Myriam BENRAAD - Irak : Transition politique et reconstruction ...

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Myriam BENRAAD - Irak : Transition politique et reconstruction ...

Publié le : jeudi 21 juillet 2011
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Questions Internationales - n°16
 Transition politique et reconstruction gouvernementale  
29 septembre 200 5
Myriam Benraad *   
 Depuis la chute du régime de Saddam Hussein en avril 2003, l’Irak est engagé dans un laborieux processus de reconstruction politique et institutionnel. Entièrement contrôlée par les autorités américaines, la naissance d’un gouvernement irakien s’est effectuée selon plusieurs étapes. Les premières élections du mois de janvier 2005 ont abouti à la rédaction d’une Constitution, mais leur succès relatif ne doit pas masquer les difficultés et les obstacles qui se posent encore à la poursuite du processus. L’établissement d’un État démocratique et souverain en Irak dépendra dans une large mesure de la capacité des nouvelles autorités à juguler la violence, condition préalable à la fin de l’occupation américaine.  * Myriam Benraad est diplômée de l’Institut d’études politiques de Paris. Elle achève, sous la direction de Gilles Kepel, une thèse doctorale consacrée à l’étude des phénomènes de reconstruction identitaire dans l’a rès- uerre en Irak, lus récisément centrée sur la « problématique arabe sunnite ».  
 
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29 septembre 200 5
 1. Les étapes d’une transition gouvernementale sous tutelle  1.1. « Réinventer » l’Irak ou l’après-Saddam Hussein en question(s)   Déchiffrer les caractéristiques et enjeux du processus de reconstruction gouvernementale dans l’Irak de l’après-Saddam Hussein implique une remise en perspective préalable des débats ayant précédé l’offensive militaire américaine au printemps 2003. De fait, si la question du renversement du régime baasiste n’est pas nouvelle et recueille un large consensus des cercles décisionnels de Washington, celle du gouvernement censé lui succéder se révèle plus délicate.  La problématique gouvernementale « post-Saddam » suscite en effet, à la veille de la guerre, d’importantes divergences doctrinales au sein des rangs de l’administration américaine : quel type de gouvernement reconstruire au lendemain de la mise à bas (projetée) de la dictature ? Les réponses apportées à cette question se déclinent selon trois principales écoles de pensée 1 . La première, « minimaliste » ou « pragmatique », rassemble ceux dont  l’ambition se cantonne à la décapitation du régime. Elle est représentée par le secrétaire d’État à la Défense, Donald Rumsfeld, l’armée américaine et certains représentants de la CIA, favorables à la restauration d’un gouvernement fort ( strong government ) dans l’après-guerre. Pour ce faire, ils préconisent un putsch militaire ou l’émergence d’un nouveau chef autoritaire capable de soumettre l’État et d’en garantir la continuité. Cette stratégie a minima  entend surtout éviter une présence durable des troupes américaines sur le territoire irakien et rejette toute forme d’ingérence dans les rapports de pouvoir existants. Ainsi, l’objectif de démocratisation ne saurait prendre le pas sur la primauté des intérêts stratégiques des États-Unis : sécurisation des approvisionnements pétroliers, élimination des armes de destruction massive, maintien de la stabilité régionale.
                                            1  Ces approches théoriques distinctes sont reflétées dans les débats et publications issus des principaux think tanks américains à la veille de l’entrée en guerre.
 
