LES SERVICES D'EAU ET D'ASSAINISSEMENT EN ARGENTINE À L'HEURE NÉOLIBÉRALE

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Ce travail s'intéresse à l'évolution actuelle des services d'eau et d'assainissement dans les villes argentines. Longtemps caractérisés par la présence hégémonique de l'Etat central, ces services connaissent depuis une quinzaine d'années une redéfinition profonde. Au-delà du cas particulier de l'Argentine, cette étude constitue une contribution originale sur l'évolution des services publics à l'heure du néolibéralisme.
Publié le : lundi 1 janvier 2001
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EAN13 : 9782296189645
Nombre de pages : 242
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Les services d'eau et d'assainissement
en Argentine à l'heure néolibérale. Collection Villes et Entreprises
dirigée par Alain Bourdin et Jean Rémy
La ville peut être abordée selon des points de vue différents : milieu
résidentiel, milieu de travail, milieu de culture. Ceux-ci peuvent être
entremêlés ou séparés. Il en va de même des groupes sociaux qui
communiquent à travers ces divers types d'enjeux. La dimension
économique n'est jamais absente, mais elle entre en tension avec la
dimension politique. Ainsi peut-on aborder la conception urbanistique ou
architecturale, l'évaluation des politiques sociales ou socio-économiques
et les formes d'appropriation par divers acteurs. Pour répondre à ces
interrogations, la collection rassemble deux types de textes. Les premiers
s'appuient sur des recherches de terrain pour dégager une problématique
d'analyse et d'interprétation. Les seconds, plus théoriques, partent de ces
problématiques ; ce qui permet de créer un espace de comparaison entre
des situations et des contextes différents. La collection souhaite
promouvoir des comparaisons entre des aires culturelles et économiques
différentes.
Dernières parutions
P. CHEVRIÈRE, Dire l'architecture, 1999.
M. MARIÉ, D. LARCENA et P. DÉRIOZ (eds), Cultures, usages et stratégies
de l'eau en Méditerranée occidentale, 1999.
P. BOUDON (sous la direction de), Langages singuliers et partages de
1999. I 'urbain,
1999. M. TALATCHIAN, Moscou et les villes nouvelles de sa région,
L. PLOUCHART, Comprendre les grands ensembles, 1999.
PHILIPPE, P.-Y. LÉo, L.-M. BOULIANNE (eds), Services et métropoles,
1999.
Astrid ASTOLFI, Reconstruction après la guerre (Pakrac, Croatie), 1999.
E. AMOUGOU, A. KOCHER, L'espace de l'architecture, 1999.
G. SÉRAPHIN, Vivre à Douala, 2000.
R. VUARIN, Un système africain de protection sociale au temps de la
mondialisation, 2000.
2000. F. LEROND, L'autre Abidjan,
A. YAPI-DIAHOU, Baraques et pouvoirs dans l'agglomération abidjanaise,
2000.
Habiter et consommer à Bayonne au XVIllème siècle, 2001. F. DUHART, Bernard de GOUVELLO
Les services d'eau et d'assainissement
en Argentine à l'heure néolibérale.
Préface de Michel MARIÉ
L'Harmattan Hongrie L'Harmattan Itatia L'Harmattan L'Harmattan Inc.
Hargita u. 3 Via Bava, 37 5-7, rue de l'École-Polytechnique 55, rue Saint-Jacques
1026 Budapest 10214 Torino 75005 Paris Montréal (Qc) CANADA
HONGRIE ITALIE FRANCE H2Y 11(9 C L'Harmattan, 2001
ISBN : 2-7475-0486-7 Mes remerciements s'adressent en premier lieu à Henri Coing,
qui a dirigé la thèse de Doctorat qui a servi de base à la rédaction
de cet ouvrage, et dont la qualité d'écoute et les nombreux conseils
ont constitué un apport essentiel.
J'exprime ma gratitude aux chercheurs, aux étudiants et au
personnel administratif du I,ATTS (Laboratoire Techniques,
Territoires et Sociétés) et du CREDAL (Centre du Recherche et de
Documentation sur l' Amérique Latine), laboratoires dans lesquels
cette recherche a pris corps puis sa forme présente.
Au cours de mes séjours en Argentine, j'ai pu bénéficié de
conseils méthodologiques appréciables de la part de Fernando
Brunstein du CEUR (Centre d' Etudes Urbaines et Régionales) à
Buenos Aires. Il me faut également remercier toutes les personnes
qui ont accepté d'être interrogées : leur contribution à ce travail a
été cruciale. Ma dette est grande également envers Roberto Bedoya
et sa famille pour leur accueil et Beatrix Geller pour les nombreux
services rendus aussi bien en France qu'en Argentine.
Ces remerciements seraient incomplets si je n' évoquais ma
famille ainsi que mes amis Cécilia, Dominique, Fabian et Francis,
pour leur soutien moral et parfois logistique. Préface de Michel Marié
Tennessee Valley, ou à Tout comme autrefois à l'époque de Roosevelt la
celle de l'empire colonial français le Maghreb, avaient pu servir de banc
d'essai pour mettre en place une conception essentiellement étatique et
interventionniste de l'hydraulique, l'Argentine d'aujourd'hui est
considérée, tant à l'échelle internationale que locale, comme le bon élève,
comme le bon exécutant de modèles qui, au contraire, font grand cas de la
privatisation des services publics et du repli des Etats sur des fonctions
d'arbitrage ou de simple contrôle.
L'ouvrage dont il est ici question se donne comme objectif de traiter de ce
retournement des modèles, et des conséquences qu'il peut avoir dans la
réalité concrète du fonctionnement des services d'eau et d'assainissement
dans les villes argentines.
