Transfert et apprentissage du modèle Leader en Europe centrale

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Expérimenté avec succès par les anciens Etats membres de l'UE, un modèle de développement local, sous la forme du programme LEADER (Liaison Entre Actions de Développement de l'Economie Rurale), a été proposé aux nouveaux Etats membres d'Europe centrale, au lendemain de leur adhésion. Les mécanismes et les modalités pratiques du processus de transfert de ce modèle européen, ainsi que leurs effets sur les systèmes politiques des nouveaux Etats membres sont au coeur de cet ouvrage.
Publié le : mercredi 1 octobre 2014
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EAN13 : 9782336357706
Nombre de pages : 302
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TRANSFERT ET APPRENTISSAGE Marie-Claude Maurel
DU MODÈLE LEADER Pascal Chevalier
Guillaume LacquementQuestionner l’Europe EN EUROPE CENTRALE
Questionner l’Europe
Expérimenté avec succès par les anciens États membres
de l’Union européenne, un modèle de développement local,
sous la forme du programme LEADER (« Liaison Entre Actions
de Développement de l’Economie Rurale »), a été proposé aux
nouveaux États membres d’Europe centrale, au lendemain de TRANSFERT ET APPRENTISSAGE
leur adhésion. Le processus de transfert de ce modèle européen,
nancé par le deuxième pilier de la Politique agricole commune
DU MODÈLE LEADERpour la période 2007-2013, exige qu’on l’examine au niveau des
opérateurs des États, mais aussi au niveau local, les acteurs en
situation d’apprentissage d’une nouvelle forme d’action publique EN EUROPE CENTRALE
jouant un rôle déterminant. Ce sont les mécanismes et les modalités
pratiques de ce transfert, ainsi que leurs effets sur les systèmes
politiques des nouveaux États membres qui sont au cœur de cet
ouvrage.
La démarche pluridisciplinaire et comparative qui est à la base de
cette recherche prend appui sur des enquêtes de terrain, au cours
desquelles la mise en œuvre du modèle LEADER a été étudiée
en détail dans les nouveaux Länder d’Allemagne, en Hongrie et
en République tchèque. Elle a permis de mieux saisir comment
les acteurs sociaux se sont appropriés les dispositifs normatifs
et ont mobilisé leurs ressources a n de construire des stratégies
originales de développement. Un bilan est aussi dressé des effets
du transfert de cette politique publique européenne.
Marie-Claude Maurel, directrice d’études à l’EHESS, est membre
du Centre d’études des mondes russe, caucasien et
centreeuropéen ; Pascal Chevalier et Guillaume Lacquement sont
professeurs de géographie à l’Université Paul Valéry de Montpellier
et à l’Université de Perpignan. Ils appartiennent à l’unité ART-Dev
(Acteurs, ressources et territoires dans le développement) du CNRS.
Photographies de couverture © D.R.
- Chapelle de Hamry (GAL Ekoregion Úhlava, Rép. Tchèque)
- Musée et centre culturel de Nýrsko (GAL Ekoregion Úhlava, Rép. Tchèque)
- Mini-golf de Breitungen (GAL Henneberger Land, Allemagne)
- Collines de Mecseknádasd (GAL Zengö-Duna, Hongrie)
ISBN : 978-2-343-04082-0
30.50 €
Marie-Claude Maurel
Pascal Chevalier
TRANSFERT ET APPRENTISSAGE DU MODÈLE LEADER EN EUROPE CENTRALE
Guillaume Lacquement























Transfert et apprentissage
du modèle Leader
en Europe centrale





















Questionner l’Europe
Collection dirigée par Bruno Péquignot

Les questions européennes sont aujourd’hui au centre de la vie
sociale, économique culturelle et politique en France comme dans
l’ensemble des pays qui participent à l’Union Européenne ou non.
Cette collection accueille des ouvrages qui contribuent et participent
aux débats et controverses sur ces questions.


Déjà parus

Slimane HEMANE, Le pantouflage des agents de la Commission
européenne, 2013.
Alain FAVALETTO, Allemagne, la rupture ? Remarques sur le
néonationalisme allemand, 2013.
Patrice OBERT, Un projet pour l’Europe. Plaidoyer pour une
refondation, 2013.
Thomas DUPONT FEDERICI, La désunion européenne. Pourquoi ça
ne marche pas ?, 2013.

