Le recours pour excès de pouvoir et l'intervention du juge ivoirien en faveur de l'administré dans la recherche de la preuve

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LE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR ET L’INTERVENTION DU JUGE IVOIRIEN EN FAVEUR DE L’ADMINISTRE DANS LA RECHERCHE DE LA PREUVE Par N’DRI Kouacou François Doctorant à l’Université Félix HOUPHOUËT-BOIGNY d’Abidjan L’intervention du juge ivoirien en faveur de l’administré transparaît de l’analyse des pratiques juridictionnelles ivoiriennes. On le sait, l’intervention du juge dans le litige administratif vise deux objectifs : rétablir la vérité, la justice mais aussi assurer un meilleur contrôle de l’action administrative afin que le particulier ne soit pas indéfiniment la victime de la puissance publique. Ce faisant l’intervention du juge va consister en un contrôle de la conformité de l’action administrative, de l’acte administratif au droit, à la légalité. Car, de façon générale la responsabilité de l’Etat ou de toute autre personne publique ne peut être engagée ou un acte de la puissance publique annulé qu’en raison, sauf exception, de l’existence d’une faute (grief) affectant son action lorsque la seule faute retenue est l’illégalité. Ainsi toute condamnation pour faute prononcée par le juge ivoirien implique de sa part un jugement préalable logiquement sur la légalité de l’acte.
Publié le : vendredi 5 avril 2013
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LE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR ET L’INTERVENTION DU JUGE IVOIRIEN EN FAVEUR DE L’ADMINISTRE DANS LA RECHERCHE DE LA PREUVE  Par                                                   N’DRI Kouacou François                            Doctorant à l’Université Félix HOUPHOUËT-BOIGNY d’Abidjan
 L’intervention du juge ivoirien en faveur de l’administré transparaît de l’analyse des pratiques juridictionnelles ivoiriennes. On le sait, l’intervention du juge dans le litige administratif vise deux objectifs : rétablir la vérité, la justice mais aussi assurer un meilleur contrôle de l’action administrative afin que le particulier ne soit pas indéfiniment la victime de la puissance publique. Ce faisant l’intervention du juge va consister en un contrôle de la conformité de l’action administrative, de l’acte administratif au droit, à la légalité. Car, de façon générale la responsabilité de l’Etat ou de toute autre personne publique ne peut être engagée ou un acte de la puissance publique annulé qu’en raison, sauf exception, de l’existence d’une faute (grief) affectant son action lorsque la seule faute retenue est l’illégalité. Ainsi toute condamnation pour faute prononcée par le juge ivoirien implique de sa part un jugement préalable logiquement sur la légalité de l’acte. Il est donc indéniable que le juge, intervenant pour s’assurer de la régularité de l’action administrative, sinon, de la légalité de cette action, vienne en aide à l’administré. Le problème qui se pose dans ce cas est de savoir comment cette intervention se réalise en pratique. Quelle en est l’étendue ? L’analyse de la pratique juridictionnelle et de la jurisprudence administrative ivoiriennes amène à préciser dans un premier temps que le domaine d’intervention du juge en faveur de l’administré dans la recherche de la preuve est relativement étendu (I). Cependant, l’action du juge est liée par des considérations tenant à la force probante des documents de preuve (II).
I – Une intervention relativement étendue, conditionnée par la nature du pouvoir de lAdministration L’intervention du juge ivoirien dans le procès administratif a pour but, entre autres, de remédier au déséquilibre de l’instance dû à l’inégalité des parties. Son action se résume dans le contrôle de la légalité de l’acte administratif. Mais, en fait, suffit-il d’affirmer cela pour appréhender l’étendue du pouvoir de contrôle du juge de l’excès de pouvoir ? Non ! Il ne suffit pas pour trancher la question d’affirmer que le juge de l’excès de pouvoir est le juge de la légalité de l’action administrative, l’Administration restant maîtresse de l’opportunité de celle–ci. Ce serait à la fois reculer la difficulté et masquer la véritable 1 question . Il reste à déterminer en effet ce qu’il faut entendre par « ce qu’elle légalité», comprend, quelle est son étendue et quelles sont ses limites ? Ce qui nous permettrait de déterminer l’étendue de l’intervention du juge. Car, celle-ci coïncide avec l’étendue de la légalité, se situant dans ses limites. Or, précise Letourneur : « le contenu de la légalité dépend de l’importance du champ libre que l’on veut réserver à l’autorité, plus exactement du « point d’équilibre» que l’on désire établir entre les droits de l’Administration et les droits des citoyens»2. Ce point d’équilibre est par nature variable. Il tient compte de certaines hypothèses. Conséquemment l’étendue du contrôle du juge varie selon ces hypothèses qui tiennent en 1. LETOURNEUR, L’étendue du contrôle du juge de l’excès de pouvoir, EDCE, 1962, P.51 (PP.51-62). 2 Maxime LETOURNEUR cite Marcel », d’équilibre. LETOURNEUR, idem, P.52. En parlant de « point WALINE qui fait de ce point d’équilibre la définition du droit administratif. Voir dans ce sens WALINE Marcel, Etendue et limites du contrôle du juge sur les actes de l’Administration, EDECE 1956, P.25.
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trois points. C’est dire que devant des difficultés de preuve comparables, l’attitude du juge ne sera pas la même s’il doit examiner la régularité d’une décision discrétionnaire, celle d’un acte pour lequel la compétence de l’Administration est liée ou celle d’un acte soumis à condition légale. Ainsi effectue-t-il : -Un contrôle dans le cas de la compétence liée de l’Administration (A). -Un contrôle dans l’hypothèse de la compétence discrétionnaire de lAdministration(B). -Un contrôle dans le cas de la condition légale (C). Il s’ensuit que la nature du pouvoir de l’Administration détermine le régime de la preuve.     A – Le contrôle dans l’hypothèse de la compétence liée de l’Administration Il s’agit ici d’analyser le régime de la preuve en cas de difficultés liées à la recherche de la vérité lorsque la décision en cause est un acte pour lequel l’Administration a compétence liée3.  C’est-à-dire, lorsque des textes déterminent précisément et impérativement quels sont les faits qui conditionnent la mise en œuvre des pouvoirs de l’auteur de l’acte. Ceci englobe les actes pour lesquels l’autorité administrative est, par la loi, d’une part tenue d’agir, d’autre part, tenue d’agir dans un sens déterminé. Dans ce cas, les motifs et l’objet de l’acte administratif sont imposés par les textes. Dans un tel contexte, l’on se pose la question de savoir quelle peut être l’étendue du pouvoir de contrôle du juge ivoirien ? De même, quelle est la portée de son intervention ?
