[NOTE] Les réformes territoriales en Europe

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Note du pôle Intérieur & Justice 1 Les réformes territoriales en Europe S’il n’existe pas de définition juridique partagée au sens du droit communautaire de ce que recouvre la notion de collectivité locale, il est toutefois possible de s’appuyer sur la Charte européenne de l’autonomie locale qui caractérise cette notion autour du principe d’autonomie locale. L’article 3 de la Charte précise ainsi que «par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques». Partout en Europe, les collectivités locales se sont structurées selon des formations héritées du XVIIème et du XIXème siècle, qui ont su résister aux différentes crises du XXème siècle (première et seconde guerre mondiale, chute des régimes autoritaires en Espagne, en Grèce ou au Portugal).Ce n’est finalement qu’au début des années 1980 que de profonds bouleversements ont été amorcés par des premières vagues de décentralisation, dans un contexte de mise en concurrence des territoires, sous la double influence de la construction européenne et de la mondialisation des échanges. Depuis plus de trente ans, on assiste à des successions de réformes obéissant à une logique de service, en substitution des logiques plus anciennes liées à la démographie ou au contrôle des territoires.
Publié le : mardi 30 juin 2015
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Note du pôle Intérieur & Justice 1 Les réformes territoriales en Europe S’il n’existe pas de définition juridique partagée au sens du droit communautaire de ce que recouvre la notion de collectivité locale, il est toutefois possible de s’appuyer sur la Charte européenne de l’autonomie locale qui caractérise cette notion autour du principe d’autonomie locale. L’article 3 de la Charte précise ainsi que «par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques». Partout en Europe, les collectivités locales se sont structurées selon des formations héritées du XVIIème et du XIXème siècle, qui ont su résister aux différentes crises du XXème siècle (première et seconde guerre mondiale, chute des régimes autoritaires en Espagne, en Grèce ou au Portugal).Ce n’est finalement qu’au début des années 1980 que de profonds bouleversements ont été amorcés par des premières vagues de décentralisation, dans un contexte de mise en concurrence des territoires, sous la double influence de la construction européenne et de la mondialisation des échanges.
Depuis plus de trente ans, on assiste à des successions de réformes obéissant à une logique de service, en substitution des logiques plus anciennes liées à la démographie ou au contrôle des territoires. Ces réformes présentent des similitudes dans l’ensemble des pays européens, d’abord par la décentralisation de compétences, dans une démarche de rationalisation des services et des moyens, et ensuite par des dynamiques centrifuges au niveau des régions et des grandes aires urbaines. Les spécificités se rapportent aux méthodes et à l’acuité de ces réformes, selon la nature des régimes institutionnels et le contexte politique, économique et social propre à chaque pays.
La présente analyse se propose ainsi d’examiner les principales réformes territoriales qui émanent de ces principes (1), puis d’en mesurer les conséquences sur les relations entre les autorités centrales et les administrations locales (2).
1 Cette étude ne se limite pas seulement aux États membres de l’union européenne et peut concerner, plus marginalement, l’ensemble des pays du continent.
1.
LES PRINCIPALES RÉFORMES TERRITORIALES ET LEURS IMPACTS SUR L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE DES COLLECTIVITES LOCALES
L’organisation administrative des collectivités territoriales est très largement hétérogène entre les pays membres, selon que les États concernés soient unitaires ou composés. Cette hétérogénéité peut également se retrouver au sein d’un même État, entre différentes parties de son territoire, ainsi que l’illustre le tableau de la figure 1 (infra).