Généralement, lorsqu'on parle de modèle, on se réfère à une conception
qui ferait du changement le résultat d'une sorte de trajectoire balistique où
les acteurs seraient mus essentiellement par l'application de recettes
importées de l'extérieur (ici le modèle français de la concession du service
à une société privée, et le modèle anglais de son contrôle et de sa
régulation par une institution publique), dont le résultat serait totalement
prévisible et inexorablement tourné vers le progrès.
Dès l'introduction, Bernard de Gouvello s'inscrit en faux contre une telle
conception. Il refuse l'idée qu'il pourrait y avoir un seul modèle qui soit
optimal à quelque moment de l'histoire, qu'il s'agisse de la période de
"welfare state", où l'on faisait grand cas des vertus réformatrices de l'Etat,
ou de celle du "néolibéralisme" où ce sont les concessionnaires privés qui
incarnent ces mêmes vertus. Voir les choses sous cet angle réducteur
serait s'exposer à ne rien comprendre de ce qui fait la complexité et la
dynamique de ces services, à savoir un foisonnement d'architectures
institutionnelles et de dispositifs organisationnels, liés tant au poids des
spécificités et des histoires locales qu'à l'influence des dits modèles.
Il existe en effet dans la multiplicité des formes de services de l'eau que
Bernard de Gouvello passe en revue comme une sorte de génie du lieu
(cridiosincrasia" diraient les Sud-américains) qui confère au territoire
l'apparence d'une cornue plus ou moins opaque, à partir de laquelle les
modèles sont comme digérés, métamorphosés par le travail actif du corps
social. Pour mettre en valeur tout ce travail qu'une société opère sur elle-même et
sur les schémas qu'on lui propose du dehors, l'auteur se sert alors de
l'histoire du mouvement coopératif en Argentine, phénomène que l'on
pourrait considérer somme toute comme mineur, comparé à celui des
institutions étatiques mises en place dans l'après-guerre, et aux
concessions depuis l'avènement de Menem ; mais en même temps
phénomène suffisamment permanent dans l'histoire argentine pour servir
d'observatoire aux différentes périodes de changement.
Traversant donc toutes les périodes historiques analysées dans le livre, le
"coopérativisme" est d'abord un phénomène qui mérite d'être traité en lui-
même, dans sa propre évolution, car capable de s'adapter au retournement
des modèles dont j'ai parlé précédemment. Ainsi n'est-il pas sans intérêt
de voir comment, de mouvement palliatif pour compenser les carences de
la rigidité dans la période où l'Etat se voulait entrepreneur, le mouvement
coopératif s'adapte au tournant néolibéral en s'affirmant comme l'une des
modalités à part entière de la privatisation ; comment par ailleurs, minoré
par les nouvelles règles juridiques qu'impose le jeu libéral dominant en
faveur des concessionnaires d'outre-Atlantique, le mouvement coopératif
la quête d'un surcroît de légitimité territoriale, compense son handicap par
de patriotisme local.
Mais ce qui fait à mon sens la plus grande originalité de ce travail est que
Bernard de Gouvello se sert de ce mouvement comme analyseur, comme
révélateur de ce phénomène actif de travail du territoire sur lui-même
dont il vient d'être question, et que l'auteur appelle "apprentissage
productif". L'intérêt de cette notion est de montrer qu'il ne s'agit en
aucune façon d'un rôle passif des institutions locales pénétrées par les
nouveaux modèles, mais au contraire de leur rôle actif de production de
sens, de réinterprétation incessante de ces modèles dans la réalité concrète
et singulière de chaque territoire. Comme il le dit à la fin de son livre : "la
réussite de l'entreprise Aguas Argentinas (mise en place selon les modèles
de l'économie néolibérale et de la concession à la française) dépendra
probablement plus de sa capacité à inventer des pratiques compatibles
avec les spécificités sociales et politiques locales qu'à transformer
l'entreprise sur le modèle d'une succursale de la Lyonnaise des Eaux en
France".
J'aimerais maintenant me servir du mode de distanciation mis en place par
Bernard de Gouvello pour aborder son sujet, et dont je viens de résumer
les principales composantes, pour prendre moi-même ma propre distance
par rapport à son travail ; faire en d'autres termes un parallèle entre son
approche qui est de montrer combien, derrière la réalité du changement, il
existe nécessairement un autre niveau d'appréhension du réel qui, lui,
révèle une étonnante permanence, et la mienne. Plutôt que de dire en quoi
un travail est innovant - et peut-être d'ailleurs pour le mieux dire - sans
8 doute le rôle d'un préfacier est-il d'abord de montrer en quoi il se rattache
à une tradition, de dialectiser changement et non-changement, innovation
et tradition.
Je pense que, concernant l'ouvrage ici commenté, l'ingénieur de Gouvello
s'inscrit dans au moins trois sortes de courants de pensée qui relèvent
autant de la sociologie et de l'anthropologie que des sciences de
l'ingénieur. Le premier d'entre eux est le courant Le Playsien. Je pense
que l'auteur est profondément Le Playsien, non seulement dans l'usage à
la fois rigoureux et habile qu'il fait de la méthode monographique, mais
encore dans sa manière d'apprendre à se servir de la "science sociale",
comme l'avait fait bien avant lui le polytechnicien Le Play, sans pour
autant rien renoncer à sa formation d'ingénieur.
Pour mieux comprendre comment s'est formée en lui cette disposition à
l'"ingénierie sociale", chère à l'école Le Playsienne, il est bon de savoir
que l'expérience tiers-mondiste menée en Afrique dans une ONG du nom
d' "Ingénieurs Sans Frontières", qui fut le premier engagement
professionnel du jeune apprenti ingénieur de Gouvello, joua
probablement le rôle initiatique équivalent à celui que nous avions connu
quarante ans plus tôt. Pour ces milieux marqués par le phénomène
religieux et l'action catholique de l'après-guerre, la question du
développement devint le moyen par lequel la charité se professionnalisait,
se faisait technicienne. Il est intéressant de voir comment les générations
répètent, sans trop en avoir conscience, des modes d'apprentissage que
d'autres avaient connus bien avant elles.