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 Une seconde approche, « réaliste », est prônée par le Département d’État, son secrétaire Colin Powell, une partie des services de renseignement américains et, dans une moindre mesure, par le vice-président Dick Cheney. Ces fidèles de la « realpolitik » se déclarent favorables, depuis les années 1990, à l’endiguement ( containment ) des États voyous ( rogue states ) et à la défense des grands équilibres régionaux sous protection américaine, plus particulièrement au Moyen-Orient. Ainsi, plutôt qu’un emploi inconsidéré de la force, ils prêchent la retenue et la prudence : il vaut mieux selon eux un Irak affaibli et contenu qu’un Irak qui implose. En cas de chute du régime, ils préconisent toutefois une intervention plus prononcée de la coalition, par le biais d’une transition dirigée ( managed transition ) et l’édification d’un gouvernement pluriel ( broad-based government ). Ce qui les différencie enfin du premier courant tient à leur volonté de participer, en cas de désengagement militaire rapide, à l’installation de nouvelles autorités irakiennes sous l’influence étroite, tant politique qu’économique, des États-Unis. Mais la voix des réalistes est étouffée à l’aube de l’invasion par une troisième orientation politique, plus radicale, comme en témoigne l’action des forces de la coalition dans les premiers mois de l’occupation. Prêché par une avant-garde intellectuelle dite « néoconservatrice » – puissante au Pentagone, au Congrès, à la Maison-Blanche et dont les figures de proue sont Paul Wolfowitz, secrétaire adjoint à la Défense, Richard Perle, président du Defense Policy Board , et, indirectement, Condoleezza Rice, conseillère pour la sécurité nationale – cet agenda entend instrumentaliser la secousse créée par les attentats du 11 septembre 2001 afin de justifier la nécessité d’une intervention armée contre l’Irak de Saddam Hussein. L’argument est simple : la menace irakienne est désormais imminente : « connexion » du pouvoir irakien au réseau islamo-terroriste d’Al-Qaida, présence d’armes de destruction massive dans le pays, etc.  Mais au-delà de ces motifs, la volonté d’en découdre avec le régime de Saddam Hussein est en réalité plus ancienne. Elle résulte du sentiment partagé par ces idéologues d’un travail « bâclé » pendant la première guerre du Golfe et de la nécessité d’une mise à bas de la dictature baasiste. Cette obsession ne cesse d’ailleurs d’alimenter leur réflexion durant la décennie 1990 : des ruines du régime doit émerger, selon eux, un gouvernement authentiquement
 
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« démocratique », par le biais d’un remodelage en profondeur de l’État et de ses institutions. Plus globalement, l’Irak doit servir de fer de lance à une ample démocratisation du Moyen-Orient et de l’ensemble du monde arabo-musulman 2 . De ce postulat découle le caractère inéluctable, à leurs yeux, d’une présence militaire durable dans le pays.  Les dissensions idéologiques relatives aux modalités d’établissement ainsi qu’à la nature du futur gouvernement concernent aussi la question du rôle dévolu à l’opposition irakienne dans la mise en œuvre concrète du processus. Sur ce point, le Pentagone s’oppose au Département d’État. Tandis que Donald Rumsfeld suggère la création d’un gouvernement amplement fondé sur l’opposition en exil – « occidentalisée », donc plus apte à gouverner –, Colin Powell émet pour sa part des réserves sur une autorité trop longtemps coupée du pays et qui risque à la fois d’être mal accueillie par la population et de paralyser les efforts de reconstruction 3 .   Toutefois, le discrédit qui plane sur les membres de l’opposition irakienne en exil, les querelles internes qui les divisent, leur déracinement structurel et l’impopularité foncière dont ils souffrent auprès du peuple irakien compromettent sérieusement leurs chances d’accès au pouvoir dans la phase de l’après-guerre. Les États-Unis s’orientent alors progressivement vers l’option d’une autorité intérimaire confiée à une figure locale de l’establishment, chargée de conduire la transition.  1.2. Rétablir un gouvernement : calendrier et étapes   Moins d’un mois après son lancement, l’opération Liberté pour l’Irak  ( Iraqi Freedom ) a mis à bas le régime baasiste. En dépit d’adaptations                                             2  Voir A Clean Break: A New Strategy for Securing the Realm , document publié en 1996 à l’initiative de personnalités néoconservatrices proches de la droite likoudiste (Richard Perle, David Wurmser...) et qui joue un rôle idéologique de premier plan : centré sur la défense impérieuse des intérêts d’Israël, il vise aussi à convaincre les États-Unis que l’Irak peut être conquis et transformé en démocratie. 3  Les réticences du Département d’État à l’égard de l’opposition irakienne en exil ne sont pas nouvelles. Déjà du temps du président Bill Clinton, la secrétaire d’État Madeleine Albright témoigne un mépris souverain envers cette mouvance composite et disparate.
 
