Contre-rapport Modification du Règlement de l'Assemblée nationale
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Contre-rapport Modification du Règlement de l'Assemblée nationale
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| Publié par | upelekeq |
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Assemblée Nationale XIIIeLégislature
Contre o -rapp rtGroupe Socialiste, Radical et Citoyen Mai 2009 Modification du Règlement de l'AssembléeJean-Jacques Urvoas Député nationale René Dosière Député
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Assemblée nationale XIIIèmelégislature Groupe SRC Mai 2009 Jean-Jacques Urvoas, et René Dosière, Députés Contre-rapport Modification du Règlement de l’Assemblée nationale
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Sommaire
Introduction 1 – Tirer les conséquences de la révision constitutionnelle a) Elaborer une loi de qualité b) Revitaliser la fonction de contrôle du Parlement 2 – Bâtir un statut de l’opposition a) Institution d’un contre-rapporteur b) Rendre efficace la procédure d’avis des commissions sur certaines nominations c) Instaurer un droit de réplique d) Aménager le temps législatif programmé 3 – Simplifier et rendre plus accessible le Règlement a) Pour mieux identifier la position des groupes b) Pour favoriser l’assiduité parlementaire Conclusion -10 propositions pour améliorer le travail de l'Assembée nationale Annexes 1) Ordonnance n°58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires à déléguer leur droit de vote 2) Contribution de Bertrand Mathieu, Professeur à l'Université Panthéon Sorbonne Paris I, Directeur du Centre de recherche de droit constitutionnel lors de la table ronde de présentation des propositions du groupe le mercredi 11 mars 2009 3) Contribution de Pascal Jan, Professeur agrégé des Universités, université de Bordeaux, vice-président du Cercle des Constitutionnalistes lors de la table ronde de présentation des propositions du groupe le mercredi 11 mars 2009 4) 14 propositions pour réformer la procédure législative 5) 21 propositions pour améliorer le contrôle du pouvoir exécutif
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Mesdames, Messieurs, S’il fallait chercher une image pouvant résumer cette année consacrée à l’évolution institutionnelle de la Vème République, il faudrait retenir le congrès le 21 juillet et le fait que son Président ait choisi de voter la révision. C’était, à l’évidence, une rupture par rapport à la tradition républicaine faite de neutralité. Il est loin le temps, c’était en mars 1880, où Léon Gambetta pour participer à un vote sur un mode de scrutin choisissait de renoncer momentanément à sa fonction pour descendre dans l’hémicycle et voter. Ce vote était aussi la marque du caractère partisan inhérent au contenu de cette révision et constituait enfin le signe de la détermination de l’UMP à faire appliquer la «constitution Sarkozy» comme l’a justement nommée le professeur Bastien François1. Depuis, pas une fois durant ces douze mois, la majorité n’a vraiment cherché le consensus. Sans doute, parce que l’objectif affiché de rénovation du Parlement n'ayant pas été sérieusement pensé mais seulement envisagé en termes publicitaires, elle s’est effrayée de ses conséquences possibles. Une fois les slogans remisés, il fallait s’attacher à rogner en pratique ce qui avait été concédé abstraitement. Ces réticences étaient évidentes dès le projet de loi organique n°2009-403 du 15 avril 2009 et elles n’ont fait depuis que se renforcer comme le démontre la proposition de résolution n°1546 présentée le 20 mars 2009 par Bernard Accoyer et tendant à modifier le règlement de l’Assemblée nationale. Le sujet n’est pas aisé. D’abord parce que la matière, le droit parlementaire, est aride au point de paraître parfois hermétique à beaucoup. Ensuite parce qu’une telle réforme n’est pas courante et s’il faut toujours chercher à faire évoluer les habitudes, il est nécessaire parallèlement d’agir en se méfiant des modes ou des pulsions du moment Ainsi en dépit de la rupture de 1958, c’est l’honneur de l’Assemblée nationale d’être encore régie par de nombreuses dispositions remontant aux choix faits lors de la réunion de l’Assemblée constituante le 29 juillet 1789. Enfin parce que la tentation est toujours forte, dans un tel cas, pour la majorité du moment, voire de l’instant, d’imposer un texte qui a seul ses faveurs. Pour surmonter ces difficultés, l’examen des réformes passées