Niveaux EtatsunitairesEtats composés 3 niveaux :France, Pologne, Ukraine commune ; Allemagne, Belgique, Espagne, département/ province/ Italie, Russie comté/arrondisse̻ ment (Kreis); région ou entité fédérée 2 niveaux : 1) commune, pro̻1) Néant1) Croatie, Hongrie, Irlande, vince / département / Lettonie, Norvège, Pays̻Bas, arrondissement (Kreis/ Pologne (villes à statut comté d’arrondissement), Roumanie, Royaume̻Uni (Angleterre, Pays de Galles), Suède, Turquie2) commune, région 2) Albanie, Danemark (au 2) Allemagne (kreisfreie ou entité fédérée 01/01/2007), France (Paris), Städte) Autriche, Belgique Grèce (depuis 2010), (Bruxelles̻Capitale), Fédération République tchèque, Serbie de Bosnie et Herzégovine, Portu̻ (Vojvodine), Slovaquie gal (régions insulaires), Espagne (communautés autonomes uniprovinciales), Royaume̻Uni (Ecosse, Irlande du Nord), Russie (gorodskoï okrug), Suisse 1 niveau :Royaumecommunes 1) ̻Allemagne (cités États : Berlin,Uni (Angleterre : et groupements de unitary councils et metro̻Brême, Hambourg) ; Autriche commune politan districts), Bulgarie, (Vienne) Chypre, Estonie, Finlande, Islande, Lituanie, Malte, Macédoine, Monténégro, Luxembourg, Portugal (conti̻ nental), République serbe de Bosnbie, Serbie, Slovénie 2) certaines capitales : Buca̻Russie (Moscou, Saint̻Péters̻ rest, Budapest, Kiev, Prague, bourg) Zagreb 2 Fig. 1 : Niveau des collectivités territoriales par pays
2  Source : «Les réformes des collectivités territoriales en Europe : problématique communes et idiosyncrasies», Gérard Marcou, Revue française d’administration publique (2012).
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1.1 LA PERMANENCE DES COLLECTIVITÉS NIVEAU (ÉCHELON COMMUNAL)
DU
PREMIER
S’il existe une hétérogénéité des schémas territoriaux, une constante demeure cependant parla présence de l’échelon communal sur l’ensemble du territoire européen, même si la taille des communes varie sensiblement d’un pays à un autre. Des pays, comme l’Italie, l’Espagne, la République tchèque ou encore certains Länder allemands se caractérisent par une forme d’émiettement communal. Avec plus d’un quart des« gouvernements infranationaux» à l’échelle de l’OCDE, la France est incontestablement le pays où la sensibilité de cet émiettement est la plus marquée (fig. 2). La population moyenne par municipalité y est la plus faible (36 685 communes avec une moyenne de 1 768 habitants par commune), par opposition au Royaume-Uni (144 342 habitants par commune).
Fig. 2 : Poids des gouvernements infranationaux dans les pays de l’OCDE et en France (en 3 volume)Il existe un autre facteur de différenciation du premier niveau, qui peut être qualifié d’uniforme ou de dual selon qu’il s’agisse de zones rurales ou urbaines. Dans le second cas,les agglomérations peuvent parfois cumuler les fonctions de communes et de collectivité de niveau intermédiaire, comme c’est le cas en Angleterre (districts métropolitains), en Allemagne (kreisfreie Städte), en Pologne ou encore en Hongrie. Ce phénomène tend à s’accroître de différentes manières, à la faveur des réformes territoriales engagées dans la plupart des pays européens quant à l’organisation des grandes agglomérations urbaines et la création des métropoles.
3  Source : «Panorama international de la situation financière des collectivités locales», Isabelle Chatry, Direction de la gouvernance publique et du développement territorial de l’OCDE (2015).
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1.2 LA REDÉFINITION DES PÉRIMÈTRES DU PREMIER NIVEAU DANS UNE LOGIQUE FONCTIONNELLE
Si l’organisation administrative a longtemps répondu à des objectifs de représentation des habitants ou de contrôle de territoires,les réformes contemporaines visent essentiellement à s’inscrire dans une logique de service. Cet aspect est particulièrement vrai pour le premier niveau et se traduit soit par des fusions de communes, soit par des regroupements intercommunaux. Ce mouvement de réformes, qui s’est engagé de manière très prononcée dans les années 1980 et 1990, s’est d’abordtraduit par des fusions de communes visant à atteindre une taille mieux adaptée à leurs missions, dans un contexte de décentralisation(Allemagne, Belgique, Danemark, Suède, Finlande, Royaume-Uni, Grèce). Elle reste un échec en France. Mais en Grèce, la réforme diteKallikratis a divisé le nombre de communes par trois en 2011 (de 1 034 à 325). En Allemagne, leur nombre a baissé de 7 % en 4 ans et au Luxembourg, il devrait baisser de 40 % d’ici à 2017. On note qu’à l’inverse, mais de façon beaucoup plus marginale, le changement de régime de certains pays de l’Est a entraîné un éclatement des communes (Hongrie, République tchèque, Slovaquie, Croatie, Slovénie).
