Les grands commis et les grandes missions de l'État dans l'histoire du Québec

De
L’histoire de l’administration publique est faite des personnes et des activités qui ont contribué à l’exécution des décisions des autorités politiques d’un État. Cet ouvrage est consacré à ces individus de haut calibre qui ont participé à l’essor du Québec à partir de postes stratégiques dans les organisations publiques, ainsi qu’aux diverses missions de l’État à travers les âges. Chacune des cinq parties de l’ouvrage correspond à une période, de la Nouvelle-France jusqu’à la fin du XXe siècle. Elles comportent toutes deux chapitres, le premier traçant le portrait d’un grand commis de l’État québécois, qui s’incarne dans un personnage ou une fonction, le deuxième exposant une grande mission de l’État liée au travail de ce personnage ou de cette fonction. Le témoignage éclairé d’un haut fonctionnaire contemporain vient clore chaque partie.
Cet ouvrage offre l’occasion de découvrir (ou de redécouvrir) les fonctions de l’intendant et du secrétaire de la province de même que les grands personnages qu’étaient Étienne Parent, Siméon Le Sage et Michel Bélanger. Il constitue une façon unique d’explorer les multiples sphères d’intervention de l’État québécois, que ce soit la justice, la police et les finances, le parlementarisme, la démocratie et la constitution, l’agriculture, la colonisation, l’immigration, les travaux publics et les municipalités, l’éducation, la culture, la santé et les affaires sociales, l’énergie, les ressources naturelles et l’économie. Réunissant les contributions de spécialistes de différents domaines comme l’histoire, la politique, la sociologie et l’administration publique, il donne aussi la parole à de hauts fonctionnaires de talent : Yves Martin, Louis Bernard, André Trudeau, Gérald Grandmont et Diane Wilhelmy. Ces regards croisés produisent un panorama unique de l’histoire administrative du Québec qui peut alimenter la réflexion des uns et favoriser la compréhension des autres.
Publié le : mercredi 27 avril 2016
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EAN13 : 9782760545038
Nombre de pages : 296
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La collection Administration publique et gouvernance des Presses de l’Université du Québec propose des titres qui mettent en évidence les nouvelles voies de la recherche et de la réflexion universitaires et professionnelles sur les grandes questions et les défis de la gestion dans le secteur public. Les livres publiés portent sur tous les domaines de l’administration publique, allant de son histoire à ses tendances émergentes. La collection comprend des monographies, des collectifs ainsi que des œuvres sur la pratique de la gestion. Elle a pour objectif de porter un regard sur tous les ordres de gouvernement, leurs agences et leurs réseaux, et sur les entreprises publiques. Elle peut aussi comporter des ouvrages traitant de l’incidence qu’ont le secteur privé, les organismes non gouvernementaux et le contexte international sur le secteur public. Les résultats de travaux présentés dans cette collection sont en mesure de combler les besoins à la fois des praticiens et des analystes théoriciens, et ils sont d’intérêt autant pour les gestionnaires publics que pour les chercheurs, les enseignants et les étudiants dans le domaine.

Les grands commis
et les grandes missions de l’État

dans l’histoire du Québec

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Presses de l’Université du Québec
Le Delta I, 2875, boulevard Laurier
bureau 450, Québec (Québec) G1V 2M2
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Les grands commis
et les grandes missions
de l’État

dans l’histoire du Québec

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Sous la direction deMichel Sarra-Bournet

––––

Introduction de James Iain Gow

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Catalogage avant publication de Bibliothèque et Archives nationales du Québec et Bibliothèque et Archives Canada

Vedette principale au titre:

Les grands commis et les grandes missions de l’État dans l’histoire du Québec

(Administration publique et gouvernance; 1)
Comprend des références bibliographiques.

ISBN 978-2-7605-4501-4

ISBN EPUB 978-2-7605-4503-8

1. Québec (Province) — Administration — Histoire. 2. Québec (Province) — Fonctionnaires — Histoire. I. Sarra-Bournet, Michel, 1960-.

JL250.G72 2016351.714C2016-940119-7

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Conception graphique

Julie Rivard

Image de couverture

Benjamin Sulte, Histoire des Canadiens-Français, 1608-1880, tome 8, Montréal, Wilson & cie, 1884, s. p.