peut nous éclairer sur la voie à suivre, et l’histoire de la Vème République, notamment, nous fournir des indications fort utiles. Suite à son adoption initiale le 21 juillet 1959, notre règlement a été modifié 31 fois avec évidemment plus ou moins d’ampleur selon les cas. Il n’y a pas grand-chose de comparable, en effet, entre la grande révision de 1969 conduite par Jacques Chaban-Delmas qui amenda 57 articles ou celle de 1994 initiée par Philippe Seguin qui en modifia 78 et celle de 1964 voulue aussi par Jacques Chaban-Delmas qui se contenta d’instaurer les questions orales, ou encore celle de Jean Louis Debré en 2004 sur l’information de l’Assemblée Nationale relative à l’application des lois. En 23 occasions, ces réformes se sont faites dans le consensus : soit par une adoption sans débat (deux cas), soit par un vote à l’unanimité (six fois), soit par une abstention de l’opposition (quinze cas). 1François, La Constitution Sarkozy, Odile Jacob, 2009. Bastien
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Souvent d’ailleurs, ce consensus s’est dégagé dès le travail en commission. C’est ainsi que les présidents de la commission des lois, que ce soit Marcel Sanmarcelli en 1961, Jean Foyer en 1980, Michel Sapin en 1990 ou Philippe Houillon en 2005 parvinrent, à force d’habileté et de talents, à rapprocher les points de vue. A trois reprises même, la proposition de résolution fut déposée par des parlementaires appartenant à différents groupes politiques. Ce fut ainsi le cas lors de la grande réforme de Jacques Chaban-Delmas en 1967 et votée le 23 octobre 1969, de celle du 15 juin 1989 pendant la présidence de Laurent Fabius ou de celle conduite par Jean-Louis Debré votée le 26 mars 2003. fLuer epnltu lse ss omuovteiontn, s cdependant, cet accosréde s2se’tsc notsurti dans l’hémicyclpe s’reuvar ùo ,e ser e procédure dépo , il en est que les uns et les autres savaient aborder le débat dans la confiance réciproque. Bien logiquement, c’est par l’intégration des amendements issus de tous les groupes que peu à peu au fil des débats, le contrat s’est bâti. Ces rappels sonnent comme des vœux : quelle que soit l’ampleur des changements voulus, quel que soit le contexte, il est de la responsabilité du Président de l’Assemblée de permettre le rassemblement de la représentation nationale. C’est au demeurant, ce que démontre le travail entamé en ce moment au Sénat par Gérard Larcher qui semble recueillir l’aval de tous les groupes. Il est donc souhaitable qu’un «pacte parlementaire» soit passé pour permettre une modification consensuelle du règlement. Pour l’atteindre, chacun devra faire le chemin nécessaire pour trouver des compromis. Tous ont a y gagner. L’Assemblée elle-même d’abord car elle doit rester le cœur du débat démocratique, le lieu privilégié de la confrontation des opinions, voire l’instrument irremplaçable destiné à assurer l’équilibre d’une société moderne. Certes, cela fait des décennies que l’on entend des discours sur le déclin des Parlements. C’est d’ailleurs assez logique car nos assemblées ont souvent été identifiées à la démocratie elle-même, et dès lors, elles n’ont jamais été et ne seront jamais à la hauteur des espoirs incommensurables placés en elle. Mais pour autant, il faut constamment, chacun à sa place, contribuer à leur adaptation aux enjeux du moment. Les parlementaires ensuite. Ceux de la majorité bien sûr pour être ensuite en capacité de soutenir l’exécutif dans une relation équilibrée. Mais aussi ceux de l’opposition car pour jouer pleinement leur rôle, ils ont besoin d’un dialogue permanent avec le gouvernement et sa majorité. Et cet échange ne peut émerger que si l’opposition, disposant des moyens d’être entendue, est parfois écoutée. C’est conformément à cette grille de lecture que vos contre-rapporteurs ont étudié la proposition de résolution n°1546. Certaines évolutions sont logiques, elles suppriment des habitudes périmées ou des pratiques désuètes. D’autres découlent des changements institutionnels qui, sans qu’ils aient été approuvés par l’ensemble de la représentation nationale, sont compréhensibles. D’autres, par contre, imposent de nouvelles contraintes, inutilement mesquines, aux groupes de l’opposition. C’est par exemple le cas de la 2 La résolution n° 582 du 7 juin 2006 sur l’amélioration de la procédure législative déposée par Jean Louis Debré fut la seule exception. L’opposition de gauche déposa la motion d’irrecevabilité et la question préalable.