Dans le cas de Bernard de Gouvello, l'expérience de construction (et de
mise en place de techniques de terre stabilisée) qu'il connut dans un
village africain l'amena à découvrir non seulement ce qu'un projet
technique pouvait véhiculer de culturel et de social, mais aussi en retour
combien la condition d'"assisté" pouvait produire d'effets pervers sur les
techniques les mieux instruites. Pour comprendre quelque chose aux
échecs que lui et ses compagnons en développement venaient de
connaître dans leur projet de construction en terre, B. de Gouvello décida
donc de faire la thèse qui a servi de base à l'ouvrage ici édité. L'une des
idées principales qu'il y développe, à savoir qu'un projet technique n'est
jamais recevable qu'après être passé par toutes sortes de processus de
légitimation sociale et politique, est profondément Le Playsienne.
La deuxième tradition à laquelle se rattache, me semble-t-il, l'ouvrage ici
commenté est celle d'un important courant de pensée incarné par un
anthropologue français qui vécut et enseigna longtemps au Brésil (durant
les années quarante et cinquante), Roger Bastide. Celui-ci a consacré une
grande partie de sa recherche à la question de l'acculturation et des
phénomènes de syncrétisme observés dans la manière dont les anciens
9 esclaves africains dans ce pays ont su conjuguer cultes, croyances et
pratiques religieuses dans une sorte d'anthropologie réciproque entre
religions de l'Afrique et de l'Europe.
L'approche qu'a B. de Gouvello du local et du territoire, non seulement
comme lieu d"'indigénité" et d'identification à un terroir, mais plus encore
comme creuset actif du métissage entre des valeurs issues du dedans (et
que résume le terme dmidiosincrasia") et des valeurs importées du dehors
(le modèle français de la concession et le modèle anglais de régulation),
fait tout à fait penser à la manière dont R. Bastide aborde la question du
syncrétisme religieux. Sans doute y a-t-il quelque homologie entre
l'oecuménisme de la Lyonnaise des Eaux et celui de l'église catholique au
temps de la colonisation.
Enfin le troisième courant théorique auquel je rattacherais volontiers la
démarche de B. de Gouvello est celui incarné par un sociologue allemand,
Georg Simmel, qui a passé une grande partie de sa vie à montrer combien
la production du lien social se faisait généralement sur fond de tension et
de conflit. L'une des idées essentielles de Simmel est que, loin d'être un
raté de parcours dans un univers d'harmonie qui lui serait antérieur, le
conflit est au contraire tout à fait normal, inhérent à tout phénomène de
socialisation.
Je crois qu'il existe une très grande proximité entre ces idées et ce que B.
de Gouvello appelle "apprentissage productif", à savoir un mode de
socialisation où, au fur et à mesure qu'ils produisent leurs règles de
fonctionnement, les acteurs sociaux se produisent eux-mêmes, dans une
sorte de travail de métissage (d'"interrelation réciproque", dirait Simmel)
où conflits et tensions sont toujours présents. Le très grand intérêt des
monographies qui sont développées dans ce livre est de nous montrer
combien, dans le meilleur des cas, les acteurs en présence sont capables
de restaurer le champ d'une conflictualité positive, portant en elle-même
ses propres capacités de dépassement et d'apprentissage productif. Voilà,
résumée en quelques mots, la conception que B. de Gouvello a du
développement et de son passage obligé par toute une alchimie du
territoire et du lieu, laquelle ne peut s'opérer à ciel ouvert, dans la plus
totale transparence. Je pense qu'il s'agit là d'un message de la plus haute
importance et que ce message mériterait largement d'être médité par tous
ceux qui ont à voir avec les questions du développement et de la
communication.
10 I NTRODUCTI ON
Ce travail s'intéresse à l'évolution actuelle des services d'eau et
d'assainissement dans les villes argentines. Longtemps caractérisés
par la présence hégémonique de l'Etat central, ces services
connaissent depuis une quinzaine d'années une redéfinition
profonde. De nouveaux acteurs surgissent (collectivités locales,
entreprises privées, coopératives), articulés entre eux au sein de
configurations complexes définies localement. A partir de l'étude
menée sur la durée de quatre configurations particulières
impliquant des coopératives, cette recherche entreprend de saisir
les mécanismes par lesquels sont élaborées et évoluent les
modalités concrètes de fonctionnement et de régulation des
services dans le contexte actuel. Au-delà du cas particulier de l'eau
et de l'Argentine, ce travail a pour ambition d'apporter une
contribution originale au débat plus général de l'évolution des
services publics à un moment qui peut être qualifié d'heure
néolibérale. LES SERVICES PUBLICS A L'HEURE NEO-LIBERALE :
PRINCIPES DES REFORMES VS REALITE DES
RECOMPOSITIONS
Depuis vingt ans, l'organisation des activités de service public
est l'objet d'une remise en question fondamentale. Le constat déjà
ancien de la "crise de l'Etat-providence" [Rosanvallon, 1981] ou,
plus largement, du Welfare State - car il s'agit d'un phénomène
largement international - a conduit à s'interroger sur les limites du
rôle de l'Etat. En réponse à cette crise, un courant de pensée
d'inspiration néolibérale, stigmatisant le "trop d'Etat" dans les
services publics, a émergé et s'est peu à peu imposé.
Les services publics reposant sur des réseaux d'infrastructure
(télécommunications, électricité, gaz, eau et assainissement) ont
été particulièrement soumis à cette influence. Leur qualité de SPIC
(Services Publics à Caractère Industriel et Commercial - selon la
dénomination du droit français) les y prédisposaient'. Le courant
néolibéral justifie la remise en question du rôle traditionnel de
l'Etat sur la base d'un double argumentaire. D'une part, les
administrations publiques ne seraient pas dotées d'un savoir-faire
en terme de management aussi efficace que les entreprises privées,
ce qui entraînerait des pertes à un moment donné où la
mondialisation de l'Economie conduit à prôner la réduction des
déficits publics comme une condition essentielle de compétitivité.
