[NOTE] Le rôle de l'Etat et l'efficience de l'action publique

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Note du pôle Intérieur & Justice Le rôle de l’État et l’efficience de l’action publique Les mutations politiques et économiques intervenues ces 30 dernières années, au travers de l’intégration européenne et de la mondialisation de l’économie, ont impacté les structures des États européens et les relations entre les pouvoirs centraux et les collectivités locales. C’est ainsi qu’en France, chaque étape de décentralisation s’est accompagnée de réformes ayant trait à l’organisation de l’État.Alors que ces réformes auraient dû conduire à une meilleure efficacité de l’action publique, le bilan qui est aujourd’hui dressé est en réalité insatisfaisant. Or le nouvel environnement économique et financier, de même que l’attente croissante des Français, devraient à l’inverse conduire à la recherche d’une meilleure efficience globale. Cela pose la question de la gouvernance de l’action publique, de sa lisibilité et de sa cohérence. Cela renvoie également à des questions institutionnelles relatives au partage des compétences entre les entités publiques et aux relations qu’elles entretiennent avec le secteur privé. 1.
Publié le : mardi 30 juin 2015
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Note du pôle Intérieur & Justice Le rôle de l’État et l’efficience de l’action publique Les mutations politiques et économiques intervenues ces 30 dernières années, au travers de l’intégration européenne et de la mondialisation de l’économie, ont impacté les structures des États européens et les relations entre les pouvoirs centraux et les collectivités locales. C’est ainsi qu’en France, chaque étape de décentralisation s’est accompagnée de réformes ayant trait à l’organisation de l’État.Alors que ces réformes auraient dû conduire à une meilleure efficacité de l’action publique, le bilan qui est aujourd’hui dressé est en réalité insatisfaisant. Or le nouvel environnement économique et financier, de même que l’attente croissante des Français, devraient à l’inverse conduire à la recherche d’une meilleure efficience globale. Cela pose la question de la gouvernance de l’action publique, de sa lisibilité et de sa cohérence. Cela renvoie également à des questions institutionnelles relatives au partage des compétences entre les entités publiques et aux relations qu’elles entretiennent avec le secteur privé.
1.LE CONTRASTE ENTRE L’ATTENTE CROISSANTE DES FRANÇAIS VIS-À-VIS DE LEURS DIRIGEANTS ET LE CARACTÈRE EXOGÈNE DE CERTAINS ASPECTS DU POUVOIR L’organisation administrative de la France s’est longtemps structurée dans le sens d’une centralisation du pouvoir, dont l’origine trouve son fondement dans la construction progressive du royaume sous l’Ancien régime. A la différence de l’Italie ou de l’Allemagne dont la concurrence du pouvoir local s’est renforcée après la Seconde Guerre mondiale, ou encore de l’Espagne après la chute du régime franquiste, les institutions de la Vème République se sont constamment
organisées au sein d’un État unitaire et centralisé, dans lequel la primauté du pouvoir exécutif se trouve affirmée.Cette image d’un pouvoir exécutif fort au sein d’un État unitaire et centralisé reste profondément ancrée dans l’esprit de nos concitoyens. C’est ainsi qu’ils rendent responsable le Gouvernement de la conduite de l’ensemble des politiques publiques et de leur application, même lorsque les enjeux se révèlent finalement être locaux. Lorsque Lionel Jospin déclare en 2000 que l’État ne «peut 1 pas tout» , faisant référence aux licenciements de l’usine Michelin, il doit alors faire face à une vague d’indignations dont certains analystes considèrent encore aujourd’hui qu’elle lui a coûté l’élection présidentielle de 2002.
Lorsqu’à l’inverse Arnaud Montebourg, alors ministre de l’Economie et du Redressement productif, condamne publiquement les dirigeants d’Alstom sur le rachat de la branche énergie par General Electric, il se voit finalement opposer les décisions d’actionnaires privés, délivrant un constat d’impuissance tout aussi stigmatisant. Deux ans auparavant, son déplacement à Florange avait été teinté 2 des mêmes effets . Ce dossier, sur lequel s’était également engagé personnellement le Président de la République, n’avait finalement pas permis de sauver les hauts-fourneaux et, en dépit d’un engagement à la création sur place d'une plateforme publique de recherche pour la sidérurgie, les critiques sont restées vives et la municipalité voisine d’Hayange a finalement basculé en faveur du Front national.
Si l’attente des français vis-à-vis de leurs gouvernants est toujours plus élevée, dans un contexte économique et social contraint,l’emprise de ces derniers sur les politiques publiques est paradoxalement devenue plus complexe.