Mise en pages

Le Graphe

Dépôt légal: 2e trimestre 2016

Bibliothèque et Archives nationales du Québec

Bibliothèque et Archives Canada

© 2016 - Presses de l’Université du Québec

Tous droits de reproduction, de traduction et d’adaptation réservés

Imprimé au Canada

D4501-1 [01]

PRÉSENTATION /

Dans les hautes sphères de l’État

Michel Sarra-Bournet

Université du Québec à Montréal et Université de Montréal

 

Ce livre est avant tout le projet de Marcel Masse, qui a été ministre d’État à la Fonction publique, du 20 décembre 1967 au 23 décembre 1969. Il n’aura malheureusement pas vécu assez longtemps pour en voir la concrétisation. Dans le cadre des activités de l’Encyclopédie du patrimoine politique du Québec (EPPOQ), dont il était le président fondateur, M. Masse a eu l’idée d’étendre la notion de patrimoine politique aux institutions administratives, à leurs acteurs et à leurs activités. Il estimait que la notion de patrimoine politique devait couvrir non seulement LE politique et LA politique, mais aussi LES politiques1.

Fin 2012, il me convoquera à une rencontre avec Nelson Michaud, directeur général de l’École nationale d’administration publique, à Montréal. M. Masse me chargera, à titre de directeur général de l’EPPOQ, d’organiser un projet de recherche au format inusité: diviser l’histoire du Québec en cinq périodes, chacune faisant l’objet de trois contributions. Il souhaitait mettre en présence un historien, pour tracer le portrait d’un grand commis de l’État québécois, un spécialiste de l’administration publique, pour décrire une grande mission de l’État liée au travail du personnage historique précédent, et un ex-haut fonctionnaire pour commenter le travail des deux premiers à la lumière de son expérience personnelle.

Ces regards croisés produiraient un panorama de l’histoire administrative du Québec qui, bien que nécessairement incomplet – ne serait-ce que parce qu’il omet le niveau fédéral –, aurait pour but de relancer l’intérêt pour ce champ de l’histoire et, espérons-le, susciter de nouvelles recherches. Dans sa première mouture, le projet prendra la forme d’un colloque présenté à l’École nationale d’administration publique (ENAP) à Québec, le 22 novembre 2013. D’autres textes seront rédigés par la suite et incorporés au manuscrit pour le compléter.

Le présent ouvrage contient des études sur cinq grands commis de l’État, qui s’incarnent dans des personnages ou des fonctions (l’intendant, Étienne Parent, Siméon Le Sage, le secrétaire de la province et Michel Bélanger), des missions de l’État (justice, police, finances, parlementarisme, démocratie, constitution, agriculture, colonisation, immigration, travaux publics, municipalités, éducation, culture, santé, affaires sociales, énergie, ressources naturelles et économie) et les témoignages éclairés de cinq hauts fonctionnaires contemporains (Yves Martin, Louis Bernard, André Trudeau, Gérald Grandmont et Diane Wilhelmy). Il s’amorce par un bilan du champ d’étude de l’histoire administrative et se termine par une étude sur la planification gouvernementale. En plus des témoignages et des réflexions des praticiens, les études ont été rédigées à partir de plusieurs perspectives disciplinaires ou théoriques: du néo-institutionnalisme à l’histoire intellectuelle, en passant par l’administration publique et la sociologie historique.

James Iain Gow ouvre la marche en déplorant que l’histoire de la fonction administrative, trop longtemps considérée comme secondaire, se soit effacée derrière l’histoire des fonctions exécutive et législative. S’agissant des fondements de ce champ d’études, il nous informe des études classiques et contemporaines en administration publique en s’arrêtant sur le concept de «dépendance au sentier» ou de «dépendance au chemin» (de l’anglais path dependency), un apport important de l’école néo-institutionnaliste qui renvoie au poids de la tradition et nous rappelle l’importance d’étudier l’histoire des institutions et des personnes qui y ont œuvré. Il se penche ensuite sur la notion de «grand commis», qu’il définit simplement comme les grands fonctionnaires qui sortent de l’ordinaire par le pouvoir qu’ils détiennent. À l’aide d’exemples tirés de l’historiographie québécoise, française, britannique et américaine, il note que la tradition d’études sur l’administration n’est pas très longue au Québec, pas plus d’ailleurs que dans le reste du Canada.

