Sur l'évolution récente du statut du juge de l'Administration au Sénégal et en Côte d'Ivoire

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• Publié par: erictrabi78
• Publié le: 28 janvier 2016
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• Langue: Français

Extrait

SUR L’EVOLUTION RECENTE DU STATUT DU JUGE DE L’ADMINISTRATION AU SENEGAL ET EN COTE D’IVOIRE

 TRA Bi Tra Bienvenu Eric

Doctorant en Droit Public et Sciences Politiques, Université Félix Houphouët-Boigny de Cocody-Abidjan, Côte d’Ivoire. Email : [e-mail]

SOMMAIRE………………………………………………………………………………...p.1

INTRODUCTION……………………………………………………………………….......p.2

I. UNE RENOVATION QUALITATIVE……………………………………………….......p.3

A. LA MIXITE SENEGAL ………………………………………...p.4

EXPERIMENTEE

B. LA DUALITE ANNONCEE D’IVOIRE…………………………………….p.10

EN

AU

COTE

II. UNE EVOLUTION AVORTEE………………………………………………………...p.13

A. L’ABANDON DE LA SENEGAL………………………………………..p.14

MIXITE

AU

B. L’IMPASSE DE LA DUALITE EN COTE D’IVOIRE………………………………… p.17

CONCLUSION……………………………………………………………………………p.18

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INTRODUCTION

 Le Sénégal et la Côte d’Ivoire, au contraire de beaucoup d’autres Etats nouveaux 1 issus de la colonisation française, et à la manière du Maroc, ont choisi l’unité de juridiction .

Soulignant la convergence des choix opérés par la Côte d’Ivoire et le Sénégal, madame Viviane-Patricia Akoua AMBEU rappelle : « La réforme du contentieux administratif français a eu un écho favorable dans les anciennes colonies. Ainsi, certains nouveaux Etats francophones dont le Gabon, le Tchad, la Centrafrique et le Togo s’inscrivent dans la mouvance. Ils créent sur leurs territoires, souvent sous des appellations différentes, de réelles juridictions administratives (…). Néanmoins, d’autres Etats dont le Sénégal et la Côte d’Ivoire prirent une autre direction. Comme nous le verrons (…) ceux-ci, pour des raisons qui 2 sont les leurs, optent pour une réorganisation de leur système juridictionnel ». Cette réorganisation s’est opérée dans le sens de la simplification du statut du juge de l’Administration.

3  On rappellera simplement que ce choix tient compte des réalités nationales . En effet, la pénurie des moyens matériels et humains est la raison essentiellement avancée pour 4 justifier sinon légitimer cette organisation juridictionnelle de type unitaire et pyramidal .

Si cette raison temporaire était à la base de l’option en faveur de l’unité de juridiction, cette option ne pouvait alors raisonnablement être que provisoire. Or, le provisoire devait perdurer et devenir une constante des systèmes juridictionnels ivoirien et 5 sénégalais .

1Voir Pierre LAMPUE, La justice administrative dans les Etats d’Afrique francophone, Revue Juridique et Politique, Indépendance et Coopération, 1965, pp. 3 et s.

2Viviane-Patricia Akoua AMBEU, La fonction administrative contentieuse en Côte d’Ivoire, Thèse, Lyon 3, 2011, p. 67.

3Martin Djézou BLEOU, Unité de juridiction et contentieux administratif : les exemples ivoirien et sénégalais, Annales de l’Université d’Abidjan, Série A, Tome X, 1995, p. 130.

4El Hadj MBODJ, Les incidences de la réforme judiciaire du 30 mai 1992 sur le contentieux administratif sénégalais, Revue de l’Association Sénégalaise de Droit Pénal, juillet-décembre 1995, p. 16.

5Ibidem, p. 17.

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Le système adopté, aussi séduisant soit-il, par sa simplicité, par la modicité des  6 moyens que suppose sa mise en œuvre, par l’accès facile qu’il offre aux plaideurs , n’a pas toujours donné les satisfactions attendues.

Autrement dit, l’unité de juridiction, telle qu’organisée, n’a pas toujours répondu aux 7 attentes de la doctrine et des justiciables .

