La gestion du compte de l'État

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La gestion du compte de l'État

Publié le : jeudi 21 juillet 2011
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La gestion du compte de l'État
FINANCES
PUBLIQUES
TRÉSORERIE
Nouvelle convention MINÉFI/Banque de France
La gestion du compte
de l’État
Article d’Olivier Cuny, administrateur civil à l’Agence France Trésor, en collaboration avec
Dominique Dallo, chef du bureau 7C de la direction générale de la Comptabilité publique.
Une nouvelle convention relative à la gestion du compte de l’État à la Banque de France a été
signée le 26 avril dernier, par Jean-Pierre JOUYET, directeur du Trésor et Jean BASSERES,
directeur général de la Comptabilité publique pour le ministère de l’Économie, des finances et de
l’industrie et par Hervé HANNOUN, sous-gouverneur de la Banque de France. Ce document jette
les bases d’un partenariat renforcé pour le suivi de la trésorerie de l’État et approfondit les
relations de clientèle entre l’État et son banquier unique.
Cette signature constitue l’occasion de décrire les principaux aspects du fonctionnement du compte
de l’État, auquel participent chaque jour, directement ou indirectement, plusieurs dizaines de
milliers de personnes.
Une collaboration étroite entre l’État et la Banque de France
La collaboration étroite entre les services de l’État et de la Banque de France, résultat de l’histoire,
vient de se renforcer sous le double effet de l’évolution récente des techniques financières et de
l’arrivée de la monnaie unique.
Le rôle des intervenants
La gestion du compte de l’État repose sur la collaboration entre les services du MINÉFI (Agence
France Trésor et comptabilité publique) et ceux de la Banque de France.
Les comptables publics des services déconcentrés de la comptabilité publique, des impôts et des
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douanes participent au fonctionnement des 9 000 comptes d’opérations de l’État, ouverts dans les
écritures de la Banque de France et dont la gestion est centralisée à l’Agence France Trésor.
Sur ces comptes d’opérations transitent des flux financiers aussi divers que le règlement des différents
impôts prévus en loi de finances (impôts sur les sociétés, impôt sur le revenu des personnes physiques,
etc.), les dépenses du budget de l’État (par exemple, la prime pour l’emploi), les opérations de dette et
de gestion active de trésorerie de l’État ou encore les dépenses et recettes des établissements publics
nationaux, des collectivités et établissements publics locaux ou des autres correspondants du Trésor.
Grâce aux services de la Banque de France, les opérations de l’État et de ses correspondants sont
consolidées en temps réel sur un compte central et unique, tenu dans les écritures de la banque
centrale nationale, dit « compte du Trésor ». La gestion de ce compte est assurée par l’Agence France
Trésor, service à compétence nationale au sein de la direction du Trésor, au ministère de l’Économie,
des finances et de l’industrie
(1)
. Les fonctions de l’Agence se comparent en fait à celles d’un
trésorier d’entreprise (voire d’un ménage) : ce dernier établit des prévisions de financement à moyen
et long terme, reçoit les prévisions de dépenses des différentes filiales, suit son compte en temps réel
et place, le cas échéant, ses disponibilités.
S’agissant du compte du Trésor, le trésorier et sa banque doivent néanmoins tenir compte des
spécificités des opérations et des objectifs de l’État :
– en vertu du traité de Maastricht (article 101 du traité instituant la Communauté européenne), la
Banque de France ne peut accorder d’avance à des organismes publics, ce qui implique que le compte
du Trésor soit toujours créditeur;
– en outre, l’État doit veiller à limiter la variation du solde de fin de journée de ses opérations de
manière à faciliter la gestion de la liquidité bancaire de la zone euro par la Banque centrale
européenne;
– en outre, les fonds disponibles doivent être gérés avec une absolue sécurité et au mieux des intérêts
du contribuable, les produits financiers retirés des placements de trésorerie venant en déduction de la
charge de la dette.
Un processus historique
Cette collaboration entre l’État et la Banque de France est le fruit d’un processus historique lié à la
problématique du « mouvement général des fonds ».
La mission de « trésorier de l’État »
Elle existe depuis près de deux siècles au sein du ministère des finances sous des formes qui ont
naturellement évolué, mais qui renvoient toutes à la problématique du « mouvement général des
fonds ». Le problème, traditionnel pour l’État, lié à l’absence de simultanéité spontanée en tous lieux
entre ses flux de dépenses et ses flux de recettes, a longtemps conduit, à l’époque des monnaies
métalliques, à redistribuer en permanence les espèces des comptes excédentaires sur des caisses
déficitaires souvent très éloignées géographiquement, afin que chaque comptable soit en mesure de
régler à chaque instant les dépenses ordonnancées sur sa caisse.