Certains pays comme la France ont fait le choix de l’intégration intercommunale comme alternative à la fusion des communes (exemple également de l’Italie, la Hongrie ou encore l’Espagne). Ainsi, la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles du 27 janvier 2014, dite MAPTAM, consacre la montée en gamme de l’intégration communautaire et encourage à la mutualisation des services. Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), actuellement en discussion au Parlement français, prévoit par ailleurs le resserrement des intercommunalités autour des bassins de vie et l’augmentation de la taille minimale des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
1.3 L’EUROPE EN VOIE DE MÉTROPOLISATION Un autre aspect des réformes territoriales en cours est celui de l’organisation des ensembles urbains au niveau des grandes agglomérations. Ce nouveau concept de métropolisation s’impose en Italie avec la constitution d’une dizaine de cités métropolitaines autour des grandes zones urbaines. Au Portugal, après Lisbonne et Porto en 1991, cinq grandes aires métropolitaines ont été créées par une loi de 2003. En Irlande, la loi dite «Local Governement Bill 2010» a mis en place un maire élu pour diriger Dublin et sa région avec la charge de l’aménagement du territoire, du logement, de la gestion des déchets et de l’eau, ainsi que des transports.
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En France, le concept est apparu plus récemment, à la faveur de la loi MAPTAM qui transforme les intercommunalités de plus de 650 000 habitants en métropoles (400 000 habitants sous certaines conditions). La métropole bénéficie alors d’un vaste ensemble de compétences, notamment en matière d’urbanisme et de logement. Il convient également de noter que trois métropoles à statut particulier ont été créées (Grand Paris, Lyon, Aix-Marseille-Provence).
1.4 L’AFFAIBLISSEMENT DU NIVEAU INTERMÉDIAIRE AU PROFIT DU NIVEAU RÉGIONAL Les collectivités de niveau intermédiaire ont quant à elles été historiquement créées pour constituer des relais d’autorité du pouvoir central. Mais les réformes engagées ces dernières décennies, basées sur une logique fonctionnelle, dans un contexte par ailleurs marqué par l’intégration européenne et la mondialisation de l’économie, ont conduit àconsidérablement affaiblir ce niveau au bénéfice du niveau régional. Aujourd’hui présentes dans sept pays de l’union européenne,les collectivités de niveau intermédiaire sont globalement marginalisées.Italie, En Matteo Renzi a fait voter en avril 2014 un projet de révision des fonctions et compétences des provinces en vue de leur abolition (qui avait échoué), dont le nombre sera divisé par deux en 2015 (45 au total contre une centaine aujourd’hui). En France, après que François Hollande a dans un premier temps envisagé la 4 suppression des départements , le projet de loi NOTRe a ensuite prévu le transfert d’un grand nombre de compétences des départements vers les régions (voirie, collèges par exemple). Mais le Gouvernement, par ailleurs tenu par l’imminence des élections touchant précisément à cet échelon, a finalement dû consentir plusieurs amendements ayant conduit à limiter substantiellement les transferts.
Parallèlement à l’affaiblissement des niveaux intermédiaires, on observe un renforcement de l’échelon régional. En Belgique par exemple, 17 Mdde transferts de compétences de l’État vers les régions et les communautés ont été votées en juin 2013, notamment pour prendre en charge des politiques de l’emploi et de la santé. Il en va de même au Royaume-Uni où l’autonomie institutionnelle et financière des pouvoirs régionaux d’Irlande du Nord, du Pays de Galle et de l’Écosse a été renforcée, dans la continuité des réformes engagées au début des années 2000 au travers duLocal Government Act. En France, le projet de réduction des régions qui avait été initialement proposé en 2009 par le comité de réforme des collectivités locales, alors présidé par l’ancien Premier ministre Edouard Balladur, a finalement vu le jour par la loi du 16 janvier 2015 qui substitue à compter du 1er janvier 2016 aux 22 régions existantes, 13 régions constituées par l’addition de régions, sans modification des départements qui les composent. Le
4  Ce qui aurait nécessité une réforme constitutionnelle et donc l’assurance d’une majorité au Parlement.
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redimensionnement des régions devraient ainsi faciliter leur emprise sur un certain nombre de politiques publiques, d’autant que le projet de loi NOTRe renforce parallèlement leurs compétences.