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successives, le processus de reconstruction politique mis en œuvre par les forces de la coalition demeure, à travers ses différentes étapes, soumis à leur encadrement étroit.  C’est à l’occasion du premier rassemblement des membres de l’opposition irakienne en exil qu’est adoptée, le 15 avril 2003 et sous les auspices de l’Office américain de reconstruction et d’assistance humanitaire ( Office of Reconstruction and Humanitarian Assistance, ORHA) dirigé par le général Jay Garner, une déclaration en treize points. Celle-ci pose les jalons de la reconstruction et préconise une dissolution immédiate du parti Baas, ainsi que l’établissement d’un gouvernement fédéral et démocratique. Elle confie par ailleurs l’administration temporaire du pays à l’Autorité provisoire de la coalition (APC, Coalition Provisional Authority, CPA), placée sous la direction de l’ex-ambassadeur américain Paul Bremer, nommé administrateur civil du pays.  Un premier règlement est promulgué le 16 mai : il définit les attributions de l’APC et la législation applicable durant la période d’occupation sous son administration. Les deux premiers articles disposent ainsi que l’Autorité « exerce provisoirement les pouvoirs de gouvernement de manière à garantir l’administration efficace de l’Irak durant la période transitoire » et « dispose de tous les pouvoirs exécutifs, législatifs et judiciaires qui lui sont nécessaires pour mener à bien sa mission ». Ces prérogatives se trouvent confortées, le 22 mai suivant, par l’adoption au Conseil de sécurité des Nations Unies de la résolution 1483, qui prévoit une levée des sanctions internationales et confère d’importants pouvoirs à la coalition pour administrer l’économie et encadrer le processus de transition.  Dans un climat de violences grandissantes, la coalition établit, le 13 juillet 2003, un Conseil intérimaire de gouvernement (CIG), également appelé Conseil transitoire de gouvernement. Constitué de vingt-cinq membres sur le mode d’une répartition ethno-confessionnelle – soit quatorze chiites, cinq Kurdes, quatre sunnites, un chrétien et un Turkmène, tous anciens opposants au régime de Saddam Hussein – le Conseil doit endosser un rôle exécutif. Mais la coalition conservant un droit de veto sur ses décisions, il s’assimile en réalité à un simple organe consultatif. Sous la pression des Nations Unies, il obtiendra finalement un mandat : nommer vingt-cinq ministres, étudier les modalités de la présidence, rétablir la sécurité, élaborer une Constitution, organiser la tenue
 
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d’élections à la fin de l’année 2004. Une présidence tournante de neuf membres est adoptée et regroupe cinq chiites, deux Kurdes et deux sunnites, qui se relayent à tour de rôle pendant un mois.  Sans bénéficier d’une reconnaissance explicite, la création du Conseil est approuvée, le 14 août, par la résolution 1500 de l’ONU, adoptée à quatorze voix contre une (Syrie). Celle-ci établit en outre une mission d’assistance des Nations Unies pour l’Irak (MANUI), chargée d’assurer la coordination humanitaire pour une période d’un an. Le 1 er septembre suivant, le CIG procède à la formation du premier gouvernement intérimaire irakien qui doit assumer ses fonctions jusqu’aux élections. Au nombre des réalisations de ce dernier figure entre autres la suppression des ministères de la Défense et de l’Industrialisation militaire, considérés comme les instruments des programmes d’armes de destruction massive de l’ancien régime. Enfin, de manière semblable à celle ayant déjà prévalu au sein du CIG, la représentation s’opère selon un partage ethnique et confessionnel : treize chiites, cinq Kurdes, cinq sunnites, un chrétien et un Turkmène.  Or, les nombreux impairs commis par l’APC et le caractère décousu de sa stratégie ne tardent pas à lever le voile sur les difficultés liées à l’occupation et l’impératif d’un transfert rapide de la souveraineté. À l’occasion d’une réunion du Conseil de sécurité le 22 juillet 2003, le haut commissaire aux droits de l’homme et représentant de Kofi Annan en Irak, Sergio Vieira de Mello 4 , dresse un constat sévère sur l’action des forces alliées et préconise une accélération du calendrier de transition. C’est tout le sens de l’accord signé le 15 novembre suivant entre Jalal Talabani, secrétaire de l’Union patriotique du Kurdistan (UPK), et l’administrateur Paul Bremer, prévoyant une passation anticipée des pouvoirs exécutifs à un nouveau gouvernement intérimaire.  Quelques mois plus tard, le 8 juin 2004, la résolution 1546 du Conseil de sécurité entérine la dissolution de l’APC et le transfert de souveraineté à de nouvelles autorités. Elle leur confère par ailleurs la possibilité, formelle, de solliciter le départ anticipé des troupes de la coalition. Le 28 juin 2004, soit deux jours avant la date officielle, le premier gouvernement « souverain » irakien voit                                             4  Sergio Vieira de Mello, décédé lors de l’attentat contre le bâtiment des Nations Unies, le 19 août 2003 à Bagdad, a joué un rôle notable dans le processus de transition politique.
 
