Rapport Pêcheur sur l'avenir de la fonction publique

Description

Rapport Pêcheur sur l'avenir de la fonction publique

Sujets

• Rapport
• Fonction publique
• Avenir

Informations

• Publié par: Fil_actu
• Publié le: 04 novembre 2013
• Nombre de lectures: 144
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 2 Mo

Extrait

RAPPORT

à Monsieur le Premier ministre

sur la fonction publique

Présenté par Bernard PÊCHEUR,
Président de section au Conseil d’Etat













Réalisé avec l’assistance de
Pascal TROUILLY, maître des requêtes
et
Nicolas LABRUNE, auditeur au Conseil d’Etat


29 octobre 2013 1

Résumé exécutif



La France a fait le choix à la Libération de placer les fonctionnaires de l’Etat sous un régime
législatif propre et de les doter d’un statut général fixant leurs droits et leurs obligations dans
le cadre d’une fonction publique de carrière destinée à assurer la loyauté, l’intégrité et la
compétence des serviteurs de l’Etat.

La décentralisation de 1982 a conduit le législateur, en 1984 et en 1986, à réformer le cadre
d’emploi des agents territoriaux et hospitaliers, jusqu’alors régis par des réglementations
éparses et peu cohérentes, en garantissant à ces agents le même système de carrière que celui
bénéficiant aux agents de l’Etat, avec le même statut général, chaque entité -fonction
publique de l’Etat, fonction publique territoriale, fonction publique hospitalière- étant
cependant régie par des règles particulières.

Le choix d’une fonction publique statutaire demeure pertinent. Toutefois les dérogations ne
sont justifiées que si et dans la mesure où l’intérêt public le commande. L’hygiène et la
sécurité des travailleurs au travail, les règles de représentativité syndicale, demain l’action
sociale, n’ont pas, sauf exception, de particularité imposant un régime dérogatoire.
Particularité oui, mais sans particularisme.

Le choix d’un régime d’emploi fixé unilatéralement par le législateur ou l’autorité
réglementaire n’est pas un archaïsme (il est prédominant en Europe : 21 pays sur 28) et le
choix d’une fonction publique de carrière n’est pas davantage une exception française : c’est
même le cas de la majorité des pays (12 Etats sur 28 ont un régime de carrière, 9 un régime
combinant carrière et emploi, 7 un régime d’emploi).

Quant au choix d’une fonction publique unitaire et nationale englobant les agents territoriaux,
c’est également celui de nombre de pays, y compris celui d’un Etat fédéral comme
l’Allemagne.

29 octobre 2013 2 Le cadre constitué entre 1983 et 1986 a des fondements solides et a fait preuve d’une réelle
plasticité, se pliant toutes les fois que nécessaire aux priorités politiques (comme la
désinflation et la désindexation conduites à partir de 1984), accompagnant les réformes voire
les grandes réformes comme l’Acte II de la décentralisation de 2004 (135 000 fonctionnaires
de l’Etat ont été transférés vers les collectivités territoriales) ou la loi HPST de 2009 (900 000
fonctionnaires hospitaliers ont changé, sinon d’employeurs, du moins de collectivité de
rattachement, puisque les établissements publics de santé relèvent désormais de l’Etat).

Le cadre lui-même a évolué, voire beaucoup évolué, et dans l’ensemble plutôt dans le bon
sens. Plus que le nombre des modifications législatives intervenues en 30 ans, l’on soulignera
l’effet positif des réformes ou novations introduites dans de nombreux domaines (formation
continue à partir de 1989 ; aménagement et contrôle du travail à partir de 2000 ; régularisation
des indemnités en 2002 ; politique active de fusion de corps lancée en 2005 et accentuée en
2008 ; loi mobilité de 2009 ; loi sur la rénovation du dialogue social de 2010).