5 Fig. 3 : Ampleur des réformes territoriales par pays à fin 2013
Exemple de réformes au Danemark De grandes réformes ont été engagées en 2007 au Danemark et se sont traduites par la réduction du nombre de collectivités : -le nombre de municipalités est ainsi passé de 271 à 98, le chiffre minimum de 20 000 habitants par commune ayant alors été retenu comme critère ; -les 15 comtés ont été réduits à 5 grandes régions. Ces réformes se sont accompagnées d’un transfert plus important de compétences aux collectivités, qui disposaient alors d’une taille critique suffisante, notamment s’agissant des communes. Les compétences des régions ont également été sensiblement renforcées. Ces réformes semblent avoir renforcé l’autonomie locale au Danemark, cette autonomie n’ayant visiblement pas été défavorablement impactée par la crise économique et budgétaire.
5 Source : «La décentralisation à la croisée des chemins – Réformes territoriales en Europe en période de crise», Conseil des communes et régions d’Europe (octobre 2013).
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2.L’ÉVOLUTION DES RELATIONS ENTRE LES POUVOIRS CENTRAUX ET LOCAUX GUIDÉE PAR LES RÉFORMES ET LA CONTRAINTE FINANCIÈRE De manière générale,on constate que les collectivités locales disposent de compétences qui recouvrent un large champ, bien au-delà des seules affaires locales, ce qui les conduit à partager certaines politiques publiques avec l’État (éducation, action sociale, emploi et formation professionnelle, sécurité). Ce qui diffère en revanche, c’est la définition de l’autorité supérieure au nom de laquelle la collectivité agit par subsidiarité. Le régime des collectivités locales est presque partout défini dans les États fédéraux par le législateur des autorités fédérées et non par la loi des autorités fédérales (Royaume-Uni, Espagne, Belgique), mais l’autorité supérieure est systématiquement l’État fédéré.
2.1.
L’INFLUENCE DE LA RÉGIONALISATION INSTITUTIONS DE CERTAINS ÉTATS
SUR
LES
Dans les États à autonomie régionale, c’est au législateur national qu’il appartient de définir le niveau d’autonomie des régions, dans une approche idiosyncratique : à la différence des États fédéraux ou chaque État fédéré dispose des mêmes statuts, le niveau d’autonomie des régions est différencié dans les États à autonomie régionale, de sorte que la région peut ou non apparaître comme l’autorité supérieure de l’échelon local.
La tendance à la régionalisation, qui s’observe partout en Europe, peut alors revêtir plusieurs aspects. Dans les États fédéraux, par exemple en Belgique, il tend à apparaître une logique de différenciation qui prend la forme d’une représentation et d’une participation des régions aux instances fédérales.Dans les États à autonomie régionale, des velléités tournées vers une forme d’indépendantisme peuvent apparaître. G. Marcou relève ainsi que «les autorités galloises demandent l’alignement de leur statut sur celui de l’Ecosse et ont obtenu que l’assemblée nationale galloise puisse adopter, dans les matières de sa compétence, des mesures relatives à des dispositions relevant du législateur britannique (Government of Wales Act 2006)».
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2.2.
L’ÉVOLUTION DES COMPÉTENCES EXERCÉES PAR LES COLLECTIVITÉS LOCALES, SUR FOND DE RESTRICTIONS BUDGÉTAIRES ET FINANCIÈRES
Dans la plupart des pays européens,les collectivités du premier niveau disposent de la clause de compétence générale, conformément à l’article 3 de la Charte européenne de l’autonomie locale. Il existe pour autant quelques exceptions comme en Ukraine (la constitution y fait obstacle) ou au Portugal. On note que la question reste controversée en Espagne.