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réduction à 15 mn de la durée des motions de procédure lors de la 2ndelecture (quand il n’y a pas de temps programmé) qui figure à l’art. 108 al. 2, de la restriction à «5 ou 10» minutes (contre 15 aujourd’hui) du temps de l’explication de vote lors de la déclaration de politique générale du Gouvernement que l’on retrouve à l’art. 152 al. 2), ou encore de la limitation lors d’une discussion d’une motion de censure du temps de l’explication de vote (5 mn contre 15 mn actuellement) mentionnée à l’art. 154 al. 4. En l’état, le texte est incapable de rassembler tous les groupes de l’Assemblée. Il appelle donc des modifications substantielles que vos contre-rapporteurs vont maintenant développer avec l’espoir que leur adoption permettra de construire le consensus. 1 – Tirer les conséquences de la révision constitutionnelle Modernisation et rééquilibrage des institutions, revalorisation du Parlement : telles étaient les ambitions affichées de la réforme constitutionnelle de juillet 2008. L'ampleur de cette réforme n'est pas discutable... au moins du point de vue quantitatif. Au-delà des ambitions affichées, le défaut majeur de cette réforme tient précisément au fait qu'elle annonce, proclame et promet tout en évitant de préciser les modalités d'applications concrètes de la nouvelle Constitution. En témoignent, les 23 renvois opérés par le constituant vers la loi organique, la loi ordinaire ou les règlements des assemblées. Dès lors, le contenu même de cette révision constitutionnelle dépend dans une très large mesure des lois organiques et singulièrement de la réforme de notre règlement. Tout dépend donc désormais du bon vouloir de la majorité. Des lois organiques sont intervenues ; hélas pas celles que l'on pouvait espérer. Les priorités du Gouvernement ne se sont pas portées sur le référendum d'initiative populaire, ni sur l'exception d'inconstitutionnalité... L'urgence a consisté pour le Gouvernement à faire adopter la loi organique n°2009-38 du 13 janvier 2009 visant à permettre aux ministres leur retour dans les assemblées parlementaires puis la loi organique n° 2009-39 du 13 janvier 2009 prévoyant la création de la commission chargée de donner son avis sur les projets de délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés ou de modification de la répartition des sièges de parlementaires. Puis vint celle visant à limiter le droit d'amendement. Les débats relatifs à cette dernière loi organique resteront dans les annales de l'Assemblée. L'indignation des députés de l'opposition n'était pas feinte. Comment en effet admettre que la revalorisation du Parlement se traduise en premier lieu par une limitation du temps de discussion ? La modification du règlement est la dernière étape de cette réforme de nos institutions et constitue à cet égard un moment de vérité : la réforme constitutionnelle va-t-elle effectivement permettre la revalorisation promise du Parlement ? Pour l'heure, la proposition de résolution proposée par le Président de l'Assemblée nationale et modifiée par la Commission des lois ne permet pas de le penser. La
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majorité a cédé à la tentation de conforter sa position de force au mépris des objectifs affichés de la réforme constitutionnelle de 2008. Elle fait la part trop belle à la majorité qui ne saurait, à elle seule, représenter le Parlement, lequel comporte une opposition trop souvent maltraitée et qui malgré quelques timides avancées, le restera. La revalorisation du Parlement demeure néanmoins possible. C'est dans cette perspective, que vos contre-rapporteurs déposent une centaine d'amendements inspirés par la volonté de tirer le meilleur parti de la révision constitutionnelle. Ils visent à permettre à notre assemblée de mieux remplir les deux fonctions essentielles dont elle a la charge : élaborer la loi et contrôler le Gouvernement. a) Elaborer une loi de qualité - L'article 42 de la Constitution a introduit deux modifications majeures de la procédure législative. D'une part, le texte discuté en séance publique est désormais celui élaboré par la commission saisie au fond. D'autre part, un délai de six semaine est laissé à cette commission entre le dépôt du texte et son examen en séance publique. De telles modifications peuvent apparaître positives... de prime abord. L'application de cette nouvelle procédure depuis le premier mars 2009 a mis au jour les inconvénients d'un tel système. Il s'avère en effet que le délai ainsi accordé aux assemblées ne profite qu'au rapporteur de la commission et donc exclusivement à la majorité. Le texte de la commission est mis en ligne à l'issu des six semaines sans que l'opposition dispose du temps nécessaire à son étude et à l'élaboration de nouveaux amendements. Dans ces conditions, c'est l'esprit de la réforme constitutionnelle qui se trouve détourné3 . Vos