Selon le professeur Gow, l’histoire administrative du régime du Canada-Uni a reçu une attention digne de mention, dont le premier traité d’histoire administrative, celui de Hodgetts en 19552. D’ailleurs, l’appareil administratif dont a hérité le Québec en 1867 est longtemps demeuré à peu près tel quel, patronage et conservatisme financier à la clé. En fait, il n’y aurait pas eu de pensée ou de doctrine concernant l’administration publique au Québec avant 1960, époque qui a vu se lever une volonté politique de changement et d’occupation par la province de ses champs de compétence, avant qu’elle ne suive ses partenaires nord-américains dans l’âge du «nouveau management public». L’auteur finit son texte par quelques considérations sur le bon usage de l’histoire.

Marie-Eve Ouellet place l’étude de cette figure délaissée de l’histoire qu’est l’intendant au sein de la nouvelle histoire politique en s’éloi-gnant de la perspective purement institutionnelle ou biographique pour situer les pratiques du personnage dans leur contexte socioculturel. En examinant les avis, mémoires, requêtes et ordonnances des intendants sous Louis XIV et Louis XV, elle cherche à déterminer la nature de leur pouvoir. D’entrée de jeu, elle affirme qu’il était un juge avant d’être un politicien ou un administrateur. Le texte aborde la difficulté de cerner cette fonction avec les catégories issues des conceptions contemporaines de l’État liées à la démocratie et à la tradition britannique. Nous nous trouvons ici dans une monarchie absolutiste de l’ancien régime français, où les relations sont contractuelles. Ainsi, les actes de l’intendant donnent lieu à des décisions particulières, voire personnalisées, adaptées aux circonstances locales, dont la portée n’est ni permanente ni universelle. Il faut tenir compte de ce contexte historique pour éviter les erreurs d’interprétation.

Dans son étude de la gestion des finances publiques, Geneviève Tellier voit dans le rôle de la bureaucratie le prolongement de certaines des fonctions de l’intendant, celles qui relevaient proprement des gestes de nature administrative. Autre temps, autres mœurs, depuis le milieu du XIXe siècle, les gestionnaires ne rendent plus de comptes au roi, mais à des élus. Dans le domaine des finances, l’évolution se poursuit selon trois axes: la taille et la composition des budgets, ces derniers devenant plus imposants et plus complexes à partir de la Seconde Guerre mondiale. Cela aura deux conséquences: l’apparition de nouveaux acteurs dans le processus de prise décision (le premier ministre et son «trésorier» ayant été jusque-là les seuls maîtres à bord), puis un renforcement des règles à suivre et du contrôle de l’utilisation des ressources financières.

Dans ses observations personnelles sur les rapports entre les grands commis de l’État et le pouvoir politique, Yves Martin note que la relation entre les fonctionnaires et leurs patrons n’a jamais été aussi étroite qu’aux débuts de la Révolution tranquille, bien que les dirigeants politiques soient demeurés à tout moment les seuls décideurs. Malgré la distanciation qui s’est produite par la suite, il lui apparaît normal et acceptable qu’une certaine connivence existe entre eux.

Pour inaugurer la deuxième partie, Claude Couture décèle un parallèle entre la pensée d’Étienne Parent au milieu du XIXe siècle et le modèle québécois qui s’est mis en place à la fin du XXe. Dans une série de conférences prononcées à l’Institut canadien à l’époque de la mise en vigueur des principes de gouvernement responsable, Parent articule une vision de l’avenir de son peuple basé sur les aspects moraux du développement social et économique. Ses occupations de fonctionnaire au gouvernement du Canada-Uni lui laissent suffisamment de latitude pour deviser sur les moyens par lesquels les Canadiens français seront à même de préserver leur nationalité. En s’inspirant des développements en cours dans les grandes nations de son époque, il leur enjoint de mettre à l’avant-plan l’éducation et l’industrie, tout en ne renonçant pas à la spiritualité, pourvu que l’Église n’interfère pas avec le pouvoir temporel. Libéral modéré, il est opposé à l’ultramontanisme en plein essor. Ce chapitre se termine par une étonnante interrogation: le modèle économique québécois, tel qu’il s’exprime dans l’implication immobilière de la Caisse de dépôt et placement en Alberta, serait-il la concrétisation tardive de la pensée de Parent?