La situation particulière du Royaume-Uni est à cet égard intéressante. L’introduction de la clause de compétence générale au travers duLocalism Actde 2011 répondait moins à la volonté de se conformer à la Charte de l’autonomie locale qu’à la volonté de rationnaliser la dépense publique des administrations centrales au travers d’un transfert de compétences plus important, notamment dans les domaines de la santé et de l’action sociale (en Angleterre). Parallèlement, l’État central a réduit les transferts financiers de l’ordre de 33 % en seulement quelques années. Les collectivités locales ont alors été contraintes d’arbitrer entre la réduction de la dépense locale (qui a baissé de 12,5 % entre 2010 et 2012), grâce notamment aux accords de coopération intercommunale, et l’accroissement de la fiscalité (qui a concerné 40 % des exécutifs locaux).
La réduction des concours financiers de l’État central concerne la plupart des pays européens, alors que le processus de décentralisation se poursuit dans certains cas. La contrainte financière pesant sur les collectivités locales devient alors de plus en plus évidente, d’autant qu’il est généralement observé un recul de la fiscalité propre sur les transferts et ressources partagées. Ce dernier phénomène s’observe d’ailleurs en France où on constate l’affaiblissement de la fiscalité locale propre après les réformes constitutionnelles et organiques de 2003-2004, puis celle de la taxe professionnelle en 2010.
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6  Fig. 4 : Le poids des recettes fiscales dans les budgets infranationaux au sein de l’OCDE
 Dans ce contexte,les collectivités sont de plus en plus tenues de définir des orientations compatibles avec la contrainte budgétaire. On observe une tendance générale à la réduction des dépenses de personnel dans trois pays européens sur quatre, à la baisse de la consommation intermédiaire et à la réorganisation de nombreux services comme en Espagne, en République tchèque, au Royaume-Uni ou encore au Portugal.
La situation financière des États membres s’appréciant sur l’ensemble 7 des administrations publiques ,le législateur central est de plus en plus amené à définir des règles d’encadrement de la dépense locale. C’est ainsi qu’en France, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 a introduit un objectif d’évolution de la dépense locale ayant vocation à être décliné à chaque niveau (en 2016).
Surtout,les restrictions budgétaires qui se retrouvent partout en Europe guident les politiques managériales des collectivités qui se voient contraintes d’améliorer leur gestion pour économiser des moyens.C’est dans les pays anglo-saxons et dans les pays nordiques que ce phénomène est le plus sensible, moins en Allemagne ou en France. Encouragée par les politiques libérales communautaires, la part du secteur privé dans les marchés liés aux services publics s’est accentuée, quoique de manière inégale selon les pays. La crise économique et financière de 2008 a intensifié ce phénomène, en conduisant par exemple à davantage recourir aux partenariats public-privés pour bénéficier opportunément de leur traitement en comptabilité nationale, qui est le plus souvent déconsolidant au sens des critères de Maastricht.
6  Source : « Panorama international de la situation financière des collectivités locales », Isabelle Chatry, Direction de la gouvernance publique et du développement territorial de l’OCDE (2015). 7 En application du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG).
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CONCLUSIONLes réformes territoriales engagées depuis plus de trente ans reposent sur une logique de service, par ailleurs davantage guidée par un besoin de rationalisation des moyens dans un contexte économique et financier contraint. Même le recours au secteur privé connaît ces toutes dernières années de vives critiques en termes d’efficience économique, sociale et environnementale. Les Allemands parlent alors de «re-communalisation » et, en France, de nombreuses délégations de service public laissent place à des régies, comme on l’observe désormais fréquemment sur la gestion de l’eau. Ce souci de la rationalisation des moyens est partagé par les États centraux qui tendent à davantage décentraliser leurs compétences pour dégager des économies budgétaires, sans systématiquement transférer les ressources nécessaires (cas duLocalism Actau Royaume-Uni).
Cette situation conduit globalement les collectivités à réduire leurs dépenses mais elle comporte également des effets néfastes si cette décentralisation s’effectue à une mauvaise échelle, ou sans la mise en place d’une véritable gouvernance budgétaire et financière. On assiste alors à davantage de pression fiscale sur le contribuable local, à l’affaiblissement de l’autonomie financière des collectivités ou encore à la dégradation du solde des administrations publiques locales, en totale contraction avec l’objectif initialement poursuivi par les autorités centrales.
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