Le statu quo n’est cependant pas possible. Nombre d’agents s’interrogent sur le sens de leur
action. La gestion des fonctionnaires de l’Etat reste marquée par des insuffisances
structurelles (centralisation et gestion trop uniforme). Les politiques salariales ont été
conduites depuis une dizaine d’années sans perspective d’ensemble, privilégiant les
revalorisations catégorielles, comme le recours aux leviers indemnitaires. Par ailleurs, les
contraintes budgétaires, au demeurant indispensables, ont conduit à une progressive érosion
de la grille des rémunérations (tassement des carrières ; resserrement des écarts
hiérarchiques ; part croissante de l’indemnitaire ; fortes inégalités entre corps et plus encore
entre ministères). Enfin les contraintes budgétaires induites par les nouveaux schémas
d’emploi, qui sont venus s’ajouter aux outils classiques de pilotage, ont réduit l’horizon et les
marges de manœuvre des gestionnaires. L’entropie du système de gestion est de plus en plus
forte.

Dans le même temps se présentent de nouveaux enjeux et de nouveaux défis : une confiance
publique défaillante ; des missions publiques qui continueront de se transformer dans les
décennies à venir ; la nécessité pour les collectivités publiques, confrontées à des départs
nombreux, d’offrir des carrières attractives pour attirer vers elles des candidats de qualité ; les
risques de fracture au sein même de la fonction publique.

29 octobre 2013 3 Ce constat, nuancé mais globalement inquiétant, appelle des changements et une stratégie de
long terme pour la fonction publique et le service public.

Donner du sens à l’action publique, assurer la confiance des citoyens dans les agents publics,
améliorer la gouvernance de la fonction publique, poursuivre la rénovation du cadre commun
de gestion des trois versants de la fonction publique, développer les responsabilités et mieux
gérer les ressources humaines, définir un cadre salarial plus motivant dans la durée et assurer
des parcours professionnels de qualité, telles sont les principales orientations qui devraient
être au service de cette stratégie.

Sans exposer toutes les propositions du rapport (lesquelles sont récapitulées p.161 à 179), l’on
soulignera quelques uns des axes en résultant.

1°) Fixer le cap, donner du sens à l’action publique.

Les valeurs d’intérêt général sont des valeurs d’avenir dans une économie de marché. Le
service public n’est pas un monde voué à l’extinction. (Des assises nationales du service
public, des assises régionales, des consultations ouvertes sur internet, une communication
adaptée, une structure de pilotage clairement identifiée).


2°) Assurer la confiance des citoyens dans les agents publics.

o Généraliser les chartes de déontologie et les référents déontologiques.
o Rendre plus transparents et plus objectifs les recrutements de contractuels ainsi que les
recrutements, sans concours, de fonctionnaires de catégorie C.
o Une bonne information du public sur le suivi des chartes de déontologie et l’exercice
du pouvoir disciplinaire dans les trois fonctions publiques.
o Une évaluation quinquennale de la durée et de l’aménagement du temps de travail
dans les trois fonctions publiques.
o Garantir la transparence et la régularité des régimes indemnitaires et procéder à leur
audit, tous les cinq ans, dans les trois fonctions publiques.
29 octobre 2013 4
3°) Améliorer la gouvernance de la fonction publique.

o Une prospective de l’emploi public à moyen terme.
o Mieux associer les employeurs publics à la préparation des décisions et négociations.
o Un Conseil commun de la fonction publique plus stratégique et prospectif.

4°) Poursuivre la rénovation du cadre commun de gestion des trois versants de la fonction
publique.

o Une bourse commune de l’emploi public et un répertoire commun des emplois
permettant d’harmoniser les répertoires d’emploi existant dans les différentes
fonctions publiques.
o Des cadres professionnels communs pour certaines professions « trans-fonctions
publiques ».
o Mieux encadrer les possibilités de recours à des non titulaires.

5°) Développer les responsabilités et mieux gérer les ressources humaines dans la fonction
publique de l’Etat.

o Définir des « périmètres ministériels administratifs » stables, à partir des champs de
compétence des secrétaires généraux de ministères.
o Constituer les secrétariats généraux et les grandes administrations opérationnelles de
l’Etat en centres de responsa