Cette circonstance a fait naître une volonté de changement et par suite, le changement lui-même. Ce changement s’est traduit, dans les deux pays, par le renouvellement qualitatif du statut du juge de l’Administration à travers le passage de la simplicité à une certaine complexité.

 Dans quel sens s’est opérée cette rénovation qualitative du statut du juge d’abord au Sénégal et ensuite en Côte d’Ivoire ? Quel a été le degré d’effectivité et de pérennité de cette évolution récente vers la complexité ?

 C’est à quoi on s’attachera à répondre en détachant les deux moments de la démonstration. Pour ce faire, on envisagera, dans un premier temps, les différentes tendances de cette rénovation qualitative avant de s’intéresser, dans un second temps, à l’évolution avortée du statut du juge de l’Administration, au regard de la réalité persistante du monisme.

I- UNE RENOVATION QUALITATIVE

 Le Sénégal a entrepris une réforme d’ensemble des institutions judiciaires suite à l’adoption 8 d’une loi constitutionnelle et de trois lois organiques promulguées le 30 mai 1992 .

Cette réforme s’inscrit dans le cadre général de l’amélioration du service public de la justice et de la consolidation de l’Etat de droit. La nouvelle structuration de l’organisation juridictionnelle repose essentiellement sur la création d’un Conseil d’Etat et d’une Cour de cassation.

 Ce volet organisationnel pourrait apparaître comme une réponse à certaines critiques de la doctrine administrative. Une évolution similaire, dans le sens de la spécialisation, est perceptible en Côte d’Ivoire au regard des textes.

6Alain BOCKEL, Le juge et l’Administration en Afrique noire francophone, Annales Africaines, 1971-1972, p. 15.

7Alain BOCKEL, Sur la difficile gestation d’un droit administratif sénégalais, Annales Africaines, 1973, pp.137 et s.

8Loi n° 92-22 du 30 mai 1992 portant révision de la Constitution ; Loi organique n° 92-23 du 30 mai 1992 relative au Conseil Constitutionnel ; Loi organique n° 92-24 du 30 mai 1992 relative au Conseil er d’Etat ; Loi organique n° 92-25 du 30 mai 1992 relative à la Cour de cassation, JORS, n°5469 du 1 juin 1992, pp. 238 et s.

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En effet, suite à l’institution d’un Conseil d’Etat, d’une Cour de cassation et à la consécration du principe de la création de tribunaux administratifs et judiciaires, d’abord par 9 er 10 la loi constitutionnelle du 2 juillet 1998 , ensuite par la Constitution du 1 août 2000 , l’organisation juridictionnelle ivoirienne s’oriente vers le modèle français de la dualité de juridictions.

 Au regard des observations qui précèdent, cette étude envisagera la rénovation du statut du juge de l’Administration dans le sens de la mixité expérimentée au Sénégal et de la dualité annoncée, consacrée en Côte d’Ivoire.

A- LA MIXITE EXPERIMENTEE AU SENEGAL

La création du Conseil d’Etat opère une transformation en profondeur du système juridictionnel de droit administratif. Ce modèle d’unité organique à la base et de 11 spécialisation au sommet correspond en réalité à un modèle inachevé de dualité .

La spécialisation est la trame de la réforme judiciaire de 1992. Elle semble être une préoccupation constante du législateur sénégalais pour qui, l’unification au sommet répondait 12 en 1960 à une situation qui a largement évolué depuis cette date .

Cette réforme a eu des incidences sur l’organisation juridictionnelle dans la mesure où elle introduit une spécialisation au sommet, avec la création du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation, tout en maintenant le statu quo à la base.

La nature de cette organisation juridictionnelle ne laisse pas d’interroger, en raison des particularités qu’elle présente.

9Articles 41 et 62 nouveaux de la Constitution du 3 novembre 1960, loi n° 98-387 du 2 juillet 1998 portant révision constitutionnelle, JORCI, 16 juillet 1998, p. 694.

er 10août 2000 portant Constitution de laArticles 71 et 102 combinés de la loi n°2000-513 du 1 République de Côte d’Ivoire, JORCI, 3 août 2000, p. 1.

11 Papa Mamour SY, Entre l’unité et la dualité de juridictions : l’Afrique noire francophone à la quête d’un modèle d’organisation de la justice administrative, Nouvelles Annales Africaines, n°2/2011, p. 303.