 1- L’étendue du pouvoir de contrôle du juge Pour mieux apprécier l’étendue du pouvoir de contrôle du juge dans l’hypothèse de la compétence liée de l’Administration, il importe de s’appuyer sur le contenu de ce contrôle. Il s’agit en effet pour le juge ivoirien de rechercher le point de savoir si l’Administration a réellement agi et si elle a agi dans le sens et suivant les modalités qui lui ont été fixées par la loi. Le rôle du juge consiste, dans ce cas, à rechercher d’une façon quasi automatique, si les conditions liant l’Administration sont en fait réunies. Il s’ensuit que le juge ivoirien va se livrer à la manière du juge sénégalais4 à un contrôle de caractère double : c’est-à-dire, un contrôle formel et un contrôle matériel.
 a Le contrôle de caractère formel -Le contrôle formel de la décision administrative est un contrôle de la légalité externe de l’acte5Ce contrôle est susceptible de deux modalités constituées par laadministratif. preuve de l’incompétence et du vice de forme.
 -La preuve de l’incompétence L’incompétence est une infraction aux règles de compétence. Ce contrôle consiste pour le juge à apprécier le point de savoir si l’autorité qui a pris l’acte a reçu l’investiture lui permettant de prendre la décision incriminée ou si la décision prise rentre dans le cadre de ses attributions ou encore si l’acte est conforme à sa compétenceratione et materiae ratione temporis.
3 Sur la compétence liée de l’Administration, voir, TIMSIT (Gérard), Compétence liée et principe de légalité, D.1964, chron. XXXI. PP.217-222. 4 Le juge sénégalais offre un contrôle satisfaisant de la légalité externe de l’acte administratif : DIAGNE (Mayacine), Thèse précitée, p 224 et ss. 5 Dans ce sens BLEOU (Djézou Martin), Le contrôle des faits et du droit par le juge de l’excès de pouvoir en Côte d’Ivoire, RID, 1981,3-4, P.56 et ss. ; DEGNI-SEGUI (René), Le contrôle sur l’Administration ivoirienne par la voie du recours pour excès de pouvoir, in les Cours Suprêmes en Afrique, T.III, la jurisprudence, Economica, 1987, P.174 et ss. (PP.147-191). Voir en outre son ouvrage : Droit administratif général, T.III. Le contrôle de l’action administrative, PP.791 et ss.
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En France, la question du contrôle par le juge administratif de la légalité externe dans le cadre de la compétence liée n’a pas reçu une réponse uniforme. Le conseil d’Etat écartait toujours sans examen des moyens de légalité externe dirigés contre une décision intervenue dans le cas de la compétence liée. Pour le conseil d’Etat, peu importe que l’acte soit entaché de certains vices puisque, de toute façon, cet acte devait pour respecter la loi, être pris. Mais sa doctrine à cet égard était flottante : tantôt il se plaçait sur le terrain de la recevabilité (CE.26 Mai 1950, Sieur Dirat, Rec. P.332), tantôt sur le terrain de l’irrecevabilité (CE 17 juillet 1953, Etablissement Dubout et Casanovo, Rec. P.382), tantôt il utilisait une formule vague ne permettant pas de déceler le terrain qu’il a choisi (CE, 17 Octobre 1956, Sieur Clément, Rec., P.373). Mais une décision, Lazarini du 21 Novembre 1956 (Rec. P.443) constamment suivie, depuis, est venue dissiper l’incertitude en appliquant purement et simplement au cas de compétence liée la théorie général des « moyens inopérants»6. La jurisprudence Lazarini se fondant sur le fait que « l’acte devait, en tout état de cause, être pris dans le sens où il l’a été ; s’il était annulé, il devait être repris dans les mêmes termes ; cette constatation suffit pour rejeter la requête dirigée contre lui, et il est inutile d’examiner les moyens qu’elles contenaient, puisque ces moyens, même s’ils étaient reconnus fondés, ne pourraient conduire qu’à une annulation sans lendemain : pourquoi annuler une décision prise par une autorité incompétente dès lors que demain l’autorité compétente sera tenue de reprendre la même décision ?»7. Pour le conseil une telle annulation est inutile et sans effet pratique en ce sens qu’elle serait source de trouble dans le service public. Mais une telle justification est mauvaise et dangereuse car elle reviendrait à entériner l’illégalité, des irrégularités, sources de désordre et d’incertitude dans l’Administration publique et susceptibles d’affecter le fonctionnement normal même du service public. Fort heureusement, le Conseil d’Etat reviendra sur sa propre jurisprudence en concluant dans une affaire BRISSAUT du 07 Juin 1957 (P.386) « à la nécessité d’examiner avec grand soin, dans chaque espèce, en cas de compétence liée, si les moyens présentés sont réellement inopérants »8. Désormais, le Conseil d’Etat contrôle la légalité externe des décisions à lui déférées. C’est, d’ailleurs, le domaine où il transfère volontiers la charge de la preuve à l’Administration9. Le juge ivoirien suivant les derniers développements de la jurisprudence administrative de la haute juridiction française n’hésite pas à exercer son contrôle de la légalité externe de la décision administrative en général et la compétence de l’auteur de l’acte en cause en particulier10. Pour certains auteurs, l’incompétence revêt deux formes distinctes : l’usurpation de pouvoir et l’incompétence stricto sensu. Mais, pour la simple raison que l’usurpateur de compétence ne viole pas moins les règles de compétence, il importe de faire une analyse d’ensemble de la question en matière de preuve. En matière de contrôle de la compétence de l’auteur de l’acte incriminé, il suffit simplement pour le requérant de contester par ses allégations. L’Administration doit les combattre en apportant la preuve de leur inexactitude. Dans le cas contraire, l’acte est déclaré inexistant ou est purement et simplement annulé.
