Étude sur le chapitre 5 de l'Entente-cadre (pouvoir fédéral de dépenser)

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(pouvoir fédéral de dépenser)Étude sur le chapitre 5 de l'Entente-cadreM. André TremblayENTENTE-CADRE SUR L'UNION SOCIALEÉtude du chapitre 5 - intitulé « Le pouvoir de dépenser: améliorer les programmes sociauxdes Canadiens» du “ adre visant à améliorer l’union sociale pour les Canadiens” »Le Secrétariat aux Affaires intergouvernementales canadiennes m’a confié l’étude duchapitre 5 de l’entente sur l’union sociale intervenue le 4 février 1999 entre le gouvernement duCanada et les gouvernements provinciaux et territoriaux (à l’exception du Québec), et intituléeUn cadre visant à améliorer l’union sociale pour les Canadiens ». Ce chapitre cinq (5) a pourtitre « Le pouvoir de dépenser - améliorer les programmes sociaux des Canadiens ». Plusspécifiquement, vous me demandez d’effectuer l’étude «en regard de toutes dispositionspertinentes proposées par le front commun des provinces, d’abord dans le consensus dede mesurer l’évolution de la position des provinces à ces trois étapes clés (août 98,janvier 99, février 99) du processus de négociation et de cerner l’écart entre lade cerner l’écart entre le résultat final de la négociation et la positionJe vous ai exposé verbalement vendredi le 19 février 99 le s orientations générales deL’appareil administratif me semble avoir joué correctement son rôle de conseilauprès du gouvernement du Québec qui disposait d’un éclairage adéquat sur lespositions traditionnelles du Québec et les enjeux concernant le pouvoir ...
Publié le : samedi 24 septembre 2011
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ENTENTE-CADRE SUR L'UNION SOCIALE
M. André Tremblay
Étude sur le chapitre 5 de l'Entente-cadre (pouvoir fédéral de dépenser)
Étude du chapitre 5 - intitulé «Le pouvoir de dépenser: améliorer les programmes sociaux des Canadiens» du “Cadre visant à améliorer l’union sociale pour les Canadiens”»
Le Secrétariat aux Affaires intergouvernementales canadiennes m’a confié l’étude du chapitre 5 de l’entente sur l’union sociale intervenue le 4 février 1999 entre le gouvernement du Canada et les gouvernements provinciaux et territoriaux (à l’exception du Québec), et intitulée «Un cadre visant à améliorer l’union sociale pour les Canadiens». Ce chapitre cinq (5) a pour titre «Le pouvoir de dépenser - améliorer les programmes sociaux des Canadiens». Plus spécifiquement, vous me demandez d’effectuer l’étude «en regard de toutes dispositions pertinentes proposées par le front commun des provinces, d’abord dans le consensus de Saskatoon du 6 août 1998 et dans la proposition de Victoria du vendredi 29 janvier 1999», et vous précisez dans le mandat que «le but de l’étude est:
1 - de mesurer l’évolution de la position des provinces à ces trois étapes clés (août 98, janvier 99, février 99) du processus de négociation et de cerner l’écart entre la position de départ des provinces et le résultat final de la négociation; 2 - de cerner l’écart entre le résultat final de la négociation et la position traditionnellement mise de l’avant par le Québec».
Je vous ai exposé verbalement vendredi le 19 février 99 les orientations générales de l’étude que je préciserai ci-après:
1 - L’appareil administratif me semble avoir joué correctement son rôle de conseil auprès du gouvernement du Québec qui disposait d’un éclairage adéquat sur les positions traditionnelles du Québec et les enjeux concernant le pouvoir fédéral de dépenser; 2 - Les enjeux des négociations relatives à l’union sociale (protection et promotion des programmes sociaux, encadrement obligé du pouvoir fédéral de dépenser) justifiaient amplement le Premier ministre Bouchard à participer aux négociations dans la mesure où les positions mises de l’avant par le Québec étaient favorablement accueillies. En d’autres termes, les conditions québécoises devaient être satisfaites globalement avant de s’arrimer à la table de négociations.
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Non seulement le contexte politique prévalant avant la Conférence des premiers ministres provinciaux (août 98) semblait-il propice à un accueil favorable des positions québécoises mais le communiqué final de la conférence relatif à l’Entente-cadre sur l’union sociale canadienne concordait avec nos revendications traditionnelles au chapitre du pouvoir de dépenser.