D'autre part, les évolutions technologiques observées dans ces
secteurs font que les conditions autrefois absentes pour une
intervention efficace d'acteurs privés sont désormais réunies.
L'idée de monopole naturel est de plus en plus contestée, ainsi que
les logiques d'intégration verticale et horizontale ayant longtemps
présidé à l'organisation de ces secteurs.
Au-delà des discours, les formes traditionnelles de gestion de
ces services publics - organisés autour de l'acteur public (central ou
local selon les pays et les secteurs) - ont été fortement ébranlées
dans les faits. Les réformes des public utilities entreprises dans les
années 1980 en Grande-Bretagne par le gouvernement Thatcher
incarnent de manière particulièrement remarquable ce "tournant
néolibéral" [Jobert, 1994]. Depuis, le phénomène s'est propagé à
d'autres sphères géographiques et s'est sensiblement accru au cours
des dix dernières années. Spectaculaire dans le secteur des
télécommunications, où des mutations technologiques sans
précédent ont rendu possible la segmentation des activités en
marchés indépendants, il a également été considérable dans les
'En France, cette catégorie de services publics a été assujettie au droit privé dès
les années 1920 [Weil, 1991].
12 domaines de l'électricité, du gaz, de l'eau et de l'assainissement.
Dans bon nombre de pays, il est possible de noter une tendance
forte et générale au repli de l'Etat et à l'implication d'entreprises
privées dans ces secteurs.
Au fur et à mesure, le discours d'inspiration néolibérale sur les
services publics s'est enrichi, et, progressivement, une liste
d'objectifs que doivent atteindre les réformes s'est élaborée :
rupture des monopoles, ouverture à la concurrence, segmentation
en activités indépendantes, transformation de l'Etat opérateur en
Etat régulateur... Les institutions internationales (Banque
Mondiale, Fonds Monétaire International, etc.) ont conditionné
leur soutien financier aux pays dits "en développement" -
caractérisés par une gestion publique jugée déficiente - à
l'adoption de réformes sectorielles orientées en ce sens. De sorte
que, dans la plupart des espaces d'élaboration des politiques, le
débat et les analyses portant sur la réorganisation des services
publics se résument le plus souvent à des discussions juridiques,
techniques et économiques sur les modalités les plus adaptées pour
atteindre ces objectifs. Citons, entre autres exemples : la réforme
de l'appareil législatif existant en vue de son adaptation au régime
de la gestion déléguée ; la définition d'un découpage du système
technique pour opérer une mise aux enchères attractive pour le
secteur privé ; la définition tarifaire permettant un recouvrement
des coûts et une rémunération suffisante pour l'acteur privé, ...
Ce travail part de l'idée que de telles analyses sont réductrices
pour saisir la réalité des réorganisations en cours dans les services
publics, fussent-ils à caractère industriel et commercial. Focalisées
sur l'implication d'acteurs privés, elles ont tendance à mésestimer
profondément la diversité des missions et les spécificités des
services publics, ainsi que les particularités des contextes dans
lesquels ils s'insèrent. Ce qui est en contradiction avec la genèse et
l'histoire de ces services, comme en témoigne le cas français
[Bezançon, 1995 et 19971 Chaque service public est apparu pour
répondre à un besoin spécifique dans un contexte historique,
culturel et technique particulier. Or, dans les débats actuels, tout se
passe comme si à la question des missions attribuées aux services
publics, le discours dominant substituait une interrogation
purement instrumentale, qu'elle cherche à faire passer comme
équivalente : Comment assurer au mieux l'implication du secteur
privé dans tel service ? Ces débats ne tiennent compte - sinon à
13 titre secondaire' - ni des spécificités sectorielles, ni des
particularités sociales et culturelles.
LA RECOMPOSITION ACTUELLE DU SECTEUR DE
L'EAU ET DE L'ASSAINISSEMENT EN ARGENTINE
L'étude sur le terrain de la recomposition actuelle du secteur de
l'eau et de l'assainissement en Argentine permet d'analyser
l'influence des principes guidant la réforme d'un service public
donné entreprise dans une logique néolibérale d'une part, et celle
des spécificités de ce service et les particularités du contexte dans
lequel il s'inscrit d'autre part.
Le décalage entre présupposés idéologiques et spécificités d'un
service donné est manifeste dans le cas de l'eau et de
l'assainissement. Par une sorte de mimétisme, les principes issus
des réformes récentes des secteurs des télécommunications et de
l'électricité ont été introduits dans les projets de réforme de l'eau et
de l'assainissement de nombreux pays. Pourtant au-delà de la
caractéristique commune de service public reposant sur un réseau
d'infrastructure, l'eau et l'assainissement se différencient des autres
secteurs à plusieurs titres. Tout d'abord, les services d'eau et
Non seulement, d'assainissement constituent des services de base.
il n'est pas possible de vivre sans eau, mais en plus sa qualité doit
être suffisante pour ne pas mettre en péril la santé de la population.
Dans bon nombre de pays, l'Etat est d'ailleurs intervenu lors de la
genèse des infrastructures et des services pour des raisons
d'hygiène publique. Si, aujourd'hui, l'eau semble vecteur de peu de
risques dans la plupart des pays développés, il n'en va pas de même
ailleurs où sa faible qualité de traitement et l'universalisation
largement inachevée de sa distribution par réseau vont encore de
pair avec des problèmes récurrents de santé publique (cf. le retour
du choléra en Amérique Latine). Ensuite, les évolutions
technologiques survenues dans ce secteur, bien que tangibles
(micro-filtrations, etc.), n'ont pas été de nature à ébranler le
caractère de monopole naturel des services d'eau et
d'assainissement. Enfin, ces services demeurent confinés à une
échelle locale : ils ne dépassent que très exceptionnellement
l'échelle de l'agglomération. De fait, à la différence des autres
'Commanditée par la Banque Mondiale, une évaluation des privatisations de
services d'eau dans des pays en développement relève des problèmes que le
recours au privé n'a pas su résoudre [Riviera, 1996j. Les vertus supposées de la
"privatisation" ne sont pourtant pas remises en question, l'analyse partant toujours
favorable à la gestion privée et non des spécificité des services d'un a priori
étudiés.