Gilles Gallichan décrit la mise en place et l’évolution des missions de l’État entre l’Acte constitutionnel et la Confédération. Il rapporte qu’au fil de l’apparition d’institutions parlementaires représentatives en 1792, de l’instauration d’un régime de gouvernement responsable en 1848 et des projets de confédération des colonies de l’Amérique du Nord britannique un peu plus d’une décennie plus tard, on voit se former les activités de l’État colonial, lesquelles annoncent l’évolution de notre administration publique. Ainsi, au travers des crises politiques et des législations, au-delà des grands acteurs de la scène parlementaire, émergent les premières missions de l’État. Son texte donne un panorama de cette évolution politique et constitutionnelle sous le Bas-Canada et l’Union.

Les deux chapitres précédents ont suscité chez Louis Bernard nombre de réflexions sur la place des francophones dans l’évolution des structures préconfédératives, sur la spécialisation des fonctions de l’État, sur la petite taille de la machine administrative durant ces années, ainsi que sur l’incidence d’événements tels que l’Union et le référendum de 1995 sur les ambitions politiques de la nation.

Marc Vallières trace le portrait d’un haut fonctionnaire d’une exceptionnelle longévité pour son époque. Pionnier de l’administration publique québécoise sous le régime fédéral, Siméon Le Sage sera en poste durant plus de quatre décennies au tournant du XXe siècle, à l’époque où les effectifs permanents de la fonction publique s’élèvent au mieux à deux cents personnes. Jusqu’à ce que le Québec se retire de ce domaine d’intervention en 1875, Le Sage s’occupera d’immigration, alors que la province perd annuellement 10 000 Canadiens français partant pour la plupart vers les usines de la Nouvelle-Angleterre. On compte alors sur l’immigration francophone d’Europe et sur la colonisation de nouveaux territoires. Il se consacrera également à l’amélioration des techniques d’agriculture et à l’implantation de l’industrie laitière, vers laquelle le Québec s’oriente de plus en plus. La réorganisation administrative de 1888 fera qu’il se concentrera sur les travaux publics, principalement sur la construction et l’entretien des édifices publics, mais aussi sur les travaux qu’exigent les ponts de fer et les chemins de fer.

De son côté, Harold Bérubé remonte aux racines historiques des problèmes de gouvernance locale, de l’établissement des institutions municipales au milieu du XIXe siècle jusqu’au milieu du XXe. Il illustre l’esprit dans lequel elles ont été établies et déplore les lacunes de l’historiographie qui s’y rapporte. Contrairement à la vague participative qui a cours de nos jours, la mise en place des institutions municipales ne repose pas sur des intentions démocratiques. À partir de l’étude du développement de certaines banlieues montréalaises, Bérubé examine les rapports sociaux complexes et les débats qui vont au-delà de la construction d’infrastructures et de la promotion économique. Puis, la crise confronte les villes aux limites de leurs ressources financières et elles seront dépouillées d’une grande part de leur autonomie. Les fonctions de l’État-providence seront alors accaparées par les gouvernements fédéral et provincial. Aujourd’hui, les municipalités souffrent encore d’un déficit démocratique et d’une faible marge de manœuvre économique et financière.

André Trudeau revient sur chacun des thèmes abordés dans les deux textes précédents en y ajoutant des commentaires inspirés de son expérience. Il souligne notamment le contexte difficile dans lequel Siméon Le Sage a dû travailler pour remplir les missions qui l’ont accaparé à son époque. Il souligne la colonisation et les tentatives de résoudre l’incomparable défi que représentait l’exode des Canadiens français pour une société qui amorçait son passage au développement industriel et urbain. Il fait ensuite part de sa réflexion sur l’organisation municipale et constate les développements survenus après la Seconde Guerre mondiale.

Le Secrétariat de la province de Québec, dont l’évolution est relatée par Fernand Harvey, est né tout au début de la Confédération pour prendre en charge les fonctions résiduaires de l’État provincial. Il sera dirigé dans sa phase la plus innovatrice par Athanase David, entre 1919 et 1936. L’auteur montre qu’en plus des mandats ad hoc que pouvait lui confier le gouvernement, ce ministère, disparu en 1969, sera le précurseur des plus importantes structures de l’État québécois moderne, car il sera le premier à s’occuper de santé publique, de formation professionnelle et de culture, des fonctions qui ne seront assumées pleinement qu’après 1960. Ce chapitre présente également les principaux fonctionnaires à la tête des différents services du Secrétariat de la province, et explique comment s’est effectué le transfert de ses missions à d’autres structures étatiques.