6 peut exercer aucune influence sur le sortD’après cette théorie le moyen inopérant est le moyen qui ne réservé à l’acte par le juge : par exemple, un moyen qui n’a aucun rapport avec la question litigieuse. LINO DI QUAL, note sous CE, 13 Juillet 1963, Epoux MEYER et Ministre de la construction C/ Dlle POIRIER, D.1964 jurisprudence, P.271 (PP.267-273). 7 LETOURNEUR, Etude citée. P.53. 8 LETOURNEUR, idem, P.54. L’initiative est celle du commissaire du gouvernement GULDNER. 9 ce sens, DEBBASCH (Charles), la charge de la preuve devant le juge administratif, DALLOZ, Sirey,Dans 1983, P.45, chron.IX. 10  EDOUA ;Voir infra, Page 206, les arrêts, CSCA, SOPI GBEYERE Michel ; EDI OSSOHOU Séverin KACOU Fulbert ; ACKA GNOHAN Kouamé Fulgence.
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En principe les formes les plus graves de l’incompétence sont sanctionnées par l’inexistence. Mais la Chambre Administrative de la Cour Suprême a longtemps hésité avant de se prononcer dans ce sens. Il a fallu une espèce rendue en 2004 pour que la Chambre retienne l’inexistence. Dans cette affaire, le sieur SOPI GBEYERE Michel nommé inspecteur général du Ministère de la Construction et de l’Urbanisme par décret pris en conseil des Ministres fut révoqué par arrêté du Ministre de la construction et de l’urbanisme. La Chambre Administrative saisie conclut à l’inexistence de l’arrêté11. En outre, dans l’affaire ACKA GNOHAN Kouamé Fulgence12, la Cour annule pour incompétence, la décision par laquelle le président de l’université de Cocody-Abidjan déclare irrecevable pour forclusion l’appel relevé par le requérant, étudiant en droit, déclaré coupable de s’être frauduleusement inscrit à l’examen du Certificat d’Aptitude à la Profession d’Avocat (CAPA) par la commission de discipline de première instance. L’appel relevant de la compétence de la commission d’appel. Dans une autre espèce, le juge contrôle la légalité d’un blâme infligé au requérant (commissaire de police) par le Directeur Général de la Sureté Nationale en méconnaissance des règles de compétence13 . Dans cette autre espèce datée du 26 Janvier 2000 le Maire de Yopougon prononce la dissolution de l’Union des Jeunes de Yopougon alors qu’il n’en a pas la compétence. Une telle décision devant être prise par le Ministre de l’Intérieur14. Dans toutes ces espèces la preuve n’ayant pas été rapportée de la compétence des auteurs de ces actes, ces décisions furent déclarées illégales et annulées. Il s’ensuit que le juge contrôle effectivement les règles de compétence. Qu’en est-il des règles de forme ?                                          - la preuve du vice de forme et de procédure Le vice de forme reçu comme étant une infraction aux règles de forme et de procédure de prise de l’acte administratif est constamment sanctionné par la Chambre Administrative de la Cour Suprême. Il suffit donc, comme dans l’hypothèse précédente de l’incompétence, que le requérant soulève, l’irrégularité de la procédure ou de la forme de la décision pour déclencher le contrôle du juge. Il appartiendra à l’Administration de rapporter la preuve que la procédure suivie est conforme à celle prescrite par les textes en la matière. Autrement dit, l’acte est déclaré irrégulier et encourt l’annulation. Les exemples sont nombreux : ainsi constitue un vice de procédure entrainant l’annulation de la décision de blâme qui en résulte le fait pour un inspecteur général des services de police d’avoir substitué à la présentation des observations écrites prescrites par le statut général de la fonction publique un interrogatoire oral et public. (EDI OSSOHOU, Précité). Est également constitutif de vice de procédure entachant d’illégalité l’arrêté de révocation pris par le Ministre de la Fonction Publique sur avis d’un organisme irrégulièrement composé15. Dans toutes ces hypothèses les règles de compétence et de forme étant d’ordre public, ces irrégularités ne peuvent être couvertes de quelque manière que ce soit ; par conséquent le contrôle du juge demeure un impératif catégorique au risque d’entériner des irrégularités source d’injustice et d’arbitraire au préjudice du particulier, de l’administré. Le contrôle formel16est tout aussi important que le contrôle matériel.
11 CSCA, 30 Juin 2004, SOPI GBEYERE Michel C/Ministère de la construction et de l’urbanisme, arrêt n°16, inédit. 12 janvier 2006, ACKA GNOHAN Kouamé Fulgence c/ Université d’Abidjan-Cocody, arrêt n°02,CSCA, 25 inédit. La commission d’appel, en cette matière, est présidée par le Ministre de tutelle des universités. 13 CSCA, 27 Février 1974, EDI OSSOHOU Severin C/Ministère de l’intérieur (D.G de la Sureté Nationale). BLEOU et WODIE, idem. P.131 et ss. Le blâme est une sanction du premier degré dont la prise relève de la compétence du Ministre technique. 14 CSCA, 26 Janvier 2000, EDOUA KACOU Fulbert et l’UJCY C/Mairie de Yopougon, arrêt n°7, inédit. 15 CSCA, 15 Décembre 1969, Tapé ZAGBRE André C/Ministère de la Fonction Publique, arrêt n°1, voir BLEOU et WODIE, op.cit., P.127 et ss ; DEGNI-SEGUI (René), étude citée, P.172. 1 6 Pour plus de développements sur ce point voir : BLEOU (Djézou Martin), Le contrôle des faits et du droit par le juge de l’excès de pouvoir en Côte d’Ivoire, Etude citée, PP.56 et ss.
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          b- Le contrôle de caractère matériel  17 Le contrôle matériel de l’acte administratif est un contrôle de la légalité de l’acte au fond. Aussi, en conséquence de ce que lorsque l’Administration exerce une compétence liée, les motifs et l’objet de sa décision sont imposés par les textes, le juge contrôle les motifs et l’objet de la décision en cause.