L’interdépendance des pays s’est considérablement accentuée ces 30 trente dernières années,comme en témoigne l’évolution des intégrations commerciale et 3 financière . Les échanges mondiaux ont augmenté, favorisés par des politiques commerciales libérales.
1  Alors Premier ministre, Lionel Jospin affirme à un journal télévisé : «Il ne faut pas tout attendre de l'État [...]. Je ne crois pas qu'on puisse administrer désormais l'économie. [...] Tout le monde admet le marché». 2  Le site régional Loractu.fr avait résumé le contexte de la façon suivante : «Arnaud Montebourg s’engage à retrouver un repreneur sous les sifflets des syndicats déçus». 3 Il s’agit de mesurer le total des importations et des exportations rapporté au PIB mondial pour ce qui concerne l’intégration commerciale et le total des entrées et des sorties de capitaux (y compris prêts bancaires, investissement direct, obligations et actions) rapporté au PIB mondial pour ce qui concerne l’intégration financière. Source : FMI.
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Relations commerciales et financières mondiales Intégration commerciale Intégration financière 140
120
100
80
60
40
20
0
1965-74
1975-84
1985-94
1995-2004
2005-14
A ce contexte mondialisé,s’ajoutent les incertitudes et les désaccords ayant trait aux orientations économiques et au choix de la politique monétaire, désormais communautaire, en réponse à une situation macroéconomique préoccupante. Après la crise de 2008, le Gouvernement avait décidé de relancer l’économie en stimulant la demande. Mais les pays membres de l’union européenne avaient peiné à s’entendre sur des orientations communes, en raison notamment de l’aversion des pays de l’Europe du Nord auquantitative easing. C’est ainsi que la théorie keynésienne que J. Hicks avait synthétisée dans son schéma IS / LM révéla ses limites, pour laisser place à une réalité beaucoup plus préoccupante, marquée par une croissance atone et une dérive de l’endettement public.
Alors que l’activité économique en France marque le pastaux de, le chômage ne parvient pas à revenir durablement sous la barre des 10 % de la population active depuis 2012.Les quelques résultats encourageants obtenus au second semestre 2013 doivent davantage à la multiplication des emplois précaires, souvent mal payés, qu’à une reprise des embauches. L’exemple des contrats aidés, devenus au fil du temps une forme de variable d’ajustement, témoigne des limites de l’action du Gouvernement.
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 Or l’emploi est devenu la première préoccupation des Français, ainsi que le révèlent un grand nombre de sondages réalisés au cours de ces derniers mois. Et l’attente de ces derniers apparaît de plus en plus être liée à leur appréciation de l’action gouvernementale. En décembre dernier, l’AFP révélait ainsi que «la baisse du chômage permettrait d'améliorer l'opinion de près des deux tiers des personnes interrogées (65 %) au sujet du chef de l'État d'ici 2017». 2.UN CONTEXTE QUI REQUIERT DES RÉFORMES AMBITIEUSES, DANS LE SENS D’UNE SIMPLIFICATION ET D’UNE CLARIFICATION DE L’ACTION PUBLIQUE Dans ce contexte devenu plus contraignant au gré des profondes mutations intervenues sur les trois dernières décennies, apparaît la nécessité de réformes structurantes orientées vers l’efficacité de l’action publique, plus lisible et plus simple. Quelles que soient les méthodes retenues, par exemple en matière de droit du travail, de Mariano Rajoy en 2012 à celles, plus récentes, de Matteo Renzi en fin d’année dernière, il s’y ajoute la nécessité d’offrir davantage de flexibilité dans la mise en œuvre des politiques publiques. Afin de créer les conditions favorables à la mise en œuvre d’une action plus efficace,il apparaît la nécessité de repenser et de simplifier l’organisation territoriale de la République. A cet égard, ni la loi du 27 janvier de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, ni la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, ni même le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, actuellement en discussion au Parlement, n’apportent des réponses suffisantes. Si ces réformes comportent des orientations intéressantes telles que la clarification des compétences des collectivités, le relèvement du seuil d’intercommunalité ou encore le renforcement de l’échelon régional, le contexte macro-environnemental exige probablement davantage d’ambition.
L’organisation territoriale qui figure au plus près de nos concitoyens est en effet devenue complexe, inintelligible et finalement inadaptée au nouvel environnement. En janvier 2015, l’OCDE publiait une étude révélant que plus de la moitié des collectivités locales des pays membres se situent en France (26 %) et aux États-Unis (28 %). Malgré la granularité du découpage administratif,les Français eux-mêmes ignorent souvent quelle entité publique est responsable de telle ou telle politique. Avec les différentes réformes intervenues depuis les premières lois de décentralisation, la gouvernance de certaines politiques publiques est en effet devenue plus diffuse, tantôt partagé entre l’État et les collectivités locales, tantôt faisant appel à d’autres acteurs.