Benoît Gaumer et Georges Desrosiers proposent une synthèse de la mise en place du système de santé québécois à partir de la fin du XIXe siècle. D’abord présent en médecine préventive, dont certains éléments ont d’abord été mis en place par le fédéral, le gouvernement provincial s’investira principalement dans la médecine curative lorsqu’il prendra en charge les institutions administrées par l’Église. En plus de présenter la naissance et le développement du Conseil d’hygiène de la province de Québec, du Service provincial d’hygiène et du ministère de la Santé, ce chapitre s’intéresse à certaines figures méconnues, dont le premier sous-ministre de la Santé, Jean Grégoire, en poste sous plusieurs gouvernements unionistes et libéraux de 1937 à 1961.

Gérald Grandmont commente les deux chapitres précédents en mettant l’accent sur la convergence des missions sociale et de santé, d’une part, et sur le rôle d’incubateur du Secrétariat de la province, d’autre part. Il constate que dans un contexte où l’État ne détient encore que peu d’expertise, l’apport des grands commis est essentiel. Il s’interroge ensuite sur l’indépendance de la fonction publique ainsi que sur le rôle des villes, et en appelle à imaginer de nouvelles formes de gestion pour les missions convergentes de l’État dans le contexte actuel. Il en profite pour évoquer le rôle de deux grands commis contemporains: Guy Frégault et Roland Arpin.

Avec le chapitre de Stéphane Savard, nous abordons l’histoire récente du Québec et l’entrée des experts dans les hautes sphères de l’État. Michel Bélanger est représentatif de cette génération de pré-baby-boomers qui ont investi le gouvernement du Québec avec des velléités de réforme. Élève de l’École des sciences sociales du père Georges-Henri Lévesque à l’Université Laval, il a étudié dans une université anglo-saxonne, puis amorcé sa carrière au gouvernement fédéral, où l’interventionnisme étatique s’était implanté durant la Seconde Guerre mondiale. Après plus de douze ans au service du gouvernement du Québec, il s’est joint à la «garde montante» des hommes d’affaires francophones au début des années 1970. Résultat de la Révolution tranquille, les milieux économiques étaient dorénavant ouverts aux francophones. Ce chapitre relate les principales contributions de Michel Bélanger aux côtés d’autres grands commis de l’État, comme Jacques Parizeau – la nationalisation de l’électricité, l’achat d’énergie produite au Labrador et l’avènement d’une industrie sidérurgique québécoise –, et expose l’importance qu’il accordait au savoir technique et à la planification économique.

Pour Luc Bernier, les hauts fonctionnaires de la Révolution tranquille sont des entrepreneurs publics. Ils ont contribué à augmenter la capacité d’action de l’État québécois aux dépens de l’Église catholique sur le plan social, des milieux d’affaires francophones sur le plan économique et, dans une moindre mesure, des pouvoirs politiques du gouvernement fédéral. Dans ce chapitre, l’influence des grands commis de l’État du Québec moderne est déclinée en trois périodes: les années 1960, celles du rattrapage, des sociétés d’État et de l’émergence du Québec sur la scène internationale; les années 1970, qui ont vu l’extension et le parachèvement des missions de l’État; puis, les années 1980 et suivantes, une période de rationalisation, d’efficience, de privatisation et de modulation de son rôle dans l’économie, accompagnées d’une réforme de son mode de gestion. Malgré tout, conclut-il, les institutions d’État se sont adaptées aux changements de leur environnement, et leurs actions demeurent nécessaires. Le maintien de la capacité d’innover de la fonction publique est d’autant plus nécessaire aujourd’hui qu’elle s’exerce dans un contexte de restriction budgétaire.

Dans son commentaire, Diane Wilhelmy aborde les étapes du développement de l’État québécois depuis 1960. Elle souligne l’apport de Michel Bélanger qui, comme plusieurs grands commis de sa génération, a œuvré dans le secteur public avant de poursuivre sa carrière dans le secteur privé. Elle se tourne ensuite vers le présent, où le modèle de gestion de la Révolution tranquille n’a plus cours, puis vers l’avenir, où la compétence, le recrutement de la relève, la coopération interne et la mission économique devront être au cœur des préoccupations.

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