La position commune des ministres responsables du dossier, adoptée à Victoria le 29 janvier, améliorait le consensus de Saskatoon et reprenait en substance l’une des meilleures positions mises de l’avant par le Québec.
L’Entente du 4 février entre le gouvernement du Canada et les gouvernements provinciaux et territoriaux, à laquelle le Québec n’a pas souscrit, se situe aux antipodes du consensus de Saskatoon (août 1998) et de la position commune des provinces (janvier 99), ne répond aucunement à nos revendications traditionnelles et ne devait pas recevoir l’agrément du Québec;
L’Entente du 4 février implique non seulement rejet d’une position de défense et de protection de nos champs de compétences et de nos politiques, mais aussi renforcement et consolidation des pouvoirs et politiques fédéraux peu conciliables avec notre spécificité;
Le Québec doit envisager un ensemble de moyens juridiques et politiques pour protéger ses attributions constitutionnelles, harmoniser les champs fiscaux avec les responsabilités constitutionnelles et s’assurer que le fédéral respecte la Constitution et ses engagements.
CHAPITRE I - LE RÔLE JOUÉ PAR L’APPAREIL ADMINISTRATIF ET LES  POSITIONS TRADITIONNELLES DU QUÉBEC
Je ne crois pas devoir m’arrêter longuement sur un aspect des responsabilités du Secrétariat aux affaires intergouvernementales canadiennes qui consiste, d’une part, à préparer les études et documents nécessaires à la participation du gouvernement à la négociation d’accords intergouvernementaux et, d’autre part, à conseiller le gouvernement et à engager les discussions et pouparlers bilatéraux ou multilatéraux au niveau intergouvernemental en vue d’assurer le succès des négociations.
Il me semble légitime de se demander si le gouvernement actuel a bénéficié de l’éclairage et d’un soutien adéquats pour être en mesure de suivre de près le dossier intergouvernemental de l’union sociale et, le cas échéant, d’y participer. Les quelques documents mis à ma disposition et l’information reçue me permettent de dire que, au chapitre du pouvoir de dépenser, la branche politique du gouvernement disposait d’une information plutôt complète. Je me servirai en bonne partie d’un document public pour appuyer mon point de vue: «Position historique du Québec sur le pouvoir fédéral de dépenser 1944-1998d’une étude de juillet 1998 réalisée par»; il s’agit votre Direction des politiques institutionnelles et constitutionnelles.
Position historique du Québec sur le pouvoir fédéral de dépenser
J’insiste au départ sur un point essentiel que certains commentateurs semblent perdre de vue: une position historique du Québec sur une question constitutionnelle ou sur un dossier intergouvernemental ne devient pas démodée ou périmée avec l’écoulement du temps ou avec l’avènement des phénomènes de la mondialisation et de l’interdépendance des peuples et des gouvernements. La préservation de notre identité et de notre spécificité québécoises de même que la protection des pouvoirs de l’Assemblée nationale restent des principes fondamentaux de
l’action politique du gouvernement du Québec. La position des différents gouvernements du Québec peut difficilement être différente à moins de vouloir renoncer à notre identité et à notre autonomie.
Comme certains commentateurs et intervenants ne semblent pas avoir compris les enjeux, les implications et les inconvénients du pouvoir fédéral de dépenser, il ne sera pas inutile de rappeler certaines données et caractéristiques de cet instrument d’intervention fédéral. Avec ce rappel qui servira en même temps de cadre d’analyse, on pourra comprendre plus facilement les raisons du refus québécois de l’Entente sur l’union sociale.
Le Gouvernement du Québec a toujours recherché le respect de la Constitution de 1867 qui attribue des pouvoirs exclusifs aux gouvernements fédéral et provinciaux. Or, avec son pouvoir de dépenser, Ottawa peut unilatéralement lancer des initiatives de dépenses, au moyen de programmes cofinancés, de programmes entièrement financés par lui, ou de versements directs à des individus ou institutions, dans des sphères qui relèvent entièrement des responsabilités des provinces. Pratiquement laissé sans supervision judiciaire, l’exercice du pouvoir de dépenser veut dire que le Fédéral peut modifier unilatéralement à son avantage, pour assurer surtout sa visibilité auprès des citoyens, la Constitution des pays.