 £- Le contrôle des motifs de l’acte administratif C’est le motif qui oblige l’Administration, dans le cadre de la compétence liée, à agir dans tel ou tel sens. Tant que le motif n’existe pas elle ne peut ou n’est pas obligée d’édicter un acte. Les motifs de l’acte administratif sont donc les considérations de fait et de droit qui commandent l’édiction de l’acte par son auteur. Il faut distinguer les motifs de droit –  motif de droit erroné – erreur de droit, des motifs de fait – motifs de fait erronés – erreur de fait.  -L’erreur de droit ou le contrôle des motifs de droit L’objet de la preuve est essentiellement constitué d’éléments de fait. Mais cela ne saurait valablement exclure la preuve du droit. Seulement cette dernière considération constitue, en dépit de la fiction juridique selon laquellenomo censetur ignore legem– nul n’est sensé ignorer la loi, une véritable corvée pour le plaideur. Cette circonstance justifie donc l’implication impérative du juge dans la recherche de la vérité juridique. Surtout, lorsque le problème se pose de l’application effective de la règle de droit par l’Administration ou au moment de montrer précisément que le motif qui soutient l’acte est ou non erroné. La preuve de l’erreur de droit est de manière générale, la preuve de la fausse interprétation de la loi faite par l’auteur de l’acte attaqué. Cette hypothèse se réalise, précisément, lorsque l’Administration croit, à tort, que la loi lui donne tout pouvoir ou au contraire lui retire tout pouvoir pour prendre l’acte18. La Chambre Administrative de la Cour Suprême statuant à la manière du Conseil d’Etat français19 contrôle la fausse interprétation de la loi. Ainsi dans l’affaire DIBY Yao Georges20 la Chambre Administrative a jugé que c’est à tort que le Ministre de la Fonction Publique a licencié de son emploi le requérant pour perte de droits civiques à la suite d’une condamnation correctionnelle. Celle-ci ne lui interdisant pas « d’être appelé ou nommé aux fonctions de juré ou autres fonctions publiques ou aux emplois de l’Administration ou d’exercer ces fonctions ou emplois». La décision de licenciement du sieur DIBY Yao Georges fut donc annulée. De même, dans un arrêt du 21 mars 2007, AMOUNE Lokossou Antoine, le juge annule la décision par laquelle l’Administration réattribue une parcelle de terrain mis en valeur par le requérant mais n’ayant pas fait l’objet de retrait ni de retour au domaine de l’Etat à d’autres demandeurs21le juge ivoirien de l’excès de pouvoir. Il s’ensuit que sanctionne l’erreur de droit résultant de la fausse interprétation fournie des textes par l’Administration. Qu’en est-il du contrôle des motifs de fait ?    -Le contrôle de l’erreur de fait, contrôle des motifs de faits erronés
17 largement inspirés des études du professeur BLEOU Martin,Les développements qui vont suivre seront idem, PP.54 et ss. et du Professeur René DEGNI-SEGUI, Etude citée, P.173 et ss. 18 DEGNI-SEGUI (René), Le contrôle sur l’Administration ivoirienne par la voie du recours pour excès de pouvoir, Etude citée, P.174. 19 Voir CE, 28 Mai 1954, BAREL. G.A.J.A n°- 92 ; CE, 18 Avril 1958, GUERN, Rec. 214. 20 CSCA, 1eret W. P. 111 et ss.Avril 1964, DIBY Yao Georges C/Ministre de la F.P., arrêt n°-2, B. 21 CSCA, 21 mars 2007, AMOUNE Lokossou Antoine c/ Ministre de la construction et de l’urbanisme, arrêt n°17, inédit : « considérant qu’il ne ressort pas du dossier que, préalablement à l’attribution du terrain querellé à Mr ADDIA puis à Mr BROU N’guessan, il ait fait l’objet d’un retrait et d’un retour au domaine de l Etat… ».
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Le contrôle des motifs de fait dit encore contrôle de l’erreur de fait est un complément indispensable du contrôle des motifs de droit dans le régime juridique de la preuve, dans la recherche de la vérité juridique. Ce contrôle des motifs de fait, à la lumière de la jurisprudence de la Chambre Administrative de la Cour Suprême, est susceptible d’une double modalité : ce type de contrôle porte sur l’analyse de l’exactitude matérielle des faits qui ont entrainé la décision administrative mais aussi sur la qualification juridique des faits qui soutiennent l’acte administratif22.
 Le contrôle de l’exactitude matérielle des faits -Il est vrai, l’Administration, à la différence du juge, rendant la décision juridictionnelle, n’est pas tenue de motiver ses actes23. Cela ne veut pas dire que les motifs de l’acte doivent demeurer indéfiniment secrets. Car l’Administration est tenue, lorsque la décision administrative est déférée à la censure du juge, et à la demande de celui-ci, de produire les motifs de sa décision afin de permettre au juge d’effectuer son contrôle. Par le contrôle de la matérialité des faits, le juge de la légalité vérifie le point de savoir si les faits sur lesquels l’administrateur fonde sa décision se sont effectivement produits. Le contrôle porte donc sur l’exactitude matérielle des faits invoqués par l’auteur de l’acte. C’est dire que le juge annulera l’acte lorsqu’il se fonde sur des motifs inexacts en invoquant l’inexactitude matérielle des faits ou pour des motifs matériellement inexistants car la matérialité des faits constitue une condition de la décision administrative. La jurisprudence du contrôle de l’exactitude matérielle des faits est inspirée des affaires Camino et Trépont rendues respectivement par le conseil d’Etat français le 14 Janvier 1916 (GAJA n°33) et 20 Janvier 1922 (D.1924, 3,36). L’arrêt Camino reste le point de départ du contrôle par le juge administratif français de la matérialité des faits. Aussi précise- t-il dans cette affaire que s’il ne lui appartient pas d’apprécier ‘’les mesures qui lui sont déférées par la voie du recours pour excès de pouvoir, il lui appartient de vérifier la matérialité des faits qui ont motivés ces mesures ’’24 … . Quant à l’arrêt Trépont il met en évidence une décision par laquelle un Préfet avait été mis en congés semble t-il « sur sa demande», alors qu’en réalité le préfet n’avait rien demandé25. La Chambre Administrative de la Cour Suprême faisant écho au conseil d’Etat français contrôle la matérialité des faits à travers une jurisprudence variée : Dans l’affaire By Jules (CSCA, 20 Février 1963) la cour précise que les faits d’indiscipline et le manque de conscience professionnelle reprochés au requérant sont matériellement exacts. Dans l’affaire Mlle AUDRAN (CSCA, 11 Décembre 1970) le juge confirme l’exactitude de son absence à l’épreuve orale de mathématiques et l’exactitude du calcul des notes. Dans l’affaire AHIZI Joseph (CSCA, 24 Novembre 1982, arrêt n°5, non publié) le juge affirme que le fait d’abandon de poste qui a motivé la suspension du traitement du sieur AHIZI n’est pas fondé. De même, le juge estime dans l’affaire YOUAN BI Trayé Mathias contre le Ministère de l’emploi (CSCA, 29 Avril 1992, arrêt inédit) que : « la sanction disciplinaire infligée à YOUAN BI Trayé doit être considéré comme fondé sur des faits matériellement non établis ; qu’elle est donc entachée d’illégalité »26. La
22 administratif, 2008 ; DEGNI-SEGUI (René), Droit administratif généralBLEOU (Martin), Cours de droit Tome III, 3èmeédition, CEDA, Abidjan, nov. 2003, P.824 et ss.