12El Hadj MBODJ, Les incidences de la réforme judiciaire du 30 mai 1992 sur le contentieux administratif sénégalais, op.cit, p. 20.

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Le regard porté sur les spécificités de cette structuration juridictionnelle nous amène à constater que le Sénégal est passé d’un système d’unité de juridiction à dualité du 13 contentieux à un système d’unité à la base et de spécialisation au sommet . Ce système 14 nouveau renvoie l’image d’un système hybride, à mi-chemin entre l’unité et la dualité . De par cette caractéristique originale, il convient de le regarder comme étant un système mixte, d’une mixité à dominance moniste.

Du point de vue de la répartition des compétences entre les juridictions ordinaires et la juridiction spécialisée, ce système se déchiffre en ces termes : à la base, le tribunal régional dispose d’une compétence de droit commun en toutes matières, en première instance, conformément à l’article 3 de la loi n°84-19 du 2 février 1984 relative à l’organisation 15 judiciaire du Sénégal ; ses décisions peuvent être attaquées devant la Cour d’appel ; au sommet, le Conseil d’Etat a une compétence d’attribution en matière administrative.

Il convient à présent, après avoir appréhendé succinctement les incidences de la réforme judiciaire de 1992 sur la nature du système sénégalais, de présenter sommairement l’organisation, les attributions et la production juridictionnelle du Conseil d’Etat ainsi que les progrès qualitatifs induits par sa création tant au plan de la jurisprudence qu’au plan des textes.

Les formations du Conseil d’Etat sont les sections réunies, les sections et 16 l’Assemblée générale consultative .

er  Suivant l’article 1 de la loi organique n°96-30 du 21 octobre 1996, le Conseil d’Etat est juge en premier et dernier ressort de l’excès de pouvoir des autorités exécutives, ainsi que de la légalité des actes des collectivités locales. Par ailleurs, il est compétent pour juger les contentieux des élections aux conseils régionaux, municipaux et ruraux ainsi que les 17 contentieux relatifs aux inscriptions sur les listes électorales .

 Enfin, il connaît par la voie du recours en cassation, des décisions de la Cour des comptes, des décisions rendues en dernier ressort, par les organismes administratifs à

13Demba SY, L’évolution du droit administratif sénégalais, Editions Juridiques Africaines, n° 67, trimestre octobre-novembre-décembre 2005, p. 65.

14Ibidem.

15 Loi n°84-19 du 2 février 1984 portant organisation judiciaire de la République du Sénégal, JORS, 3 mars 1984, p. 124.

16 Article 10 de la loi organique n°96-30 du 21 octobre 1996 abrogeant la loi n°92-24 du 30 mai 1992 relative au Conseil d’Etat, JORS, 18 janvier 1997, p. 57.

17la loi organique n°96-30 du 21 octobre 1996 relative au ConseilArticles 11 et 12 combinés de d’Etat précitée.

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caractère juridictionnel, des décisions des cours et tribunaux relatives aux autres contentieux administratifs à l’exception de ceux que la loi organique attribue expressément à la Cour de 18 cassation .

Relativement à ce dernier chef de compétence, les choses n’étaient pas apparues au départ avec netteté. A la lecture de la loi de 1992, les recours en cassation en matière administrative relevaient de la compétence de la Cour de cassation. Ce qui semblait incohérent. C’est ainsi que cette loi était critiquée par la doctrine sénégalaise dans la mesure où elle procédait à une dispersion maladroite du contentieux aboutissant à une spécialisation 19 imparfaite sans logique apparente .

La réforme était inachevée voire imparfaite. Le constituant sénégalais a tenu compte 20 de ces critiques. Ainsi, par la loi constitutionnelle n°94-55 du 13 juin 1994 , il a transféré cette compétence au Conseil d’Etat.

En effet, un additif apporté à l’alinéa 2 de l’article 82 de la loi fondamentale sénégalaise confère désormais compétence au Conseil d’Etat pour connaître, par la voie du recours en cassation, des décisions des cours et tribunaux relatives aux autres contentieux administratifs à l’exception de ceux que la loi organique a attribué expressément à la Cour de cassation.