Quelle que soit la modalité d’exercice choisie par le fédéral, (programmes entièrement de financement fédéral ou dépenses directes), son effet sur les pouvoirs provinciaux est le même: intrusion et empiètement dans nos champs, définition des priorités provinciales et perturbation de nos propres programmes. Au plan budgétaire, l’impact est particulièrement lourd lorsqu’il s’agit de programmes cofinancés ou à frais partagés: la province, qui ne peut à la fois perdre l’argent et voir l’impôt de ses citoyens financer le programme dans les autres provinces, accepte donc de dépenser dans le secteur visé et aux conditions fixées par le fédéral; si la contribution fédérale diminue, elle devra augmenter ses dépenses tout en respectant les conditions ou normes fédérales.
Lorsque, par ailleurs, le programme fédéral repose entièrement sur du financement fédéral ou fonctionne au moyen de versements (en argent ou en crédits d’impôt) à des personnes ou à des institutions, l’effet est aussi pervers en ce qu’il implique chevauchement ou dédoublement, et contraint la province de réajuster ou modifier ses propres programmes ou politiques.
Ce dysfonctionnement du régime fédéral s’explique par l’inadéquation entre les ressources fiscales des gouvernements et leurs responsabilités constitutionnelles. Le fédéral occupe depuis la Deuxième guerre le haut du pavé au plan fiscal et dispose de revenus fiscaux qui dépassent largement les responsabilités qui lui incombent en vertu du partage des compétences législatives. Tant que cette question ne sera pas réglée, la crise du fédéralisme canadien perdurera. Dans la mesure où le pouvoir de dépenser est devenue la clef de voûte de l’architecture fédérale, le règlement de la question paraît plutôt éloigné.
Pourtant, les inconvénients qui résultent du pouvoir de dépenser sont nombreux et sérieux. Tous nos premiers ministres québécois les connaissaient, y compris le premier ministre actuel, et la haute administration publique du gouvernement n’a, sans doute, jamais fait défaut de les exposer à ses mandants politiques. Énumérons les principaux inconvénients:
— absence de respect de la Constitution de 1867, les pouvoirs provinciaux exclusifs étant devenus des pouvoirs concurrents assujettis aux normes fédérales;
— encadrement des pouvoirs provinciaux et orientations de leur exercice par le fédéral;
— perversion du fédéralisme canadien où le gouvernement fédéral s’érige maintenant en gouvernement supérieur, tutélaire ou unitaire;
— empêchement de l’avènement d’un fédéralisme asymétrique et flexible, le pouvoir de dépenser servant d’instrument d’uniformisation des politiques (notamment en matières sociales) et de négation de la spécificité québécoise;
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augmentation de la centralisation législative, subordination des provinces et dépérissement de l’autonomie des provinces;
stérilisation du partage des compétences législatives;
multiplication des programmes de toutes sortes où s’installent les chevauchements, les contradictions, la surenchère, les conflits et le gaspillage d’argent et d’énergie;
obligation pour les provinces de modifier leurs priorités et de réajuster leurs programmes;
obstacle à une planification efficace et à un contrôle des budgets par les provinces, en particulier dans les cas de désengagement unilatéral par le fédéral dans le financement des programmes;
frein à la responsabilité fiscale et à l’imputabilité des gouvernements, puisqu’il devient difficile de savoir qui est responsable de l’initiative ou de l’action gouvernementale dans bien des cas;
négation du principe de subsidiarité qui veut que le gouvernement le plus proche des citoyens et le mieux placé s’occupe d’un problème particulier;
absence de confiance chez les provinces dans la Constitution écrite, le fédéralisme issu du pouvoir de dépenser se situant en marge de la Constitution et sans supervision judiciaire.