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L’organisation de l’État territorial et celle des collectivités locales devraient aujourd’hui être simplifiées, coordonnées, selon des compétences clairement partagées. L’État pourrait ainsi pleinement prendre la responsabilité de certaines politiques publiques (sécurité, éducation, action sociale) ou en laisser totalement la maîtrise aux collectivités (formation professionnelle, apprentissage). Dans d’autres cas (emploi, développement économique), une nouvelle forme de relation partenariale entre l’État, les collectivités locales et leurs partenaires parapublics ou privés pourrait être inventée, dans le sens d’une gouvernance renforcée. 3. UNE ILLUSTRATION AVEC LA POLITIQUE DE L’EMPLOI L’exemple le plus frappant d’une politique dispendieuse, mal coordonnée et au final peu efficace s’avère précisément être celle pour laquelle l’attente des Français est actuellement la plus forte, à savoir la politique de l’emploi et de la formation professionnelle.
La France se distingue de ses partenaires européens par la multitude des acteurs intervenant dans ce domaine tandis que, dans l’esprit de nos concitoyens, le service public de l’emploi se résume à Pôle emploi. Mais aux 50 000 agents de pôle emploi s’ajoutent les missions locales, le réseau de Cap emploi, les maisons de l’emploi, sans compter sur les nombreuses initiatives prises par les collectivités locales dans le domaine de l’emploi, de la formation professionnelle, de l’apprentissage ou encore de l’insertion.
En outre,si Pôle emploi est placé sous la tutelle de la DGEFP, la réalité témoigne d’un déficit de gouvernance de la part de l’État. Au-delà d’une ostensible indépendance de ses cadres, il s’avère que le premier financeur de cet opérateur n’est pas l’État (35 %) mais les partenaires sociaux de l’Unédic (65 %). La prééminence de ces derniers tend d’ailleurs à se renforcer pour des raisons tenant à la fois aux orientations fixées par l’État, par exemple pour le financement de l’activité partielle, ou pour maximiser l’utilisation des fonds de formation professionnelle dont la gestion est paritaire.
Ayant en charge l’essentiel de la formation professionnelle et de l’apprentissage, les collectivités locales peuvent être tentées de multiplier les initiatives, pour autant difficiles à évaluer, qui constituent potentiellement autant d’actions concurrentielles à celles de l’État. En fixant des critères de performance à une mission locale, sans coordination avec les services de l’État qui assignent d’autres objectifs de placement à Pôle emploi, on assiste à une absence totale de coordination et d’efficacité. Et lorsqu’en 2011, le Président de la République fixe la formation des chômeurs comme l’une des priorités du Gouvernement, il apparaît
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que la plupart des conseils régionaux avait déjà bouclé leurs programmes d’achats 4 de formation .
Cette situation devrait encourager l’État à réinvestir et reprendre la main sur la politique de l’emploi, tout en développant les partenariats avec les régions en charge de la formation professionnelle. Le statut de Pôle emploi pourrait par exemple évoluer vers celui d’agences régionales dotées d’un conseil d’administration où l’État serait le principal financeur, fort de ses 3 Md de contrats aidés. La question de la gouvernance devrait alors être clairement posée, de même que la coordination avec les structures locales, étant précisé que ces dernières pourraient être simplifiées (missions locales), absorbées (Cap emploi) ou 5 même supprimées (maisons de l’emploi ). A l’inverse, il pourrait être confié l’intégralité de la formation professionnelle et de l’apprentissage aux régions, qui disposent aujourd’hui de la taille critique et du savoir-faire, en leur donnant par exemple la responsabilité des lycées professionnels. Les relations entre l’État et les régions pourraient alors adopter une forme contractuelle, finalement proche de celles qui avaient prévalu à la mise en place des conventions d’objectifs et de moyens pour l’apprentissage.
4.PISTES DE RÉFLEXION POUR REDONNER UN LEADERSHIP À L’ACTION DE L’ÉTAT ET OFFRIR UNE MEILLEURE EFFICIENCE DE L’ACTION PUBLIQUE Cette approche visant à opérer un partage clair et complémentaire des politiques publiques entre les différents échelons administratifs, tout en posant systématiquement la question de la gouvernance et celle de la coordination des acteurs, pourrait à loisir être dupliquée dans d’autres domaines : économie, logement, action sociale, éducation …Cela suppose également une aptitude de l’État au dialogue avec ses partenaires, au premier rang desquels figurent les collectivités locales et leurs groupements. Or il faut bien admettre que l’organisation des administrations territoriales ne favorise pas ce dialogue.