14 secteurs, celui de l'eau et de l'assainissement se caractérise
aujourd'hui par une forte "intégration verticale" et une
"désintégration horizontale" [Corrales, 1997]. Envisager de guider
les réformes de ce secteur sur la base de principes issus de celles
opérées dans les secteurs des télécommunications et de l'électricité
apparaît donc critiquable. Or force est de reconnaître, également
dans le cas de l'eau et de l'assainissement, la prégnance d'un a
priori favorable au secteur privé au niveau des instances
internationales. Les modèles d'organisation de références sur la
scène internationale - le "modèle anglais" de privatisation et le
"modèle français" de délégation de service public - sont ceux qui
mettent le plus en oeuvre l'initiative privée'.
Depuis le début des années 1990, l'Argentine s'est lancée dans
un vaste programme de privatisations d'entreprises et de secteurs
dans lequel l'Etat était alors fortement impliqué. Motivé par la
nécessité de réduire le poids des dettes extérieures, ce programme
a concerné non seulement les activités industrielles et minières,
mais également très fortement ébranlé les services publics à réseau
d'infrastructures. Dans ce domaine, les objectifs invoqués ont puisé
dans l'argumentaire néolibéral évoqué précédemment (fin des
monopoles, ouverture à la concurrence, repli de l'Etat sur la
fonction de régulateur...). En quelques années, téléphone, gaz,
électricité, transports ferroviaires - autrefois entièrement gérés par
l'Etat - sont passés sous gestion privée, érigeant l'Argentine en une
sorte de modèle d'adaptation au tournant néolibéral en matière de
services publics à réseau d'infrastructures.
Les services d'eau et d'assainissement des villes argentines n'ont
pas été épargnés par cette logique. Dans ce secteur, le pays apparaît
comme une sorte de laboratoire en "terrain vierge" des deux
modèles d'action privée de référence (les modèles anglais et
français). Cependant, à la différence du téléphone, de l'électricité
ou du gaz où il disposait de toute latitude, l'Etat fédéral a un
pouvoir relativement limité dans le domaine de l'eau et de
l'assainissement. Une décentralisation, opérée au début des années
1980, a entraîné le repli de l'Etat fédéral au profit des provinces
(Etats fédérés) et des municipalités. Greffée sur celle-ci, la logique
de privatisation des services a eu des effets différents suivant les
choix adoptés par les collectivités locales concernées. Auparavant
structurée autour d'un acteur unique et fédéral (l'entreprise Obras
'Ainsi, le "modèle allemand" (des Werkstildte), qui n'accorde pas de place au
secteur privé, mais qui a démontré son efficacité, n'est jamais proposé comme
référence. Pour une description détaillée de ces différents modèles, cf. Barraqué,
1995.
15 Sanitarias de la Naci6n), l'organisation des services d'eau et
d'assainissement dans les villes argentines a ainsi volé en éclats,
remplacée par un foisonnement de nouvelles configurations - que
nous qualifierons de nouveaux «dispositifs institutionnels» -,
lesquelles sont définies le plus souvent au niveau local et
impliquent une pluralité d'acteurs.
Les spécificités des services d'eau et d'assainissement d'une
part, les particularités du contexte argentin de décentralisation
préalable et de complexification institutionnelle d'autre part
conduisent à l'idée centrale de cette recherche, à savoir :
La recomposition du secteur de l'eau et de l'assainissement en
Argentine ne répond pas à une simple application de recettes
importées d'inspiration néolibérale, elle constitue un
processus d'élaboration sur la durée à partir de réalités
techniques, économiques, culturelles et sociales locales, de
sorte que la stabilisation de cette recomposition est largement
indéterminée d'avance.
UNE ANALYSE AU TRAVERS DU PRENOMENE
COOPERATIF
Dans cette recherche, l'analyse des rapports entre plusieurs
acteurs institutionnels impliqués dans la gestion d'une activité
commune - les services d'eau et d'égouts - est centrale. Il s'agit de
comprendre les logiques et les dynamiques des acteurs concernés
par l'élaboration et le fonctionnement concret des services dans le
cas de plusieurs «dispositifs institutionnels» particuliers. La
description de ces dispositifs constitue un préalable indispensable à
l'analyse principale, axée sur le processus de production de règles
de fonctionnement et de modalités de régulation mis en oeuvre par
les systèmes d'acteurs concernés. Autrement dit, la recherche
consiste à analyser, à partir d'exemples réels de «dispositifs
institutionnels», l'organisation du système d'acteurs autour des
services, ainsi que la façon dont sont produites les règles concrètes
de fonctionnement technique et économique et les modalités de
régulation politique et sociale permettant de répondre aux besoins
et contraintes des services en assurant la pérennité de l'organisation
adoptée. Notre postulat de départ est le suivant : les règles qui
permettent le fonctionnement durable d'un «dispositif
institutionnel» sont élaborées progressivement sur la durée. Plus
précisément, au travers des relations qu'ils entretiennent entre eux,
les acteurs concernés par la gestion des services effectuent un
travail concret et échelonné sur la durée d'interprétation,
d'adaptation et de révision des règles explicitement ou
implicitement mises en place lors de l'adoption du «dispositif
16 institutionnel» initial. Ce travail d'invention puis de réadaptation
continuelle constitue l'objet central de l'analyse.