Une unification au sommet du contentieux administratif a été opérée par le constituant sénégalais, avec la reconnaissance au Conseil d’Etat d’un pôle de compétence en matière administrative. Cette compétence lui permet d’harmoniser dorénavant la jurisprudence administrative des cours et tribunaux placés sous la juridiction de la Cour de 21 cassation .

er Il a été suivi deux ans plus tard par le législateur notamment au regard de l’article 1 de la loi organique n°96-30 du 21 octobre 1996 précitée.

Il est loisible de rappeler, au passage, que le Conseil d’Etat était à l’origine compétent pour contrôler les comptes des comptables publics. Plus tard, cette attribution lui sera retirée à la faveur de la création de la Cour des comptes par la loi n° 99-10 du 17 février 1999.

er 18de la organique n°96-30 du 21 octobre 1996 relative au Conseil d’Etat précitée.Article 1

19El Hadj MBODJ, Les incidences de la réforme judiciaire du 30 mai 1992 sur le contentieux administratif sénégalais, op.cit, p. 27. Voir également Demba SY, L’évolution du droit administratif sénégalais, op.cit, p. 66.

20JORS du 6 août 1994, p. 333.

21El Hadj M’BODJ, op. cit, loc.cit.

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Par ailleurs, le Conseil d’Etat, réuni en Assemblée générale consultative, donne au Gouvernement un avis motivé sur les projets de loi et projets de décret soumis à son examen 22 par le Premier Ministre .

 Il convient d’indiquer qu’il existe une clé de répartition interne des compétences entre les formations du Conseil d’Etat, principalement entre les sections réunies et les sections. A cet égard, les sections réunies sont compétentes pour connaître des recours en cassation contre les décisions de la Cour des comptes et des organismes administratifs à caractère juridictionnel, pour juger les contentieux des élections aux conseils régionaux, municipaux et ruraux ainsi que les demandes en rabat d’arrêt et les recours en cassation visés 23 à l’article 48 de la loi organique précitée .

En revanche, les sections sont compétentes pour connaître des recours en annulation pour excès de pouvoir, du contrôle de la légalité des actes des collectivités locales, des contentieux relatifs aux inscriptions sur les listes électorales, des recours en cassation contre les décisions des cours et tribunaux relatifs aux autres contentieux administratifs à l’exception 24 de ceux que la loi organique attribue expressément à la Cour de cassation .

La création du Conseil d’Etat a été accompagnée ou suivie de réformes importantes au niveau des textes. Le législateur, par la loi organique n°96-30 du 21 octobre 1996 sus- indiquée, a apporté certaines innovations majeures : extension des compétences du Conseil d’Etat en cassation en matière administrative et au contrôle de la légalité des actes des collectivités locales, création des fonctions de commissaire du droit qui joue le même rôle que le commissaire du Gouvernement en France, suppression du ministère d’avocat et 25 institution d’une procédure de régularisation des requêtes .

 En 1999, avec la création de la Cour des comptes, on note la suppression de la spécialité des sections avec la disparition de la section des comptes du Conseil d’Etat, l’assouplissement des conditions du sursis à exécution : désormais un préjudice difficilement 26 réparable en lieu et place de la condition restrictive du préjudice irréparable .

22Article 3 de la loi organique n°96-30 du 21 octobre 1996 relative au Conseil d’Etat précitée.

23la loi organique du 21 octobre 1996.Article 11 de

24Article 12 de la loi organique précitée.

25 Sur tous ces points, voir Demba SY, L’évolution du droit administratif sénégalais, op. cit, loc.cit.

26Sur ce point précis voir, Alioune SALL, Le sursis à exécution des décisions administratives dans la jurisprudence sénégalaise, Revue Juridique et Politique, Indépendance et Coopération, n°4, octobre-décembre 2005, p. 502.

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Cette réforme des conditions mêmes d’octroi du sursis introduit plus de souplesse dans l’appréciation des circonstances propres à justifier une suspension de l’acte 27 administratif .

Le législateur sénégalais a voulu ainsi donner au Conseil d’Etat les moyens d’assurer un 28 contrôle efficace de l’action administrative et une meilleure régulation de la jurisprudence . La suppression de la Cour Suprême et la création du Conseil d’Etat s’expliquent par un souci de spécialisation certes, mais surtout par la recherche d’une plus grande efficacité.