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enfin le jour, avec à sa tête Iyad Allaoui, nommé Premier ministre, et le chef tribal sunnite Ghazi Yaouar désigné président. Il se compose de seize ministres chiites, huit sunnites, sept Kurdes, un Turkmène et un chrétien, tous chargés de diriger le pays jusqu’aux premières élections générales prévues en janvier 2005.  2. Dans l’ombre de l’occupant : écueils et fissures du processus  2.1.Souveraineté factice, légitimité manquante   Si le transfert anticipé de souveraineté constitue, d’un point de vue formel, une étape décisive du processus de reconstruction gouvernementale, il n’en demeure pas moins artificiel quant à son contenu et au vu d’une occupation que beaucoup, en Irak et à l’extérieur, jugent illégale qui se poursuit.  Il importe de souligner en premier lieu que le terme même de « transfert » est ici impropre, la souveraineté irakienne n’ayant jamais « intrinsèquement » appartenu aux représentants de la coalition. Comme l’établissent les conventions de La Haye de 1907, confirmées par celles de Genève en 1949 – dont les États-Unis sont signataires, rappelons-le – l’occupation d’un pays par une puissance ne lui en confère pas pour autant la souveraineté. Plutôt qu’un « transfert », il conviendrait plus d’évoquer un rétablissement de la souveraineté de l’Irak, même si dans les deux cas le nouveau gouvernement n’a en définitive de souverain que son nom et demeure inféodé à l’occupant : ses pouvoirs sont limités, son contrôle sur ses forces armées faible, il est privé de la faculté de légiférer ou d’adopter des décisions majeures sans un accord tacite de la coalition. À certains égards, cette souveraineté factice a pu rappeler le précédent historique du Conseil arabe établi en 1921 par la puissance mandataire britannique. Dénué de tout pouvoir, celui-ci agissait pareillement sous le parrainage étroit de ses concepteurs, jusqu’au retrait final de ces derniers en 1932.  Au lendemain du 30 juin 2004, la nature factice de cette souveraineté irakienne prétendument recouvrée se traduit par l’influence toujours aussi
 