Dès la création en 1806 du ministère du Trésor et de la Caisse de service par le comte Mollien, des
travaux importants ont été engagés sur ce sujet, travaux qui furent poursuivis après 1814 au sein du
bureau du Mouvement général des fonds créé par le baron Louis. Ancêtres du Trésor et de l’Agence
France Trésor, ces instances ont apporté, en 1857, une réponse concrète à ce problème de
« mouvement des fonds » en instituant un compte courant unique du Trésor à la Banque de France
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auquel tout comptable public a accès soit lui-même, soit par l’intermédiaire de son supérieur
hiérarchique. Depuis cette date, la Banque de France est le banquier unique de l’État, déchargeant
ainsi le Trésor, en contrepartie du privilège d’émission, d’une partie des tâches du mouvement et de la
centralisation de ses fonds. Elle offre ses services aux comptables publics par l’intermédiaire de son
réseau de comptoirs installés dans les principales villes du territoire national.
L’évolution récente
La logique qui présidait à la tenue du compte du Trésor à la Banque de France a toutefois
considérablement évolué au cours de ces dernières années.
La gestion du compte du Trésor est ainsi passée d’un suivi purement prévisionnel à la fin des années
80 – avec pour seul instrument d’ajustement l’émission de bons du Trésor à taux fixe et à intérêts
précomptés (BTF) – à un véritable suivi en temps réel des opérations, accompagné d’une utilisation
active d’instruments de placement et d’emprunt à court terme. Les émissions de BTF, outil important
et traditionnel de gestion des décalages infra-annuels de trésorerie, ont en effet été progressivement
complétées par une gamme d’instruments variés destinés à affiner cette gestion et à en réduire autant
que possible le coût pour le contribuable (2). Il s’agit :
– des prises en pension de titres d’État depuis 1995;
– des mises en pension de titres d’État depuis 1998;
– des emprunts sur le marché interbancaire de l’euro ou auprès de Trésors européens depuis 1999;
– de dépôts sur le marché interbancaire de l’euro ou auprès de Trésors européens depuis le début de
l’année 2000;
– des rachats de titres arrivant à échéance à court terme.
La dernière convention de tenue de compte de l’État à la Banque de France, davantage comptable que
financière et qui datait de 1994, était devenue largement obsolète en raison de l’intervention de plus
en plus active du Trésor sur les marchés financiers, tant par sa politique d’émission de dette
négociable (OAT E i, etc.) que par sa politique de placements de trésorerie (opérations sur le marché
interbancaire, opérations de pension livrée, etc.).
Renforcement du partenariat
Afin de moderniser la gestion de la trésorerie de l’État, le partenariat entre les agents concernés du
ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie et ceux de la Banque de France a été renforcé.
Création d’un système d’annonces (SAT)
S’agissant du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie, un système d’annonces,
dénommé SAT, qui a pour vocation d’informer l’Agence France Trésor des opérations impactant les
comptes du Trésor, a été mis en place en 1999 par la direction générale de la Comptabilité publique.
Ainsi, le réseau du Trésor public, via l’applicatif SAT, est au coeur du dispositif de remontée de
l’information nécessaire à la gestion de la trésorerie.
Concrètement, l’annonce des mouvements financiers affectant les comptes en débit et en crédit est
effectuée soit de façon entièrement automatisée au niveau des départements informatiques du Trésor,
soit au moyen d’une saisie transactionnelle, notamment pour les chèques et certaines opérations de
virements à caractère urgent ou de gros montant, directement dans les trésoreries et les trésoreries
générales.
Les services centraux de la DGCP ont par ailleurs en charge le pilotage et le contrôle de la qualité de
l’information délivrée par SAT.
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Cette information est importante pour l’Agence France Trésor puisque le montant du solde prévisible
peut ainsi être déterminé avec davantage de précision, la veille au soir, avant même l’imputation
effective des opérations. L’Agence France Trésor réalise donc les premiers placements de trésorerie
de la journée sur la base de ces informations, tout en tenant compte d’un volet d’opérations non
annoncées par le système SAT (essentiellement des virements en réception qui demeurent à
l’initiative des redevables).
Le système a été complété en 2001 pour intégrer une grande partie des opérations de TVA perçues par
la direction générale des Impôts.
Gestion du flux financier
Les services de la Banque de France viennent compléter le système d’annonce du MINEFI et
permettent au trésorier de l’État de gérer des flux financiers de l’ordre de 13 Md€ par jour, qui se
décomposent en moyenne de la manière suivante :
– 6 Md€ de recettes et de dépenses;
– 5,5 Md€ d’opérations de gestion active de trésorerie;
– 1,5 Md€ de ressources liées à l’émission de dette.
(
voir graphiques 1 et 2
).