Il n’est donc pas déraisonnable de penser que l’amélioration de la situation des citoyens face à l’Administration constitue une préoccupation majeure pour le législateur 29 sénégalais depuis la mise en place de la juridiction spécialisée . L’étude de la jurisprudence de la Haute Juridiction peut être le moyen d’évaluer les résultats de cette politique des pouvoirs publics, de la juger sur le terrain concret de la réalité judiciaire, le seul qui vaille en 30 définitive .

Le Conseil d’Etat sénégalais est devenu fonctionnel en 1993. A la faveur de cette réforme juridictionnelle, on a noté au Sénégal, des progrès importants dans le contrôle de la légalité 31 des actes administratifs et dans la protection des droits des particuliers .

C’est surtout dans la motivation des actes administratifs que les avancées les plus nettes se sont fait sentir. Pendant longtemps, le juge ne pouvait obliger l’Administration à 32 faire connaître les motifs de sa décision . Le Conseil d’Etat a désormais étendu le champ de l’obligation de motiver en exigeant sans qu’un texte le prévoie, la motivation d’une décision

27Alioune SALL, Le sursis à exécution des décisions administratives dans la jurisprudence sénégalaise, op.cit, loc.cit.

28Demba SY, L’évolution du droit administratif sénégalais, op.cit, loc.cit.

29Alioune SALL, op.cit, loc.cit.

30Ibidem.

31 Papa Mamour SY, Quelques remarques sur l’institution du recours pour excès de pouvoir depuis la création du Conseil d’Etat au Sénégal, Editions Juridiques Africaines, n°53, avril-mai-juin 2002, p. 57.

32Demba SY, op.cit, loc.cit.

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33 34 enlevant à une personne son statut de réfugié , d’une décision de sanction disciplinaire , ou 35 de refus d’autorisation d’une marche .

Il s’agit de décisions défavorables ou négatives, ce qui constitue un progrès 36 considérable surtout que l’on sait en France, on a dû recourir au législateur en cette matière .

Aussi, le Conseil d’Etat sénégalais a t-il remis en cause la tendance jurisprudentielle fâcheuse de la Cour Suprême du Sénégal qui consistait à sacraliser la notion d’ordre public, en lui donnant une portée beaucoup plus large que celle qu’on lui reconnaît habituellement, 37 dans le système juridique français d’où elle est issue .

Le Conseil d’Etat, en infirmant cette jurisprudence relative au pouvoir d’appréciation des autorités administratives en matière d’expulsion des étrangers, entend désormais amener la puissance publique à davantage de rigueur et de discernement dans l’utilisation de la notion 38 d’ordre public .

Cette posture jurisprudentielle devrait montrer la voie à suivre aux juridictions africaines qui persistent encore aujourd’hui, à reconnaître comme légales des mesures administratives manifestement restrictives des libertés, au nom de l’ordre et de la sécurité publics, bien au-delà des limites qui doivent impérativement circonscrire cette notion dans le 39 cadre du contrôle du juge .

Cette tendance apparaît comme l’amorce d’une évolution jurisprudentielle allant dans le sens d’un renforcement de la protection des droits et libertés fondamentaux, ce qui, du 40 reste, a été salué par la doctrine .

Le Conseil d’Etat veille, enfin, à ce que les pouvoirs de l’Administration ne soient ni excessifs ni arbitraires. Sur ce point, il a accompli des progrès notables dans le contrôle du

33CE, 27 octobre 1993, Seydou Mamadou DIARRA, Bull. n°1, p. 19.

34CE, 27 avril 1994, Ousmane Kane KAMARA et autres, Bull. n°1, p. 64.

35CE, 25 novembre 1999, LD/MPT, Bull. n°2, p. 26.

36Demba SY, op.cit, p. 67.

37Alioune Badara FALL, Le juge, le justiciable et les pouvoirs publics : pour une appréciation concrète de la place du juge dans les systèmes politiques en Afrique, Revue électronique Afrilex, n°3, juin 2003, p. 35.

38Ibidem.

39Alioune Badara FALL, Le juge, le justiciable et les pouvoirs publics : pour une appréciation concrète de la place du juge dans les systèmes politiques en Afrique, op.cit, loc.cit.