Dans un tel contexte, la réaction normale et logique du Québec a été et reste une position défensive: le respect de la Constitution de 1867 et un encadrement du pouvoir fédéral de dépenser. La demande, constante, a porté sur l’essentiel: l’équilibre fiscal ou l’adéquation des ressources fiscales aux compétences législatives (les responsabilités). La demande étant ignorée, le Québec n’a jamais eu d’autre choix que de dénoncer les empiétements ou les intrusions dans ses champs et d’affirmer sa volonté de choisir ses propres priorités puisqu’il est mieux placé que le gouvernement fédéral pour répondre aux besoins de ses citoyens dans les domaines que la Constitution du Canada lui attribue. En réalité, ce refrain constant de nos premiers ministres n’a pas empêché, loin de là, le fédéral de lancer depuis 1950 des dizaines et des dizaines d’initiatives
ou de programmes de toutes sortes avec la conséquence que nos propres champs ont été envahis et laminés par le fédéral.
Ce qu’on a trouvé de mieux pour atténuer les effets de cette présence envahissante du fédéral a été «le retrait compensé», ou l’«opting out» accompagné de compensation financière ou fiscale. En gros, disons que durant les 50 dernières années, à chaque fois que le fédéral lançait, via son pouvoir de dépenser, une initiative ou un programme dans nos champs, tous les premiers ministres du Québec ont demandé que le fédéral se retirât, qu’il nous laissât gérer nos propres affaires et qu’il versât au Québec une compensation, savoir les sommes qu’il aurait autrement dépensées si l’initiative ou le programme s’était appliqué à la province. Aucun premier ministre n’a dérogé à cette position classique et incontournable.
Le problème, comme on le sait, provient du fait que ces demandes de retrait ou d’«opting out» avec compensation ont rarement reçu l’aval du gouvernement fédéral comme le rapporte bien l’étude de la Direction des politiques institutionnelles et constitutionnelles: le Québec a réussi à marquer des points au début des années 1960 (subventions aux universités, allocations scolaires, prêts aux étudiants, régime des rentes et financement des programmes établis 1964-1977) mais par la suite la concrétisation de l’«opting out» va se faire rare. Or, quand il n’y a pas d’opting out, la Province est contrainte de participer et de laisser faire: sinon, elle prive ses citoyens du financement fédéral qui leur appartient et en même temps participe au financement du service ou du programme dans les autres provinces. Personnellement, je n’ai eu aucune hésitation à dénoncer vigoureusement le pouvoir fédéral de dépenser qui institue un fédéralisme «dominateur» et «prédateur» (A. Tremblay,La Réforme de la Constitution au Canada, Thémis, Montréal, 1995).
Même si la position québécoise n’est au fond que défensive et ne constitue pas une réforme en profondeur de la Constitution de 1867, elle n’est partagée ni par les autres provinces ni
par le fédéral. Nos partenaires canadiens perçoivent plutôt la position québécoise comme une tentative d’agression visant à détruire le régime fédéral tel qu’il fonctionne ou comme une théorie démodée ou anacronique du fédéralisme mise de l’avant par des séparatistes québécois ou des experts constitutionnels issus de l’ère des dinosaures. De fait, un bon nombre de provinces, pour ne pas dire leur majorité, se sentent à l’aise avec le «spending» fédéral et ne voient pas de nécessité d’en restreindre l’utilisation: elles en veulent même davantage.
Le Québec a fait cavalier seul très souvent, pour ne pas dire presque toujours, sur le terrain du «spending» fédéral quel que soit le gouvernement en place à Québec. L’épisode des bourses du millénaire s’explique par ce problème fondamental et par des conceptions ou approches pratiquement irréconciliables du fédéralisme canadien.
CHAPITRE II - LE QUÉBEC DEVAIT PARTICIPER AUX NÉGOCIATIONS DE L’ENTENTE SUR L’UNION SOCIALE DANS LA MESURE OÙ SES POSITIONS RECEVAIENT UN ACCUEIL FAVORABLE
La négociation de l’entente a débuté en février 1998 et le Québec n’en a pas été, au départ, un participant actif. Je comprends que ce dossier a été suivi de près par le Secrétariat aux affaires intergouvernementales canadiennes et que la branche politique du gouvernement a disposé des rapports usuels et périodiques de l’administration publique concernant l’avancement des pourparlers.