À ce titre, les relations entre l’État et son banquier ont été marquées par deux innovations récentes :
– en mars 2001, une réorganisation de la Banque de France a conduit à la création de la direction des
Services bancaires. Celle-ci regroupe désormais l’ensemble des services en charge de la relation avec
le Trésor – qu’il s’agisse de la gestion des mouvements domestiques (virements, prélèvements,
chèques, etc.) ou internationaux (en euros ou en devises). Ce regroupement offre une action encore
plus structurée et rapide, répondant mieux aux besoins liés aux interventions de marché de l’Agence
France Trésor.
– une nouvelle convention de tenue du compte de l’État a été élaborée pendant plusieurs mois par les
services de la direction du Trésor, de la direction générale de la Comptabilité publique et de la Banque
de France et vient d’être signée le 26 avril dernier.
Graphique 1
Répartition moyenne des flux de trésorerie (13 Md€)
passés quotidiennement sur le compte du Trésor en 2001
Source : Agence France Trésor.
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Graphique 2
Répartition des opérations de placement de trésorerie
en fonction des durées
Source : Agence France Trésor.
La nouvelle convention entre l’État et la Banque de France
Dans un cadre financier rénové, la nouvelle convention entre l’État et la banque de France met en
place des services bancaires adaptés à une gestion active de la trésorerie de l’État.
Il était important que la convention de tenue du compte de l’État à la Banque de France tire les
conséquences du développement de ces opérations sur les marchés en offrant au Trésor une plus
grande visibilité en cours de journée sur l’horaire d’imputation des différentes opérations sur son
compte. La nouvelle convention de tenue du compte de l’État à la Banque de France jette ainsi les
bases d’un partenariat renforcé pour le suivi de la trésorerie de l’État et approfondit les relations de
clientèle entre l’État et son banquier unique.
Une plus grande visibilité
Le suivi en temps réel des opérations
La convention permettra notamment un véritable suivi en temps réel des opérations accompagné
d’une utilisation active d’instruments de placement et d’emprunt à très court terme. Elle intègre les
exigences liées à l’approbation par le Parlement du premier « programme relatif à la gestion de la
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dette et de la trésorerie », présenté dans la loi de finances initiale pour 2002 en anticipant la mise en
oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, qui prévoyait notamment une diminution de
l’encours moyen laissé sur le compte de l’État grâce à une meilleure visibilité offerte par la Banque
sur l’heure d’imputation des différentes opérations impactant le compte de l’État.
La mise en place de nouveaux services bancaires
Cette visibilité accrue repose sur la mise en place de nouveaux services bancaires, venant compléter
les services existants. Ceux-ci s’articulent autour de trois axes : information, sécurité et neutralité
financière.
• En termes d’information, les besoins de l’Agence portent notamment sur les opérations initiées par
la Banque de France, et qui ne peuvent pas être préalablement annoncées par les comptables publics
(opérations des banques centrales africaines ou du Fonds monétaire international). La nouvelle
convention prévoit un cadre spécifique pour ces opérations et une communication en temps réel des
informations intéressant le compte du Trésor.
• En termes de sécurité, la Banque de France s’est engagée sur les services suivants :
– la disponibilité permanente des applications de tenue de compte, dans les conditions définies par la
convention. À titre d’exemple, la position consolidée des opérations du Trésor est réactualisée au
maximum toutes les 30 minutes. Par ailleurs, la nouvelle convention prévoit l’information rapide du
Trésor en cas d’incident technique affectant ces applications;
– le respect d’un horaire type pour l’imputation des opérations du Trésor. Il s’agit d’un nouvel
engagement particulièrement important, qui doit garantir au Trésor une bonne visibilité sur sa
position, en particulier lorsqu’il effectue un placement de trésorerie. La mise en place de ces horaires
implique, bien sûr, un strict respect, en amont, des horaires bancaires définis pour les opérations
émises par les comptables publics.
Les horaires d’imputation des opérations sur le compte de l’État, en fonction des conditions de remise
par les comptables publics, ont ainsi été recensés et systématiquement améliorés, lorsque cela était
possible.
La Banque de France a notamment revu ses procédures pour avancer à 16 heures 15 au plus tard
l’imputation des principaux crédits issus du Système interbancaire de télécompensation (SIT), le
traitement des opérations de numéraire et des ordres de paiement sur l’étranger;
– la mise en place d’une procédure de secours en cas d’incident affectant la ligne de
télécommunication entre les postes de l’Agence France Trésor et ceux de la Banque de France.
• La neutralité financière pour les deux parties recouvre deux aspects :
– l’exécution, le même jour, des opérations débitrices et créditrices des organismes internationaux
concernés, notamment le FMI;
– la compensation des pertes d’opportunités de placements pour le Trésor, dans le cas où la Banque de
France ne respecterait pas les obligations contractuelles. Cette disposition vise essentiellement les cas
où les applications informatiques de la Banque de France seraient indisponibles en fin de journée,
perturbant alors gravement l’information du Trésor, voire l’imputation même des opérations.