23Martin), Le contrôle des faits et du droit par le juge de l’excès de pouvoir en Côte BLEOU (Djézou d’Ivoire, étude citée, p.64 ; MESCHERIAKOFF (Alain-Serges), La jurisprudence source de droit administratif ivoirien, RID 1979/80 1-2, p.7. La règle de la non-motivation des actes administratifs est tirée de l’arrêt, CSCA, 20 février 1963, BY Jules. 24 Dans ce sens DEGNI-SEGUI (René), op. cit. T.III., P. 804 note n°1. 25  BLEOU (Martin), cours précité. P.115. 26 Sur ce point, DEGUI-SEGUI (René), op. cit., PP.805-806.
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décision le mettant à la disposition du directeur du personnel de l’enseignement primaire n’ayant pu être notifiée au requérant. Dans une autre espèce encore KORE Gboagnon Raphaël C/Ministère de l’Emploi et de la Fonction Publique27, la cour conclut à l’inexistence matérielle des faits en ces termes : « … en fondant sa décision sur une enquête au résultat incertain pour prononcer la révocation du fonctionnaire KORE Gboagnon Raphael le Ministre de l’emploi et de la Fonction Publique n’a pu légalement justifier sa décision». La Cour annula donc la sanction infligée à la manière du Conseil d’Etat dans l’arrêt Camino. Dans cette autre espèce plus récente M’ BANDAMA Kouamé C/Ministre de la Construction et de l’Urbanisme28 la Chambre Administrative conclut à l’inexistence des motifs de l’arrêt par lequel le Ministre transfert au domaine privé de l’Etat le lot concédé au requérant en précisant ; « qu’en se déterminant ainsi, alors que la vérification de l’état du lotissement des terrains à concéder par arrêté, procédure préalable à cet acte réglementaire relève de la compétence exclusive du Ministre de la construction et de l’Urbanisme qui ne peut en conséquence opposer au concessionnaire, postérieurement à la prise de l’arrêté, la méconnaissance par celui-ci du défaut d’approbation de lotissement de la zone comprenant le terrain concédé, l’arrêté entrepris s’est fondé sur un motif inexistant ». Aussi l’annule-t-il. On pourra multiplier les exemples sans épuiser la question. Ceci aussi bien lorsque la loi précise elle-même les faits qui conditionnent l’acte, que dans l’hypothèse où l’Administration sans y être obligée déclare fonder son acte sur une certaine situation de fait. Toutefois, il est à craindre que le juge ne déclare l’inexistence ou l’existence des motifs de fait trop hâtivement, c'est-à-dire, sans une investigation poussée dans le sens de la recherche de la preuve de cette circonstance. Auquel cas, la vérité juridique serait gravement compromise et formellement inaccessible. Mais tout en minimisant ces écueils nous pouvons affirmer sans heurte que le juge ivoirien de la légalité contrôle l’exactitude matérielle des faits autant qu’il contrôle la qualification juridique faite par l’Administration dans la prise de la décision administrative.
 -Le contrôle de la qualification juridique des faits  Le contrôle de la qualification juridique des faits va au delà de l’exactitude matérielle des faits, de la matérialité des faits qui soutiennent la décision administrative ; car, il ne « suffit pas que les faits retenus pour la motiver soient matériellement exacts ; il faut aussi que ces faits exacts soient, par leur nature, au nombre de ceux que l’autorité administrative pouvait légitimement retenir pour se décider…»29. Il s’agit donc pour le juge, dans cette hypothèse, de vérifier si les faits matériellement établis rentrent bien dans telle catégorie juridique, s’ils sont de nature à justifier la décision attaquée. Une telle disposition est inspirée de la jurisprudence Gomel (CE, 04 Avril 1914, GAJA) qui consacre le contrôle de la qualification juridique des faits : En l’espèce, en effet, l’Administration s’oppose à une construction au motif que la place Beauvau (lieu de la construction) constitue une perspective monumentale. Vérification faite, le Conseil d’Etat a pu observer que la qualification opérée par l’Administration n’était pas conforme à la nature réelle de la place Beauvau. Dès lors, la décision prise par l’Administration fut annulée. Ainsi à la manière du conseil d’Etat français, le juge ivoirien de la légalité contrôle la qualification juridique des faits opérés par l’Administration. C’est donc conformément à cette logique que dans l’affaire BY Jules précité (20 Février 1963) la Chambre Administrative de la Cour Suprême décide que l’indiscipline et
27 CSCA, 26 Février 1992, KORE Gboagnon Raphaël c/Ministère de l’Emploi et de la Fonction Publique, arrêt n°7, inédit. 28 CSCA, 29 Juin 2005, M’BANDAMA Kouamé C/Ministre de l’urbanisme, arrêt n°43, inédit. 29 BLEOU (D. Martin), Le contrôle des faits et du droit par le juge de l’excès de pouvoir en Côte d’Ivoire, étude citée, P.55. Le Professeur BLEOU reprenait en cela Raymond ODENT.