Les enjeux d’un tel projet d’entente étaient majeurs. D une part, il fallait du côté des gouvernements provinciaux protéger les programmes sociaux, et surtout assurer leur stabilité, permanence et solidité contre d’autres décisions unilatérales du gouvernement fédéral de se désengager de leur financement. Toutes les provinces ayant été touchées dans les dernières années par les coupes sévères du fédéral dans les transferts d’argent aux provinces dans les domaines de la santé, l’aide sociale et l’éducation, on peut aisément comprendre que l’objectif premier des
provinces consistait à préserver et promouvoir les programmes sociaux et se prémunir contre l’incertitude et les fluctuations du financement fédéral. En somme, il fallait, en ce sens, améliorer l’union sociale canadienne.
Cet objectif louable ne représente toutefois qu’un volet de l’entreprise, l’autre volet des discussions devant être, pour le Québec, la délimitation de la présence fédérale dans l’établissement, la planification, le financement et la mise en oeuvre des programmes sociaux pour lesquels le Québec a toujours revendiqué une compétence première et exclusive. Lorsque la Conférence annuelle des premiers ministres des provinces crée en août 1996 un conseil fédéral-provincial-territorial sur la refonte des politiques sociales avec mandat d’étudier notamment la question de la prestation nationale pour enfants ainsi que le rôle des provinces dans la définition de normes nationales, le Québec ne peut souscrire et participer à une démarche qui consacrerait la légitimité de la présence fédérale dans nos sphères de compétence exclusive: le premier ministre du Québec rappelle donc à cette occasion une revendication centrale du Québec, savoir le retrait du fédéral du champ de la politique sociale et l’affirmation de la capacité pour le Québec de fixer ses priorités avec ses propres impôts (voir Communiqué de presse,Programmes sociaux: le Québec refuse la proposition des provinces de centraliser à Ottawa les pouvoirs du Québec en matière sociale, 23 août 1996). Les autres provinces parlent alors de «rééquilibrage» des rôles et responsabilités d’Ottawa et des provinces (dans des domaines de compétence provinciale) alors que le Premier ministre du Québec se fait le défenseur de l’intégrité des pouvoirs provinciaux contre une démarche centralisatrice:
«Le gouvernement n’a ni l’intention ni le mandat d’abandonner quelque dimension des compétences constitutionnelles du Québec, que l’opération envisagée soit de nature constitutionnelle ou administrative [...] Les gouvernements du Québec, depuis longtemps et indépendamment de leur option quant au statut du Québec, ont cherché à raffermir ses compétences de manière à favoriser la maîtrise par le peuple québécois de son développement social, économique et culturel ainsi que de ses institutions
politiques. Ce que nous offrent les provinces, c’est une centralisation, un recul, la négation du cheminement historique des Québécois [...] Le Québec ne peut s’engager sur la voie d’un rééquilibrage dont les orientations générales et les mesures particulières mènent à l’abandon des revendications fondamentales du Québec et à l’érosion graduelle de ces dernières par des moyens intergouvernementaux et administratifs. Ce que l’on propose au Québec, c’est la construction d’un gouvernement canadien plus puissant, d’un Canada plus centralisé et moins respectueux des volontés des Québécois». (Communiqué de presse, «Le rééquilibrage des rôles et des responsabilités d’Ottawa et des provinces: une autre avenue de centralisation», 23 août 1996).
La prudence élémentaire commandait alors au Gouvernement du Québec de ne pas s’impliquer activement dans de tels pourparlers et plutôt d’en suivre l’évolution, à distance.
Lors de la Conférence annuelle des premiers ministres des provinces de St-Andrews, en août 1997, le Québec maintient sa position avec d’autant plus de vigueur qu’il vient de se faire imposer par le fédéral sans possibilité de retrait la prestation nationale pour enfants (élément important d’une politique familiale) et que les autres provinces acceptent le concept d’un mécanisme intergouvernemental pour élaborer conjointement avec le fédéral des normes nationales pour les programmes sociaux:
«Le Québec entend demeurer maître de ses choix de priorités et de ses orientations en matière de politiques sociales, comme son gouvernement l’a démontré récemment par sa politique familiale, par l’implantation de son régime d’assurance-médicaments ou encore par la mise en place d’un système de perception des pensions alimentaires. Le gouvernement du Québec demeure le gouvernement le mieux placé pour répondre aux besoins spécifiques des Québécoises et des Québécois. Un mécanisme intergouvernemental chargé d’élaborer des normes nationales applicables aux programmes sociaux porterait
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