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pouvoir discrétionnaire de l’Administration en vue de faire respecter la légalité mais aussi de protéger les droits et libertés des citoyens.

Désormais, le Conseil d’Etat contrôle l’erreur manifeste d’appréciation alors que la Cour Suprême du Sénégal, en trente-deux années d’existence, avait toujours refusé de 41 l’intégrer dans la panoplie de ses techniques de contrôle . Il va même jusqu’à contrôler la proportionnalité entre la faute et la sanction dans le contentieux disciplinaire de la fonction 42 publique .

Au total, le Conseil d’Etat du Sénégal a orienté sa jurisprudence dans le sens d’une plus grande protection des libertés contrairement à la Cour Suprême qui était plutôt le 43 défenseur de l’Administration .

Nonobstant cette spécialisation au sommet, l’organisation juridictionnelle de type unitaire repose toujours sur une unité organique à la base. Au Sénégal, l’année 1984 couronne la première phase de la réforme judiciaire qui correspond au montage institutionnel enclenché 44 par l’ordonnance du 14 novembre 1960 . La loi n° 84-19 du 2 février 1984 abrogeant et remplaçant l’ordonnance relative à la machine judiciaire du Sénégal, substitue aux justices de 45 paix et aux tribunaux de première instance, les tribunaux régionaux et départementaux .

Au centre de la charpente juridictionnelle moniste, se trouve donc le tribunal régional. L’article 3 de la loi du 2 février 1984 énumère les matières qui relèvent des attributions du juge régional, juge de droit commun en toutes matières.

 C’est dire qu’à la base du système, le juge ordinaire ou le même juge reste juge de droit commun en matière administrative comme dans d’autres matières, au premier et au second degré.

40Ndèye Madjiguène DIAGNE, Les méthodes et les techniques du juge en droit administratif sénégalais, Thèse, UCAD, 1995, p. 411.

41CE, 27 octobre 1993, Comité International de la Croix-Rouge, Editions Juridiques Africaines, n°41, pp. 41-42 ; Papa Mamour SY, Le Conseil d’Etat sénégalais et le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, Editions Juridiques Africaines, n°41, avril-mai-juin 1999, p. 19.

42CE, 26 avril 1995, Cheikh Tidiane MBENGUE ; 30 août 1995, Senghane NDIAYE, Bull. n°1, p. 102.

43Demba SY, L’évolution du droit administratif sénégalais, op.cit, loc.cit.

44El Hadj M’BODJ, les incidences de la réforme judiciaire du 30 mai 1992 sur le contentieux administratif sénégalais, op.cit, p. 17.

45Loi n°84-19 du 2 février 1984 portant organisation judiciaire de la République du Sénégal, J.O. du 3 mars 1984, p. 124.

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Au sommet, le Conseil d’Etat intervient comme juge d’attribution dans des matières limitativement énumérées. Les lignes qui précèdent nous autorisent à inférer que le système sénégalais ne répond ni au critère de l’unité de juridiction ni à celui de la dualité de juridictions.

Ce système porte, en germe, deux types d’éléments : d’un côté, les éléments qui ressortissent au monisme juridictionnel, et de l’autre, les éléments qui participent du dualisme juridictionnel.

Il en résulte que le système sénégalais présente une structure pyramidale et un caractère mi-moniste, mi-dualiste.

Mais, ces deux caractéristiques n’occupent pas la même place dans cette nouvelle armature juridictionnelle. Les développements précédents permettent d’établir que le monisme l’emporte sur le dualisme.

Ce qui nous autorise naturellement à conclure, comme précédemment indiqué, que le système juridictionnel sénégalais est mixte, d’une mixité à dominance moniste. A l’instar du système sénégalais, le système juridictionnel ivoirien a connu une rénovation qualitative dans le sens de la dualité annoncée et consacrée par la Constitution.

B- LA DUALITE ANNONCEE EN COTE D’IVOIRE

46 L’évolution qui s’est dessinée avec la loi constitutionnelle du 2 juillet 1998 et qui a er 47 été reconduite par le Constitution du 1 août 2000 oriente résolument la Côte d’Ivoire vers

46 Loi n° 98-387 du 2 juillet 1998 portant révision constitutionnelle précitée.

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