Le terrain de la thèse est constitué par quatre «dispositifs
institutionnels» mettant en oeuvre des coopératives qui ont surgi ou
se sont réaménagées dans le contexte de la réorganisation radicale
du secteur de l'eau et de l'assainissement en Argentine. Le choix de
tels dispositifs repose sur une double justification.
En premier lieu, opter pour l'étude de «dispositifs
institutionnels» mettant en oeuvre des formes coopératives permet
d'ancrer notre réflexion sur une réalité concrète et significative.
Depuis la fin des années 1960, un grand nombre de coopératives
ont vu le jour en Argentine dans le secteur de l'eau et
l'assainissement. Schématiquement, il est possible de distinguer
deux types de coopératives, en fonction de leur origine. Les plus
nombreuses sont les coopératives issues du Plan National d'Eau
Potable. Mis en place à l'aide de financements de la BID (Banque
Interaméricaine de Développement), ce plan avait pour objet
d'assurer la desserte en eau potable des localités rurales. Un
organisme de l'Etat fédéral (le Service National d'Eau Potable,
SNAP), relayé au niveau de chaque province, promouvait la
création de coopératives pour la prise en charge de la gestion du
service d'eau potable, une fois les infrastructures réalisées. Jusqu'à
la fin des années 1980, plusieurs centaines de coopératives ont
ainsi été constituées dans tout le pays, la grande majorité dans des
localités rurales. A partir du début des années 1970, un second type
de coopératives a surgi en périphérie des grandes villes. Celles-ci
ont été créées à l'initiative des habitants eux-mêmes afin de pallier
l'absence de services dans ces zones, absence consécutive à la crise
affectant l'entreprise publique nationale régnant alors sur le
secteur : OSN (Obras Sanitarias de la Naciôn). Le phénomène
coopératif dans le secteur de l'eau en Argentine a donc une certaine
tradition. Dans le cas de l'aire métropolitaine de Buenos Aires, la
"solution" coopérative, comme alternative à un mode de gestion
étatique en pleine crise, a fait l'objet d'un corpus important de
travaux réalisés au Centre d'Etudes Urbaines et Régionales de
Buenos Aires (CEUR) à la charnière des années 1980 et 1990 sous
la direction de Fernando Brunstein'.
1En particulier Brunstein (F.) (coord) : 1988, Crisis y servicios pablicos: agua y
saneamiento en la regién metropolitana de Buenos Aires, Buenos Aires : CEUR,
148 p, (coll. Cuadernos del CEUR n° 23) ; 1992, Gestiôn de los servicios de agua
potable por organizaciones comunitarias en el Gran Buenos Aires. Evaluacién de
resultaclos, Buenos Aires : CEUR, OPS, 234 p.
17 Mais, en raison de l'ampleur des réformes touchant le secteur de
l'eau et de l'assainissement depuis le début des années 1990,
l'intérêt de se pencher aujourd'hui sur des dispositifs intégrant des
coopératives va bien au-delà de l'étude de cette tradition
"palliative" de l'expression du phénomène coopératif dans le
secteur. A une organisation du secteur principalement centrée sur
le très monolithique «modèle OSN» a succédé une myriade de
réarrangements divers. Cette remise en question complète de
l'organisation s'est répercutée sur le phénomène coopératif qui a
commencé à opérer une véritable mutation. De solutions palliatives
aux déficiences du «modèle OSN», les coopératives sont devenues
des acteurs à part entière de la recomposition du secteur. Qu'il
s'agisse de l'émergence de nouvelles coopératives ou du recyclage
de coopératives antérieures face aux bouleversements actuels, le
phénomène coopératif dans le secteur de l'eau potable et de
l'assainissement apparaît désormais moins comme le fruit d'une
tradition antérieure que comme une réponse socialement inventée à
une situation nouvelle. De sorte que l'analyse des conditions du
repositionnement ou de l'émergence et de la stabilisation
d'expériences mettant en oeuvre des coopératives dans le contexte
actuel de recomposition du secteur de l'eau est significative au-delà
de la particularité du phénomène coopératif. Elle permet de faire
ressortir avec une acuité accrue les mécanismes concrets de la
recomposition du secteur de l'eau et de l'assainissement en
Argentine telle qu'elle se manifeste à partir du niveau local.
Du point de vue formel, cette recherche est organisée en trois
temps. La première partie consiste en une histoire du secteur de
l'eau et de l'assainissement en Argentine, réalisée avec une double
optique : il s'agit, d'une part, de replacer la recomposition actuelle
du secteur dans un cadre historique plus large, en soulignant les
ruptures et les continuités avec l'organisation antérieure, et, d'autre
part, de décrire la signification du phénomène coopératif dans le
secteur en fonction de l'époque considérée. La seconde partie se
compose de quatre études de cas, respectivement situées à
proximité de Rosario (province de Santa Fe), dans l'aire
métropolitaine de Buenos Aires, à Comodoro Rivadavia (province
patagonienne de Chubut) et à Villa Marfa (province de Côrdoba).
Sur la base des enseignements tirés de ces études, la troisième
partie a pour objet de dégager les caractéristiques de la
recomposition concrète du secteur de l'eau et de l'assainissement en
Argentine.
18 PREMIERE PARTIE
UNE HISTOIRE DU SECTEUR DE L'EAU ET DE
L'ASSAINISSEMENT EN ARGENTINE
Cette première partie se propose d'effectuer un parcours
historique du secteur de l'eau et de l'assainissement en Argentine
avec un double objectif.