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prépondérante de membres de la coalition, affectés dans pratiquement chaque administration, notamment dans les ministères stratégiques tels que le pétrole dont ils continuent de contrôler tous les aspects. En outre, les autorités irakiennes font l’objet de restrictions considérables. Sur le plan économique par exemple, le gouvernement ne peut abroger le fameux ordre n°39 de la coalition, qui privatise l’économie irakienne. Il ne peut pas non plus remettre en cause les contrats de reconstruction passés unilatéralement à la fin de la guerre. Mais c’est dans le domaine de la sécurité que les limitations de la souveraineté sont les plus prononcées. La résolution 1546 réaffirme en effet le mandat de la force multinationale (FM) dirigée par les États-Unis et déjà habilitée par la résolution 1511 du 16 octobre 2003 à prendre « toutes les mesures nécessaires » pour lutter contre le terrorisme et permettre un retour à la stabilité. Derrière le simulacre de « partenariat sécuritaire » supposé fournir un renfort militaire aux nouvelles autorités irakiennes pour lutter contre l’insurrection, l’occupant ne fait qu’affermir la « vassalisation » de ces dernières.  Corollaire obligé de l’occupation et de l’absence de souveraineté dévolue au gouvernement, le processus politique souffre d’un lourd déficit de légitimité aux yeux de la majorité de la population. Un sondage réalisé par l’institut Oxford Research International révèle ainsi que près de six Irakiens sur dix désapprouvent la présence des « forces d’occupation » dans leur pays, exigent leur retrait immédiat et déclarent en outre n’avoir aucune confiance dans les nouvelles autorités 5 .  Ce rejet trouve une explication additionnelle dans l’absence de représentativité du nouveau personnel politique. Coupés du pays pendant de nombreuses années et ignorant les réalités du terrain, les anciens opposants irakiens sont perçus comme les « serviteurs » de l’occupant et sont donc coupés de toute assise populaire. L’expression la plus visible du fossé opposant le nouveau gouvernement à ses administrés réside dans l’irrémédiable détérioration, depuis la fin de l’offensive militaire, de la situation sécuritaire et la diffusion de l’insurrection à travers le pays. On assiste au fil des mois à la multiplication des attaques d’insurgés, anciens fidèles du régime,                                             5 Sondage réalisé entre le 19 mai et le 14 juin 2004 auprès d’environ 3 000 Irakiens à travers le pays, voir l’encadré p. 00.
 
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islamistes-djihadistes irakiens ou étrangers, membres des milices chiites, etc. La plupart des Irakiens semblent d’ailleurs légitimer le soulèvement par la défense des intérêts supérieurs de la nation.  Deux phases importantes ponctuent cette insurrection. La première, dès le mois d’avril 2004, correspond à une révolte chiite de grande ampleur dans le centre du pays et à Bagdad. Animée par le jeune leader radical Moktada Sadr, elle s’achève à l’automne suivant par un accord de désarmement des milices sous la pression de la hiérarchie cléricale et notamment celle du grand ayatollah Ali Sistani. La seconde, chronique depuis la fin officielle du conflit, est marquée par la virulence du soulèvement sunnite, qui frappe principalement le « triangle » éponyme. Son apogée est la bataille de Falloudja au mois de novembre 2004.  Le processus de reconstruction gouvernementale en Irak se déroule ainsi dans un pays en proie au règne incessant de la violence, caractérisé au quotidien par des dizaines d’attentats suicides, d’attaques à la voiture piégée, d’opérations de la guérilla, d’assassinats ou d’enlèvements face auxquels les autorités démontrent une incapacité flagrante à rétablir l’ordre. En conséquence de quoi la guerre a déjà coûté la vie à plusieurs milliers de civils depuis l’invasion du pays.  2.2. « Un gouvernement sans État » ?   Mais l’ampleur des violences en Irak s’explique avant tout par le fait qu’au-delà de la simple mise à bas d’un régime, la coalition entreprend une destruction systématique de l’appareil d’État irakien 6 .  La « débaasification » ( De-bathification of Iraqi Society ) décrétée par l’ordre n°1 de la coalition, est la principale mes ure à l’origine du phénomène de dissolution de l’État. Inspirée du programme de « dénazification » de l’Allemagne en 1945, elle organise la dissolution du Baas, de ses services de sécurité et organes de renseignement. En outre, sur les conseils de l’opposant                                             6  Consulter le rapport critique du Center for Strategic and International Studies (CSIS), Iraq’s Post-Conflict Reconstruction. A Field Review and Recommendations , 17 juillet 2003, http://www.csis.org/isp/pcr/IraqTrip.pdf
 