contre-rapporteurs proposent depermettre à l'ensemble des membres de notre assemblée de tirer profit de ce temps si précieux dans le cadre de la procédure législative en refusant toute réduction des délais impartis pour le dépôt des amendements par les députés. L'ensemble des membres de notre assemblée pourraient ainsi bénéficier de cette modification. Nos lois y gagneraient en qualité. - L'article 44 de la Constitution complété par la loi organique relative aux droits du Parlement a permis d'instaurer dans le cadre du règlement de notre assemblée une procédure impartissant des délais pour l'examen des textes législatifs. Les modalités de cette procédure doivent désormais être fixées dans le cadre de la présente réforme. Gageons qu'une telle procédure ne permettra pas d'accélérer encore davantage la cadence de travail de notre assemblée. Gageons que cette procédure n'entamera pas la liberté d'expression des députés qu'ils soient de la
3 de cette résolution sur le Règlement en a fourni la démonstration. La commission s’est L’examen réunie le 29 avril, à plusieurs reprises entre 9 heures et 23 heures. Le texte de la résolution issu des travaux de la commission a été mis en ligne le jeudi 30 avril à 23h30. Comme la séance publique était annoncée pour le mardi 5 mai à 21h30, les amendements nouveaux au texte de la commission devaient être déposés avant 17h le lundi 4 mai. Quant au texte papier du rapport il a été disponible que le mardi 5 mai à partir de 9h, c'est-à-dire après le délai de forclusion de dépôt des amendements.
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majorité ou de l'opposition. Gageons que cette procédure ne conduira pas à faire de notre assemblée une simple chambre d'enregistrement. A cette fin, les propositions de vos contre-rapporteurs visent notamment à soumettre la mise en oeuvre de cette procédure à un vote à l'unanimité de la Conférence des présidents et à soustraire l'expression des présidents de groupe du temps programmé.
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Article 26 (art. 49 du RAN) I. – À la première phrase de l’alinéa 6, après le mot : « également », insérer les mots : « , si aucun président de groupe ne s’y oppose, ». II. – En conséquence, supprimer les alinéas 10 à 12. b) Revitaliser la fonction de contrôle du Parlement - L'article 24 de la Constitution dispose désormais : «Le Parlement (...) contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques». Une formulation si générale aurait du appeler des précisions : quels sont les nouveaux moyens permettant au Parlement d'évaluer les politiques publiques ? Quelle sera la place accordée à l'opposition dans le cadre de cette mission ? Comment sera garantie la crédibilité des évaluations entreprises ? Les propositions de la majorité à cet égard peuvent se résumer par la création d'un Comité d'évaluation et de contrôle au sein duquel la majorité disposera de l'essentiel des moyens et prérogatives. Tout juste a t-il été concédé à chaque groupe la possibilité d'obtenir un rapport d'évaluation par session ordinaire. Vos contre-rapporteurs estiment que si en matière législative, c’est la logique majoritaire qui prime,en matière de contrôle la règle doit être celle de l’égalité, au minimum, entre ceux qui soutiennent et ceux qui s’opposent. C’est Georges Pompidou, le premier, c’était le 6 juillet 1966 dans le journal « Le Monde », qui a diagnostiqué : «Si le travail législatif s’analyse en substance en un dialogue entre le gouvernement et la majorité, l’exercice du contrôle est d’abord un dialogue permanent ente le Gouvernement et l’opposition». Il parlait d’or. On rappellera, en outre, la mise en place en 1999 d’une MEC (mission d’études et de contrôle) au sein de la commission des finances, à l’initiative de Laurent Fabius et qui « préfigurait » en quelque sorte le comité d’évaluation proposé aujourd’hui. Dans cette MEC, majorité et opposition étaient traitées à égalité (choix des thèmes, rapports…). Voilà pourquoi vos contre-rapporteurs souhaitent modifier la résolution dans le sens de l’égalité des droits tant pour l’ordre du jour des séances de contrôle que pour la composition du comité d’évaluation. Article 119 (art. 146-1 du RAN) «Chapitre VII «Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques « IlArt. 146-1. – est institué un comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques. Ce Comité est composé d'un nombre égal de membre de la majorité et « de l'opposition » « Sont membres de droit du comité :