D’un côté, près de 37 000 communes disposant toutes d’une clause de compétence générale, plus de 2 000 établissements publics à fiscalité propre (EPCI), près de 15 000 syndicats pour le seul échelon communal. Le millefeuille territorial est surtout communal car un premier déséquilibre s’observe au sein 4  Par ailleurs, dans un article intitulé « Chômage : inverser la courbe » (octobre 2013), B. Martinot observe qu’en 2010, les transferts financiers de l’État aux régions au titre de la formation professionnelle et de l’insertion des jeunes excédaient de 1,4 Mddépenses les consacrées par les collectivités à ces thématiques. 5 Créées par Jean Louis Borloo en 2005, les maisons de l’emploi étaient supposées jouer le rôle de coordinateurs entre l’ANPE et les Assédic. Malgré la création de Pôle emploi, ces structures existent toujours et concurrencent l’action de l’État, sans qu’il soit réellement possible de mesurer leur efficacité.
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même des catégories de collectivités avec 101 départements et bientôt 13 régions aux cotés des 39 000 communes et EPCI. De l’autre, l’administration générale et territoriale de l’État qui s’est surtout réorganisée autour de l’échelon régional, par le renforcement de l’autorité du préfet de région, lequel dispose aujourd’hui d'un pouvoir d'instruction, d'évocation et de répartition des crédits de nombreux budgets opérationnels de programme.
Le préfet de département est confirmé dans sa responsabilité de mise en œuvre des politiques publiques auprès des citoyens.Si l’organisation des services de l’État dans le département a été simplifiée par la création des directions départementales interministérielles, les moyens ont en revanche été excessivement réduits, ainsi que le soulève le rapport d'information de la commission des finances du Sénat sur les préfectures et l’organisation territoriale 6 de l’État (octobre 2013) , donnant parfois «l'impression [pour les préfectures de département] de n'être plus qu'une simple courroie de transmission sans prise véritable sur le cours des choses». Ce constat est encore plus accablant pour les sous-préfectures qui, totalement oubliées par les réformes successives, se voient profondément contestées jusque dans leur existence, notamment par la Cour des comptes
Illustration de l’impact de la Réate pour les services régionaux (en haut) et départementaux (en bas)source : www.culture.gouv.fr6  Rapport n° 77 (2013-2014) de Mme Michèle André, fait au nom de la commission des Finances, déposé le 16 octobre 2013.
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En définitive,le niveau infra-départemental est incontestablement l’échelon administratif le moins impacté par les réformes engagées ces dernières années, alors qu’il se trouve être directement en prise avec nos concitoyens. Pour l’État, la question n’est pas tant celle du maintien ou non des sous-préfectures mais plutôt celle de leur avenir. Dans les territoires ruraux ou enclavés, la présence de l’État doit être maintenue, ne serait-ce qu’aux fins d’expliquer et d’appliquer les orientations et réformes de l’État et d’assurer une coordination de l’action publique dont on comprend l’impérieuse nécessité. L’image du sous-préfet comme porte d’entrée de l’État, à la fois en qualité de développeur de projets, animateur et médiateur doit aujourd’hui s’accompagner d’une parfaite adéquation des moyens. De ce point de vue, on ne peut que partager les conclusions du rapport du Sénat d’octobre 2013 qui recommande l’affectation de cadres en substitution des agents dits « de guichet », la plupart des fonctions liées à l’accueil du public ayant été transférées aux collectivités.
Pour les collectivités locales, dans un contexte par ailleurs marqué par la baisse des concours financiers de 11 Md sur le triennal 2015-2017, l’intégration fiscale au sein des EPCI et l’accroissement des mutualisations, par ailleurs encouragées par l’État, deviennent désormais incontournables. C’est d’ailleurs le sens de l’histoire que de voir les intercommunalités se développer et s’imposer au fil du temps comme l’échelon local de proximité. Nombreuses sont en effet les communes rurales à ne plus avoir les moyens de définir seules les choix d’investissement et de services à proposer au public. Leur dépendance aux EPCI à fiscalité propre n’a cessé de croître, sous le double effet des réformes et de l’absence de moyens. Une fraction importante de la dotation globale de fonctionnement du bloc communal est à présent versée à l’échelon intercommunal et la question est aujourd’hui clairement posée de la territorialisation de cette même dotation, qui représente 40 % des transferts financiers de l’État. C’est également sur cet échelon que la péréquation (horizontale) est la plus renforcée. Dès lors, pourrait-on imaginer que les EPCI constituent les communes de demain et que les communes d’aujourd’hui deviennent corrélativement de simples antennes municipales ?
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