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le manque de conscience professionnelle d’un fonctionnaire sont constitutifs de fautes disciplinaires. Elle précise que ces faits rentrent bien dans le champ d’application du statut de la fonction publique qu’ils étaient de nature à justifier une sanction disciplinaire confirmant ainsi la qualification donnée par l’Administration. De même, la Cour décide que le fait d’avoir attenté par empoisonnement à la vie de son directeur général, le sieur AHIZI Joseph s’est rendu coupable de faute disciplinaire de nature à justifier « sa révocation sans suspension de droit à pension». (CSCA, 20 novembre 1982 AHIZI Joseph c/ Ministre de la Fonction Publique). De même encore dans l’affaire ZADI BAKRE30 décidant d’arrêter son service sans attendre une cour précise « qu’en la telle décision (la mise en disponibilité) ZADI BAKRE a commis un manquement de nature à justifier une sanction disciplinaire. Elle décide également que la perception frauduleuse des indemnités de déplacement, constitue une faute « de nature à entrainer une sanction disciplinaire»31. On le voit, dans toutes ces hypothèses la cour confirme la qualification juridique donnée par l’Administration. Toutefois, il arrive que le juge infirme la qualification donnée par la puissance publique. C’est le cas dans l’affaire NEA GAHOU Maurice32 où le juge considère « qu’un retard de quelques jours mis par le fonctionnaire à rejoindre son nouveau poste d’affectation ne peut être regardé comme le refus de rejoindre son poste». La décision du ministre fut donc annulée. Il en était de même dans les affaires Dame AKE AKEBIE Sylvie et Dr. SOUME BI KACOU Brice (Précité CSCA, 28 Janvier 1998). Dans ces deux espèces le juge précise que seuls les manquements à ses obligations commis par le fonctionnaire justifie une sanction disciplinaire, que les faits reprochés aux requérants, en l’occurrence, la « négligence professionnelle notoire ayant entrainé la mort d’une parturiente », était en réalité « imputable au mauvais fonctionnement du service publique de la santé qui se devait en tout temps de disposer les médicaments nécessaires dans les urgences chirurgicales ». Ainsi substituant sa qualification des faits (mauvais fonctionnement du service public de la santé) à celle du Ministre, le juge parvient à annuler les sanctions disciplinaires prononcées contre les requérants33. Cette jurisprudence est d’autant plus révélatrice, plus importante qu’elle tranche avec la jurisprudence antérieure à travers laquelle le juge confirme presque mécaniquement la qualification juridique des faits opérée par l’Administration au soutien de sa décision. Au surplus, une telle jurisprudence quoique intervenue dans le domaine disciplinaire ne confirme pas l’arrêt Gomel. Ce qui marque la volonté du juge ivoirien de la légalité d’assurer un réel contrôle de l’action administrative par la garantie des droits des administrés. Une telle attitude du juge est à encourager en ce sens qu’elle participe de la consécration du contrôle des motifs de fait de l’acte administratif dans le sens de la réduction des velléités d’arbitraire de l’Administration active. Une telle jurisprudence donne tout son sens à l’engagement, sinon, à l’implication, à tout le moins, au rôle du juge dans la bonne administration de la preuve condition de l’affirmation de la vérité juridique. Mais le rôle du juge ne s’épuise pas à ce niveau de la recherche de la vérité, il se manifeste aussi dans l’appréciation de l’objet de l’acte administratif.
 µ- Le contrôle de l’objet de l’acte administratif
30CSCA, 31 Mai 1983, ZADI BAKRE c/Ministre de la Fonction Publique, arrêt n°12, inédit. 31CSCA, 27 Mai 1992, KOBENAN Yao, arrêt inédit. 32 CSCA, 15 Mars 1989, NEA GAHOU Maurice c/Ministère de la Fonction Publique, arrêt n°6, inédit. 33 Une peine d’exclusion temporaire de son emploi pour une durée de cinq mois pour Dame AKE AKEBIE Sylvie et de six mois pour le Docteur SOUME BI KACOU Brice.
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Le juge est aussi conduit, dans la recherche de la vérité juridique à contrôler la conformité de l’objet de la décision administrative au droit surtout lorsque l’auteur de l’acte exerce une compétence liée. Ce contrôle consiste en l’examen par le juge de la légalité, de la « violation de la loi »34en tant que moyen autonome se résumant dans le non respect de la loi ou dans le refus d’appliquer la loi observée par l’auteur de l’acte. Ici le juge, dans la conduite de ses recherches, s’interroge sur le point de savoir si l’Administration s’est conformée au droit, à la légalité qui s’impose à elle dans la prise de la décision administrative. Il s’agit du contrôle par le juge de la légalité au sens large, c'est-à-dire, le contrôle de la conformité de la décision au droit écrit et aux règles jurisprudentielles.