Tout d'abord, il s'agit de fournir au lecteur un aperçu, sur le
long terme, du secteur de l'eau potable et de l'assainissement en
Argentine. Cela est nécessaire et fondamental pour saisir la
portée que va y avoir le tournant néolibéral et les formes
concrètes sous lesquelles il se manifeste. En effet, ces formes ne
peuvent être correctement appréhendées qu'à partir de la
manière dont se sont structurées les spécificités culturelles et
politiques du pays d'une part, du secteur de l'eau et de
l'assainissement dans ce pays d'autre part. Autrement dit, il s'agit
de montrer que l'idée selon laquelle le secteur de l'eau en
Argentine constituerait, en ce moment néolibéral, une sorte de
terrain vierge ou de laboratoire pour les solutions
institutionnelles élaborées dans les organismes internationaux
(Banque mondiale, FMI) est erronée. L'intensité des réformes entreprises dans ce pays dans l'optique néolibérale en ce qui
concerne les activités des services publics ne saurait en effet
gommer toutes les structurations réalisées dans le passé. Cela est
patent dans le secteur de l'eau et de l'assainissement où, comme
nous le montrerons, la portée des réformes entreprises doit être
fortement relativisée.
A grands traits, l'histoire du secteur de l'eau et de
l'assainissement en Argentine peut être divisée en deux phases,
selon le rôle que joue l'Etat fédéral. Dans la première phase,
celui-ci occupe une place prépondérante. Le secteur repose
alors essentiellement sur l'entreprise fédérale OSN (Travaux
Sanitaires de la Nation). A partir de 1980, le démantèlement de
cette entreprise marque le retrait de l'Etat fédéral dans le secteur.
Débute la seconde phase, où s'opère progressivement une variété
de recompositions à partir de logiques impliquant une
multiplicité d'acteurs relevant d'échelles diverses (entreprises
privées, administrations provinciales, municipalités, coopératives,
etc.). Le second objet de cette partie est d'établir un lien entre
ces deux phases et la manifestation du phénomène coopératif
dans le secteur, en montrant la manière avec laquelle le rôle et la
place des coopératives, non seulement change sensiblement
d'une phase à l'autre, mais encore évolue à l'intérieur de chacune
d'entre elles.
20 CHAPITRE 1
LE SECTEUR DE L'EAU ET DE L'ASSAINISSEMENT
COMME QUASI-MONOPOLE DE L'ACTION FEDERALE
Ce premier chapitre couvre la plus large partie de l'histoire
du secteur de l'eau et de l'assainissement en Argentine, la
période considérée s'étendant de la fin du 19ème siècle au début
des années 1980. L'unité de cette longue période réside dans le
rôle prépondérant qu'y joue l'Etat fédéral, au travers de
l'entreprise OSN et du modèle qu'elle incarne. Les autres
acteurs - et, parmi eux, les coopératives - n'occupent qu'une
place secondaire dans le secteur.
Cette période se subdivise en deux temps. Le premier est
constitué par l'émergence et la stabilisation du «modèle OSN».
Le phénomène coopératif, balbutiant dans le secteur, est alors
cantonné au seul monde rural. Le second temps correspond à la
phase de déclin du «modèle OSN». Bien que de moins en moins
adaptée au contexte, l'organisation institutionnelle du secteur ne
subit pourtant pas de modification. Cette crise permet
néanmoins au phénomène coopératif d'investir des espaces
laissés vacants.
1. LA CONSTITUTION D'UN QUASI-MONOPOLE
D'ETAT
Dès son origine, le secteur de l'eau et de l'assainissement est
marqué par l'intervention de l'action fédérale. Cette action
s'affirme au travers de l'entreprise publique OSN. Erigée en
véritable vitrine sociale par les gouvernements successifs durant
plusieurs décennies, cette entreprise va occuper une place de
quasi-monopole dans le secteur.
1.1. LA CONSTRUCTION ET LA STABILISATION DU
«MODELE OSN»
Le rôle prédominant joué par l'Etat fédéral dans
l'organisation du secteur de l'eau et de l'assainissement est le
résultat d'une construction historique, "l'aboutissement d'un
[double] processus de dessaisissement des communes, traditionnellement compétentes dans ce domaine, et d'exclusion
du secteur privé."'
De l'émergence de l'action fédérale au «modèle OSN»
Avant 1860, il n'existe pas en Argentine de réseaux de
distribution d'eau courante. A Buenos Aires, la population se
procure de l'eau en recourant à des porteurs ou en l'extrayant
directement de puits, les ressources naturelles étant abondantes.
Mais les conditions hygiéniques dans la cité créole sont
désastreuses. "Sur les chaussées défoncées, transformées en
mares d'eau stagnantes, pullulent les moustiques, porteurs de
germes. Les rues sont encombrées d'ordures, de charognes,
d'excréments puisque la voirie et les égouts n'existent pas.
L'alimentation en eau défie toutes les règles d'hygiène." 2 Dans
ce contexte, deux épidémies particulièrement dévastatrices se
déclarent : le choléra fait 8.000 morts en 1867 et la fièvre jaune
en ajoute 20.000 quatre années plus tard. L'acteur public se voit
contraint à intervenir.
Après avoir autorisé la réalisation d'une adduction d'eau en
1868, le gouvernement de la province de Buenos Aires, soumis
de nouveau à de violentes réactions populaires, décrète en 1871
que celle-ci doit être redéfinie et complétée par un réseau
d'assainissement : c'est le projet Bateman, du nom de son
concepteur. Mais ce projet ne reçoit pas l'appui indispensable
de la classe politique, qui, très conservatrice et vivant
essentiellement des revenus agricoles, rechigne à développer des
équipements urbains. De sorte que les travaux, débutés
seulement en 1874, s'interrompent dès 1877. Lorsque, suite à la
fédéralisation de Buenos Aires en 1880, l'Etat fédéral hérite de
la situation, tout ou presque reste à faire, puisque seules 6.085
maisons sont desservies [Herz, 1979]. Ainsi, même si la province
de Buenos Aires aura été le premier acteur public à agir dans le
domaine, son empreinte sur la genèse des réseaux d'eau et
d'assainissement de la capitale sera demeurée faible.
Dès 1880, l'Etat fédéral crée, au sein du ministère de
l'intérieur, une Commission Nationale de Travaux de Salubrité.
Celle-ci a pour mission de gérer les installations existantes.