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Ahmed Chalabi, elle entreprend une purge de l’administration : plusieurs milliers de fonctionnaires sont licenciés sur le seul fondement d’avoir appartenu à l’ancien parti au pouvoir. Destinée à punir l’ancien régime, la « débaasification » prend les traits d’une punition collective, ignorant que l’adhésion au Baas s’apparentait plus pour les Irakiens à un calcul opportuniste pour accéder à la fonction publique qu’à un choix idéologique délibéré. Elle frappe sans discernement, provoque une décapitation massive des élites du pays, fragilise le fonctionnement des institutions et prive le pays de ses éléments les plus compétents.  Face à la propagation du chaos, la coalition tentera quelques mois plus tard de faire marche arrière en engageant un processus inverse de rebaasification », consistant à réintégrer quelques milliers d’anciens « fonctionnaires. En vain. Tardif, ce revirement échoue à restaurer une crédibilité au gouvernement et à la coalition, et ne permet pas de contrecarrer l’engrenage fatal d’implosion de l’État.  À la décomposition de l’administration s’ajoute le démantèlement de l’armée et des forces de sécurité irakiennes. En mai 2003, le ministère de la Défense est ainsi supprimé et des dizaines de milliers d’officiers mis à la rue, sans solde ni avenir. Pour calmer le mécontentement des démobilisés, la coalition annonce la mise en place d’une nouvelle armée (ordre n°22) et d’un code de discipline militaire (ordre n°23). Quatre nouvelles forces de police sont d’ailleurs créées : un corps de police, un département de surveillance des frontières ( Border and Customs Department , ordre n°26), un service de protection des installations ( Facilities Protection Service, ordre n°27) et un corps de défense civile irakienne ( Civil Defense Corps , ordre n°28). Mais ces forces créées de toutes pièces et soutenues à bout de bras par l’armée américaine souffrent de nombreuses tares. Sur le plan opérationnel, les nouvelles recrues rencontrent des difficultés à se servir du matériel dont elles ont été pourvues ou menacent d’en faire un usage détourné. Leurs maigres salaires et les attaques dont elles font l’objet expliquent de surcroît l’ampleur des défections. Un autre point critique concerne l’allégeance douteuse de ces forces aux autorités politiques, en raison notamment des rapports flous souvent entretenus avec la résistance locale.
 
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 Derrière cette tentative d’« irakisation » se pose, plus largement, la question du maintien de la présence militaire étrangère en Irak. Cette problématique n’est pas sans rappeler le précédent de la « vietnamisation » décidée par le président Nixon en juin 1969 suite à l’effondrement du Sud-Vietnam face aux forces communistes septentrionales. À l’époque, cette action consiste à transférer peu à peu la charge des opérations militaires à des forces armées locales, formées à la hâte afin de sortir les États-Unis de leur enlisement. Bien que la situation irakienne soit fort différente, l’analogie avec le modèle vietnamien n’en demeure pas moins intéressante. Mais à son instar, l’« irakisation » montre rapidement ses limites. En effet, alors que, en juin 2004, la coalition espère céder la place à des forces irakiennes fidèles au nouveau gouvernement 7 , son désengagement se révèle très vite impossible en raison de la faiblesse de ce dernier et de son incapacité à mater l’insurrection. Même après avoir réintégré des vétérans de l’ancien régime, l’appareil sécuritaire reste fragile. En confondant la destruction du régime de Saddam Hussein avec celle, autrement plus grave, de l’État, la coalition semble avoir créé les conditions d’une insécurité structurelle, rampante et à l’avenir difficilement réversible.  3. Quel avenir pour l’Irak ? Enjeux actuels et perspectives  3.1. Les élections du 30 janvier 2005 : un bilan mitigé   Le 30 janvier 2005, près de quatorze millions de citoyens sont appelés à voter à l’occasion des premières élections multipartites tenues en Irak depuis 1953. Si ce suffrage historique marque une avancée décisive du processus de reconstruction – débouchant sur la mise en place d’une assemblée de 275 députés chargée de nommer un nouvel exécutif et de rédiger un projet de Constitution –, les zones d’ombre qui l’entourent restent nombreuses.
                                            7 Les États-Unis décident de nommer Iyad Allaoui, ancien officier de l’armée irakienne au cours des années 1970, afin qu’il tente de réhabiliter les officiers baasistes, l’objectif étant d’affaiblir la résistance.
 
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