 -La sanction par le juge de la violation des sources formelles de la légalité Les sources formelles de la légalité sont constituées par la constitution, norme suprême de l’Etat, les traités et accords internationaux, la loi en tant que disposition législative et le règlement. Ces textes contiennent des règles de fond dont le juge de l’excès de pouvoir, gardien de la légalité, sanctionne la violation par l’autorité administrative dans la prise de sa décision. Car ces textes s’imposent à l’Administration y compris les actes administratifs pris antérieurement. Le contrôle du juge consiste dans l’annulation des décisions violant ces règles de droit. Quelques exemples nous permettrons de mieux exposer l’intelligence de notre développement : Dans l’espèce compagnie France Amérique contre Commune d’Abidjan et Aboulatif FAKRY35 la par cour annule une autorisation de construire délivrée le Maire d’Abidjan pour violation directe 36« des textes réglementaires en vigueur et notamment le règlement général d’application du projet d’aménagement de la région d’Abidjan ». De même encore, dans l’affaire N’GUESSAN N’golé C/Ministère de l’Emploi et de la Fonction Publique, du 27 novembre 199237, le juge annule la mesure de révocation pour détournement de fonds prise par le Ministre en violation de l’article 3 de la loi n°85-1195 du 05 Décembre 1985 portant amnistie des infractions commises antérieurement au 07 Décembre 1985, les faits ayant été commis « au cours des années 1981-1984 » antérieurement à la prise de la loi d’amnistie. Dans une autre affaire, ADOU Kouassi contre Préfet d’Abengourou, en date du 28 Janvier 1998 (arrêt n°4, inédit) le juge annule la lettre d’attribution d’un terrain, pour violation du décret du 18 Août 1978 portant réglementation de la procédure d’attribution des lots de terrains urbains en ces termes « considérant que manifestement le Préfet d’Abengourou a délivré la lettre d’attribution en violation flagrante des dispositions du décret précité ; qu’il ya donc lieu d’annuler ladite lettre et subséquemment le permis d’habiter »38. Dans l’affaire M’BANDAMA Kouamé (précité) en date du 29 Juin 2005 le juge annule l’arrêté du Ministre de la Construction et de l’Urbanisme prononçant le retour au domaine privé de l’Etat d’un lot concédé au requérant en précisant qu’il « … ne résulte pas du dossier que l’arrêté attaqué s’est conformé aux prescriptions de l’article 11 de l’arrêté
34 Pour plus de précisions sur ce terme « violation de la loi » voir. DEGNI-SEGUI (R.), op. cit., P.799 et ss. Pour l’auteur la violation de la loi est un moyen autonome qui se distingue de l’ensemble des griefs susceptible d’être invoqués par le demandeur au soutien de l’action, car tous les moyens se ramènent à la violation de la loi. La violation de la loi peut être positive ; le non respect de la loi ou négative : le refus d’appliquer la loi nonobstant une obligation de faire. 35 CSCA, 04 décembre 1964, Compagnie France-Amérique c/Commune d’Abidjan et Aboulatif FAKRY, arrêt n°4, B. et W. P.122. 36 BLEOU (D. Martin), étude citée, PP.59-60. 37 CSCA, 25 Novembre 1992, N’GUESSAN N’Golé c/Ministère de l’emploi et de la Fonction Publique, arrêt n°33, inédit. 38  op. cit., PP.800 et ss.Voir DEGNI-SEGUI (R.),
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n°2164 du 09 Juillet 1936 »39, le Ministre ne s’étant pas conformé au disposé de l’arrêt susvisé. Le juge ivoirien de l’excès de pouvoir contrôle à tout point de vue le droit écrit. Aussi sanctionne-t-il de même la violation des règles jurisprudentielles.
 - La sanction par le juge de la violation des règles jurisprudentielles Le contrôle de la violation du droit jurisprudentielle se réalise pour l’essentiel à un double point de vue tenant au retrait illégal des actes administratifs et à la violation des principes généraux du droit40 . · cas de retrait illégal d’acte administratif En  Les règles qui commandent le retrait des actes administratif unilatéraux sont posées par l’arrêt Dame CACHET rendu par le conseil d’Etat français41. Selon cette jurisprudence le retrait de l’acte irrégulier créateur de droit ne peut être possible que dans le délai de recours contentieux, c'est-à-dire, dans un délai de deux mois à compter de la date de la notification ou de la publication de l’acte. Ceci pour concilier les exigences du respect des droit acquis et la nécessité de faire disparaître au plutôt de l’ordre juridique les actes irréguliers. Aussi le juge ivoirien applique-t-il à souhait ces prescriptions jurisprudentielles qu’il en fait siennes. Il déclare donc contraire à la loi le retrait des décrets de nomination des camarades d’ODY YAPI42ces décrets quoi qu’irréguliers n’ont pas été au motif que attaqués dans le délai de recours contentieux. Les droits acquis ayant été consolidés. Est également contraire à la loi le retrait hors délai d’un arrêté de concession provisoire, acte créateur de droit au profit de l’intéressé43, le requérant. Par ailleurs, la Chambre Administrative va réaffirmer son attachement à ces principes jurisprudentiels à travers l’arrêt Dame Anne-Marie KOUASSI et Autres44du 31 mai 2006 en ces termes : « considérant que l’auteur d’un acte administratif créateur de droits ne peut procéder au retrait dudit acte qu’à condition, d’une part, que celui-ci soit entaché d’illégalité, d’autre part, que le retrait intervienne dans le délai de recours contentieux de deux mois à compter de sa notification ou de sa publication ». Il s’ensuit que non seulement le juge contrôle l’application mais sanctionne la violation de cette règle jurisprudentielle alors même qu’en France la jurisprudence sur la question a connu une certaine évolution45. Aussi le juge ivoirien veille-t-il au respect des principes généraux du droit.  Le cas des principes généraux du droit46 ·
39  de l’arrêté dispose : « le retrait du titre de concession provisoire est prononcé si après une miseL’article 11 en demeure régulièrement notifiée, le concessionnaire ne s’est pas conformé, dans le nouveau délai qui lui est imparti, aux injonctions de l’Administration et n’a pas exécuté son contrat ». 40 DEGNI-SEGUI (R.), op. cit., P.801-802. 41 CE, 03 novembre 1922, Dame CACHET, Rec.790. G.A.J.A, n°42. 42 1970, ODY YAPI/ contre Ministère de la Fonction Publique, B. et W., P.84 et ss.CSCA, 11 décembre 43 CSCA, 22 juillet 1981, EL Hadj Bakary Koné C/Ministère des Travaux Publics, des transports, de la construction et de l’urbanisme, arrêt n°2, note DEGNI-SEGUI, RID, 1981, n°1-2, P.135 et ss. 44CSCA,31 mai 2006, Dame Anne Marie KOUASSI et Autres c/ Ministère de la construction et de l’urbanisme, arrêt n°21 inédit ; Il en est de même de l’arrêt CSCA, 30 décembre 1998, Société des transports Automobiles et du Bâtiment ‘’SOTRABAT’’ C/Ministre du logement, du cadre de vie et de l’urbanisme, arrêt n°39, inédit : « considérant qu’un acte administratif individuel ayant créé des droits ne peut faire l’objet d’un retrait qu’à la double condition qu’il soit entaché d’illégalité et que le retrait intervienne dans le délai de recours contentieux » 45 (GAJA) : « considérant que…, l’Administration neA travers l’arrêt, CE, Ass., 26 octobre 2001, TERNON, peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ».  