Lors d’incidents de ce type, l’Agence France Trésor n’est plus en mesure de déterminer précisément
la position du compte de l’État. Elle est alors contrainte soit de stopper ses placements de trésorerie,
soit d’emprunter sur le marché monétaire, soit, enfin, de placer tardivement les disponibilités à un
taux très inférieur aux cotations de marché.
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Les améliorations constatées
La nouvelle convention de tenue de compte de l’État améliore la qualité des services bancaires rendus
à l’État, ce qui permet au Trésor de diminuer l’encours laissé sur son compte en fin de journée.
Cette évolution permet à l’Agence France Trésor de gérer avec une précision accrue les disponibilités
du compte de l’État, dans l’intérêt du contribuable, ce qui est conforme aux orientations arrêtées dans
la récente loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 et dans le premier « programme
dette et trésorerie » du PLF 2002 qui en découle. L’articulation entre les contraintes de court terme
(compte positif en fin de journée) et de long terme (couverture du besoin de financement lié au déficit
budgétaire et aux amortissements (
voir graphique 3
) est ainsi optimisée.
Graphique 3
Tableau de financement de l’État en 2001
Source : Agence France Trésor.
La sécurité du dispositif opérationnel prévu par la nouvelle
convention de tenue du compte de l’État à la Banque de France
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Elle repose notamment sur le respect d’une chronologie intrajournalière d’imputation des
opérations en compte et se matérialise par deux types d’engagements : les « Obligations
contractuelles de service » et les « Indicateurs de contrôle qualité »
Les Obligations contractuelles de service (OCS)
Ces OCS formalisent l’engagement de qualité de service de la Banque.
Elles portent sur les catégories d’opérations suivantes :
La disponibilité permanente des applications et le respect d’un horaire type sont des engagements
particulièrement importants qui doivent garantir au Trésor une bonne visibilité sur sa position, en
particulier lorsqu’il effectue un placement de trésorerie.
Les Indicateurs de contrôle qualité (ICQ)
Ces indicateurs visent à compenser le caractère plus risqué pour le Trésor de la baisse du plafond
de rémunération de son compte à la Banque de France.
Six ICQ ont été retenus pour la mise en application de la nouvelle convention :
Source : Banque de France.
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L’Agence France Trésor
Créée le 8 février 2001, l’Agence France Trésor (une trentaine de collaborateurs
aujourd’hui) a repris l’ensemble des activités de l’ancien bureau A1 « Trésorerie et
gestion de la dette » de la direction du Trésor. Service à compétence nationale, elle est
dirigée par Sylvain de Forges et organisée autour de six cellules distinctes :
— deux cellules opérationnelles Trésorerie et Dette – qui sont chargées du suivi et de la
gestion quotidienne des flux financiers de l’État,
— et quatre cellules d’appui – Contrôle des risques, Recherche opérationnelle, Macro-
économie et Information – qui sont chargées des travaux de veille destinés à optimiser
l’ensemble des mouvements financiers transitant par le compte de l’État.
Depuis sa mise en place, l’Agence France Trésor contribue activement à la
modernisation de l’État. C’est ainsi, par exemple, qu’elle a proposé la publication d’un
premier « programme gestion de la dette et de la trésorerie de l’État » dans le Projet de
loi de finances pour 2002, par application anticipée des dispositions de la loi organique
du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Elle a également procédé le 22 octobre
2001 à ses premiers swaps de taux d’intérêts visant à abaisser la durée de vie moyenne
de la dette, donc à réduire la charge d’intérêt, au bénéfice du contribuable. Autre
innovation : le lancement, l’an dernier, sous le nom d’OAT€i, des premières obligations
d’État indexées sur l’indice des prix de la zone euro qui ont connu un grand succès
auprès des investisseurs aussi bien dans la zone euro qu’à l’extérieur de celle-ci.
(1)
L’Agence France Trésor a été créée par un arrêté du 8 février 2001. Elle est chargée de la gestion de la dette et de la trésorerie de l’État
ainsi que de toutes les études et actions de communication nécessaires dans ce cadre. Elle est implantée au sein du ministère de l’Économie,
des finances et de l’industrie.
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Voir article «
La nouvelle gestion de la dette de l’État
» dans les NBB n° 200 (1er au 15/02/01).
(2)
Au sein de l’Agence France Trésor, la gestion simultanée par une même entité des placements de trésorerie et de l’émission des titres court
terme vise une réelle optimisation de la partie courte de la courbe des taux (inférieure à un an).
© Les notes bleues de Bercy
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