Parallèlement, un impôt de 5% portant sur les loyers des
propriétés immobilières, commerciales et industrielles est créé
1Coing (H.) et al., 1989, Privatisation et régulation des services urbains. Une
étude comparative, Paris : LATTS-ENPC/Plan Urbain, p. 25.
2Bourdé (Guy), 1974, Urbanisation et immigration en Amérique Latine :
Buenos Aires (X1Xe-XXe siècles), Paris : Aubier, 300 p.
22 afin de relancer les travaux. Repris en 1883, ceux-ci
s'interrompent à nouveau en 1886. L'Etat fédéral décide alors de
recourir à une compagnie privée, selon un montage classique
"une compagnie financière ad hoc, établie à Londres, achète à
l'Etat l'octroi pour 39 ans de la concession et s'engage à achever
le projet Bateman dans un délai de trois ans. En contrepartie elle
peut se rémunérer sur l'usager en percevant une taxe mensuelle
de branchement." 1 C'est un échec. D'une part, la compagnie fait
porter l'intégralité de son effort sur les réseaux de distribution et
néglige totalement l'ossature du réseau. D'autre part, les abonnés
refusent d'acquitter la taxe mensuelle jugée trop onéreuse. Le
contrat, signé en 1888, est résilié dès 1891. La politique de l'Etat
fédéral se modifie alors radicalement. A la différence d'autres
infrastructures urbaines de Buenos Aires comme les lignes de
chemin de fer et de métro dont la construction et la gestion sont
l'objet de concessions passées avec le secteur privé, l'Etat fédéral
décide d'assurer directement et seul la fourniture des services
d'eau potable et d'assainissement de la ville. Une nouvelle
Commission de Travaux de Salubrité est constituée, cette fois au
sein du ministère des travaux publics.
Buenos Aires constitue alors un cas particulier, en raison de
son statut de capitale nationale. Partout ailleurs, en vertu du
caractère fédéral de l'Argentine scellé dans la constitution
nationale de 1853, les responsabilités en matière de distribution
d'eau et d'assainissement échoient aux provinces. Dans leur
grande majorité, celles-ci attribuent toutes (ou partie de) ces
compétences aux municipalités, se réservant toutefois parfois la
gestion des services de leur capitale. Ces différentes collectivités
locales peuvent procéder à des concessions auprès d'entreprises
privées 2. Ainsi, municipalité, entreprise privée concessionnaire,
voire province, tels sont les types d'acteurs susceptibles d'assurer
la construction et la gestion des réseaux d'eau et d'assainissement
dans les villes de l'intérieur du pays. A priori, le niveau fédéral
n'est pas concerné. Néanmoins, la solution adoptée à Buenos
Aires constitue le point de départ d'une logique d'implication de
l'Etat fédéral qui va progressivement s'étendre au reste au pays.
Pour imposer cette logique, l'Etat fédéral s'engage tout
d'abord financièrement dans le secteur, pour ensuite s'imposer
1 Bodard (Thierry), 1987, "Du réseau au bombeador. L'alternative critique pour
l'eau potable" in Dupuy (Gabriel) et al., La crise des réseaux d'infrastructure :
le cas de Buenos Aires, Paris : LATTS-ENPC, p. 29.
2Une compagnie privée à capitaux majoritairement anglais, The Rosario Water
Works Company, se crée en 1887 à Rosario, seconde ville de l'Argentine
d'alors.
23 dans les autres champs de compétences. Dans un premier temps,
il subventionne la réalisation d'ouvrages, l'exploitation étant
laissée à l'autorité locale compétente. Puis, à partir de 1899, la
subvention fédérale devient conditionnée à la réalisation des
travaux et à la gestion des services par l'Etat fédéral jusqu'à
l'amortissement des installations. Viennent s'ajouter ensuite des
opérations financées à la fois par l'Etat central et les provinces,
objets d'accords (convenios) entre les deux acteurs. En parallèle,
l'acteur fédéral procède à l'adaptation institutionnelle de son
administration. En 1903, la Direction de Travaux de Salubrité
de la Nation remplace la Commission de Travaux de Salubrité,
et, en 1912, OSN (Obras Sanitarias de la Naci6n, Travaux
Sanitaires de la Nation) est créée. Au travers de la loi nationale
n°10.998, OSN se voit confier "l'approvisionnement en eau
potable de toute population urbaine de plus de 3.000 habitants
ainsi que l'assainissement complet de celles qui dépassent 8.000
habitants." Pour mener cette mission, OSN élargit le champ
auparavant cantonnés à la d'application des convenios,
construction d'ouvrages, à la gestion des services. En souscrivant
un accord dans le nouveau système, intitulé "adhésion au régime
fédéral", les collectivités locales concernées confient à OSN
l'intégralité de leurs prérogatives inhérentes aux services.
OSN utilise ce système dans une logique "descendante".
L'entreprise concentre en priorité son effort sur les villes
principales (généralement les capitales de la province) puis, dans
un second temps, s'intéresse aux villes de moindre importance.
La crise, qui touchera le «modèle OSN» à partir des années
1950, stoppera cette extension, laissant un nombre important de
villes moyennes aux mains d'entités municipales ou provinciales.
En parallèle, OSN récupère les services assurés par des
entreprises privées. L'intégration des services de Rosario au sein
de l'entreprise en 1948 marque l'achèvement de ce processus.
De plus, OSN se voit confier la prérogative exclusive de définir
les normes applicables dans le secteur. L'entreprise publique
exerce ainsi un quasi-monopole dans le secteur.
Les caractéristiques du «modèle OSN» à son apogée'
A son apogée, OSN s'érige en un modèle de service public,
doté de trois vocations complémentaires : l'hygiène publique, la
redistribution des revenus et l'aménagement du territoire.
'Ce qui suit s'appuie largement sur la caractérisation proposée par Iràfcla
Montafio in Coing (H.) et al., 1989, Op. Cit., pp. 29-31.
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