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Le juge contrôle l’application effective par les autorités administratives des principes généraux du droit. Ce sont : le principe des droits acquis (CSCA, 11 déc. 1970, ODY Yapi précité ; 26 mars 1980, COMARAN-Africa Line ; 23 avril 2008, AFQHBKSSI et Autres47arrêt , n°12,inédit) ; le principe de la non rétroactivité des actes administratifs (CSCA, 31 mai 1967, AHOUE N’guessan ; 15 déc. 1969,Tapé ZAGBRE; 26 juillet 2006,GNAKO Gnayoro Georges c/ Ministère de l’intérieur et de la décentralisation, arrêt n°27, inédit48) ; le principe des droits de la défense (CSCA, 20 fév.1963,BY Jules précité ; 31 mai 1967, BAKAYOKO Amadou C/Ministre de la Fonction Publique; 21 mars 2007, GOGA Marcel c/Ministère de l’intérieur49 ) ; la règle du non cumul des sanctions ‘’non bis in idem’’ (CSCA, 28 avril 1990, Guindé Loua C/Ministère des PTT. Arrêt n°13, inédit; 25 mars 1992, N’GUESSAN Diby Joseph C/Ministère de l’Education Nationale, arrêt n°15, inédit) ; la règle selon laquelle l’Administration n’a pas à motiver ses actes (CSCA, BY Jules) ; le principe d’égalité devant la loi (CSCA, 08 avril 1971, N’GUETTA Bléhouet); le principe selon lequel tout acte administratif obtenu par fraude peut être retiré à tout moment (CSCA, 21 mai 2008, DEFLORIN Marcel Werner c/ Ministère de la construction et de l’urbanisme50 comme pour renforcer son contrôle de Aussi, arrêt n°19, inédit); l’action administrative, le juge ivoirien va-t-il tirer de l’article 54 de la loi sur la Cour Suprême le principe général de droit selon lequel ‘’tout acte administratif peut faire l’objet d’un recours d’excès de pouvoir51’’, exception faite naturellement des acte de gouvernement qui bénéficient d’une immunité juridictionnelle, (CSCA, 21 mai 2008, DEFLORIN Marcel Werner, précité). A travers ce principe général de droit, le juge de la
46 Pour plus de développements sur ce point voir. R. DEGNI-SEGUI, idem, P. 802 ; BLEOU D. Martin, Le contrôle des faits et du droit par le juge de l’excès de pouvoir en Côte d’Ivoire, étude citée, PP.60 et ss; WODIE F. et BLEOU D. Martin, op. cit. P.13 et ss.
47  CSCA, 23 avril 2008, AFQHBKSSI, (Association Familiale du QuartierDans cette dernière espèce : Houphouët-Boigny de Koumassi) et Autres c/ Ministère de la construction et de l’urbanisme, arrêt n°12, inédit. Le juge annule l’arrêté du Ministre portant suspension de lettres d’attribution et arrêtés de concession provisoire pour illégalité tirée de la violation du principe de la sécurité juridique et des droits acquis. « Considérant qu’un tel acte, qui prive d’effets, même temporairement, des actes administratifs créateurs de droits devenus définitifs, porte atteinte au principe de la sécurité juridique et aux droits acquis… ». 48 26 juillet 2006, GNAKO Gnayoro Georges c/Ministère de l’intérieur et de la décentralisation, arrêtCSCA, n°27, inédit. Dans cette espèce, le juge annule un arrêté du Ministre de l’intérieur pris en date du 23 mai 2001 par lequel il radie le requérant des effectifs de la police à compter du 31 octobre 2000, ainsi qu’il suit : « Considérant que les actes administratifs n’ont pas d’effets rétroactifs; qu’en donnant une date de prise d’effet, le 31 octobre 2000, antérieure, à sa signature, le 23 mai 2001, le Ministre a méconnu le principe de non rétroactivité ». 49 CSCA, 21 mars 2007, GOGA Marcel c/ Ministère de l’intérieur, arrêt n°14, inédit. Dans cette affaire le juge annule l’arrêté par lequel le Préfet d’Oumé a destitué le requérant de sa fonction de Chef du village sans qu’il ait été mis à même de se défendre ainsi qu’il suit : « Considérant qu’il ne résulte pas du dossier, tel qu’il était constitué lors de l’instruction, que le sieur GOGA, implicitement et nécessairement destitué de sa fonction de Chef du village de Guepahouo par l’arrêté du 8 septembre 2005 du Préfet d’Oumé nommant Mr YOBO Williams en ses lieu et place, ait été mis à même de se défendre…». 50 CSCA, 21 mai 2008, DEFLORIN Marcel Werner c/ Ministère de la construction et de l’urbanisme, arrêt n°19, inédit. Dans cet arrêt le juge confirme la légalité des actes (arrêtés n°16 et 17 juillet 2006) par lesquels le Ministre de la construction et de l’urbanisme rapporte une autorisation ministérielle d’occupation de terrain et un arrêté de concession provisoire en vertu du principe selon lequel tout acte administratif obtenu par fraude peut être retiré à tout moment : « Considérant (…) qu’il n’en reste pas moins, qu’il est de principe que les décisions administratives obtenues à la suite de fraude peuvent toujours être rapportées car elles ne créent jamais de droits définitifs . » 51 « Mais considérant qu’une telle disposition interprétée par le requérant comme ayant pour effet de priver de tout droit au recours devant le juge de l’excès de pouvoir la personne qui entend contester la légalité du titre foncier ou du certificat de propriété est contraire à l’article 54 de la loi sur la Cour Suprême qui consacre le principe général de droit que « tout acte administratif peut faire l’objet d’un recours d’excès de pouvoir »».
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Les commentaires (1)
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ndrikfranc

je vous remercie d'avoir publié cet article qui est destiné aux étudiants et chercheurs en Droit public: en Contentieux administratif(Droit administratif).

vendredi 5 avril 2013 - 17:20
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