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« - le Président de l'Assemblée; « - un Vice-président de l'Assemblée appartenant à un groupe d'opposition; « - les présidents des groupes qui peuvent se faire suppléer; « - deux représentants de la commission chargée des affaires européennes dont le président et un membre appartenant à un groupe d'opposition; « - deux représentants de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes dont le président et un membre appartenant à un groupe d'opposition; « - deux représentants de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, dont le Président et un membre appartenant à un groupe d'opposition; « - le Président de la Commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire appartenant à un groupe d'opposition et le rapporteur général de la même commission; « - deux représentants des autres commissions permanentes, dont le président et un membre appartenant à un groupe d'opposition; « Le Comité comprend également huit députés issus de la majorité ou d'un groupe minoritaire et huit députés appartenant à un groupe d'opposition désignés par les groupes dans les conditions fixées à l'alinéa premier de l'article 37 du présent règlement. » « Le bureau du Comité comprend, outre son Président, un Vice-président choisi parmi les membres de la majorité si le Président du Comité appartient à un groupe d opposition ou parmi les membres de ' l'opposition si le président du Comité est issu de la majorité. Il comprend en outre deux secrétaires dont l'un choisi parmi les membres du Comité appartenant à un groupe d'opposition. » « Le Président du Comité d'évaluation et de contrôle est élu en son sein au début de chaque session parlementaire. Il est alternativement choisi parmi les membres de la majorité et de l' position » op « Les votes au sein du comité ont lieu dans les conditions définies par l’article 44. « Le bureau est chargé d'assurer la publicité des travaux du Comité. Chaque réunion fait l'objet d'un compte-rendu intégral qui est rendu public. » « Art.146-2. - Les travaux d'évaluation et de contrôle portant sur des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d'une seule commission permanente sont choisis alternativement par les membres du Comité issus respectivement de la majorité et de l opposition. » ' « Chaque groupe peut obtenir de droit, au cours d’une session ordinaire, la réalisation d’une étude d’évaluation entrant dans le champ des compétences du comité telles qu’elles sont définies à l’alinéa précédent.
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« Pour chaque évaluation, le Comité d'évaluation et de contrôle désigne comme rapporteurs deux de ses membres dont l'un appartient à un groupe d'opposition. Les commissions permanentes compétentes pour les politiques publiques soumises à l'évaluation peuvent désigner deux de leurs membres dont l'un appartient à un groupe d'opposition pour participer aux travaux du Comité d'évaluation et de contrôle. » « Pour chaque évaluation, les rapporteurs représentants respectivement l'opposition et la majorité disposent de moyens identiques et peuvent le cas échéant recourir aux experts extérieurs de leur choix » « Les rapporteurs représentant respectivement la majorité et l'opposition choisissent librement de rédiger un rapport commun ou de rédiger deux rapports distincts. » « La présentation publique du ou des rapports a lieu en présence des responsables administratifs de la politique publique concernée et donne lieu à un débat contradictoire. Les deux rapporteurs disposent d'un temps de parole égal. Cette présentation fait l'objet d'un compte rendu intégral et d'une retransmission télévisuelle. « La présentation publique des rapports ne peut avoir lieu avant le délai d'une semaine suivant leur distribution à l'ensemble des membres de l'Assemblée » « À l’issue d’un délai de six mois suivant la publication du rapport, les rapporteurs présentent au comité un rapport de suivi sur la mise en œuvre de ses conclusions. « Art. 146-3. – Les conclusions des missions d’information créées en application des dispositions du chapitre V du présent titre sont communiquées au comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques dès que la publication du rapport a été décidée. Elles peuvent lui être présentées par le ou les rapporteurs de ces missions. « Art.146-4. - A la demande d'un membre de la Conférence des Présidents ou d'un cinquième de la commission permanente compétente, l'étude d'impact présentée par le Gouvernement lors du dépôt d'un projet de loi est soumise au Comité d'évaluation et de contrôle qui désigne deux rapporteurs, dont l'un appartient à un groupe d'opposition, chargés de rendre compte du caractère sérieux et sincère de l'étude d'impact. Ils présentent leurs conclusions dans le cadre d'un rapport commun ou de deux rapports distincts dans un délai permettant le cas échéant la saisine du Conseil constitutionnel par la Conférence des présidents. » Les mérites d’une telle réécriture sont nombreux. Quelle serait la crédibilité de rapports émanant d'un Comité composé en majorité par des députés naturellement favorables aux politiques menées par le Gouvernement en place ? De même rien justifie que le Président de l'Assemblée préside ce Comité alors que cette fonction
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