Marie-Claude MAUREL
Pascal CHEVALIER
Guillaume LACQUEMENT
































Transfert et apprentissage
du modèle Leader
en Europe centrale











































































































Des mêmes auteurs
BERGER A., CHEVALIER P., CORTES G. et DEDEIRE M. (Coord.),
Héritages et trajectoires rurales en Europe, coll. Logiques sociales,
L’Harmattan, Paris, 2009.
BERGER A., CHEVALIER P., CORTES G. et DEDEIRE M. (Coord.)
Patrimoines, héritages et développement rural en Europe, coll. Logiques
sociales, L’Harmattan, Paris, 2010.
CHEVALIER P., Action locale et développement rural en Europe – Le
modèle européen LEADER 2007-2013, P.I.E Peter Lang Ed., Bruxelles, 2014.
LACQUEMENT G., La décollectivisation dans les nouveaux Länder
allemands : acteurs et territoires face au changement de modèle agricole,
L'Harmattan, 1996.
LACQUEMENT G., BORNK.-M., HIRSCHHAUSEN von B. (sous la dir.),
Réinventer les campagnes en Allemagne, Patrimoine, paysage et
développement rural, ENS-Editions, Lyon, 2012.
MAUREL M.-C., Les paysans contre l'Etat, le rapport de forces polonais.
Paris, L'Harmattan, 1989. -C., La transition post-collectiviste, mutations agraires en
Europe centrale. Paris, L'Harmattan, 1994.
MAUREL M.-C., HALAMSKA M., LAMARCHE H., Le repli paysan,
trajectoires de l’après communisme en Pologne, L’Harmattan, 2003.
MAUREL M.-C. et LACQUEMENT G. (sous la dir.), Agriculture et ruralité
en Europe centrale. Montreuil, Ed. Aux Lieux d’Être-CEFRES, 2007. -C., MAYER F. (sous la dir.), L’Europe et ses représentations
du passé. Les tourments de la mémoire, Col. Logiques sociales, Paris,
L’Harmattan, 2008.
MAUREL M.-C., HALAMSKA M., Les acteurs locaux face à l’épreuve du
modèle européen LEADER. France-Hongrie-Pologne (avec M.
HALAMSKA), Prague-Varsovie, CEFRES-IRWIR PAN, 2010.




© L’Harmattan, 2014
5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris

http://www.harmattan.fr
diffusion.harmattan@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-343-04082-0
EAN : 9782343040820
SOMMAIRE
INTRODUCTION
PREMIÈRE PARTIE
DES APPRENTISSAGES DÉCALÉS
Chapitre 1
Émergence d’un référentiel d’action publique
Chapitre 2
Un apprentissage simultané de la démocratie et du développement local
dans les nouveaux Länder allemands
Chapitre 3
L’apprentissage du changement institutionnel
par les collectivités locales hongroises et tchèques
DEUXIÈME PARTIE
INTERPRÉTATION ET TRANSCRIPTION DIFFÉRENCIÉE
DU MODÈLE LEADER
Chapitre 4
Transposition et réglage de l’instrument LEADER (2007-2013)
Les opérateurs nationaux à la manœuvre
Chapitre 5
L’action publique LEADER aux prismes nationaux
(Allemagne, République tchèque, Hongrie)
TROISIÈME PARTIE
CONTEXTES DE RÉCEPTION ET D’APPRENTISSAGE
Chapitre 6
Des groupes d’action locale en contexte
Chapitre 7
Les systèmes d’action locaux, un nouveau mode de gouvernance
Chapitre 8
Le pouvoir d’agir ou comment mobiliser les ressources
CONCLUSIONA VANT-PROPOS
Marie-Claude Maurel
Pascal Chevalier
Guillaume Lacquement
Cet ouvrage est le fruit de quatre années de travail dans le cadre d’un
projet de recherche, coordonné par Marie-Claude Maurel et Pascal Chevalier,
portant sur Ac tion locale et développement territorial en Europe centrale
(ALDETEC, ANR-08-BLAN-0270-01), financé par l’Agence nationale de
la recherche. La réalisation de ce projet est fondée sur un important travail
d’enquêtes de terrain, conduit de 2008 à 2012, au niveau d’observatoires
localisés dans cinq pays d’Europe centrale, et le recueil d’informations
auprès des responsables des ministères de l’Agriculture et des représentants
des collectivités locales. Les enquêtes de terrain par pays ont été placées sous
la responsabilité d’un membre de l’équipe, l’Allemagne étant suivie par
Guillaume Lacquement, la République tchèque par Marie-Claude Maurel, la
Hongrie par Pascal Chevalier avec l’appui de Peter Póla. Des chercheurs de
Pologne et de Lituanie ont également participé au projet de recherche, sous
la direction de Maria Halamska de l’Institut du développement de
l’agriculture et de la campagne à Varsovie et de Jurgita Maciulyte de l’Université de
Vilnius. La conception des traitements statistiques appliqués aux textes off
iciels et la constitution des bases de données issues des enquêtes doivent
beaucoup aux compétences de Pascal Chevalier et de Lala Razafimahefa
tandis que le traitement des graphes des réseaux sociaux et la réalisation de
l’illustration cartographique ont été confiés aux soins de Jean-Claude Raynal.
L’approche transversale qui a prévalu au niveau de la méthodologie et de
l’interprétation des données empiriques fait de cet ouvrage le fruit d’une
réflexion collective avec le concours actif de Marc Dedeire, Pascal Marty et
Mathieu Plésiat.
Chemin faisant l’équipe a bénéficié de l’accueil chaleureux de diverses
institutions de recherche centre-européennes et des conseils de leurs
chercheurs. Il nous est particulièrement agréable de remercier, pour leur aide
efficace et dévouée, les personnels du Centre français de recherche en sciencessociales (CEFRES) de Prague et, pour leur coopération, le Centre d’études
économiques et régionales de l’Académie des sciences de Hongrie, dirigé par
Ilona Palné-Kovács, à Pécs, l’Institut du développement de l’agriculture et de
la campagne de l’Académie des sciences de Pologne, à Varsovie, et le Centre
Marc Bloch, à Berlin. Enfin, il faut remercier Sylvie Hammel pour sa
contribution à la mise en forme définitive de cet ouvrage.INTRODUCTION
L’élargissement de l’Union Européenne (UE) aux pays d’Europe centrale
a instauré des conditions favorables à la circulation de modèles et instruments
de l’action publique. La démarche se référant au paradigme du
développement local, expérimentée sous la forme du modèle LEADER par les
démocraties d’Europe occidentale à partir des années 1990, s’est diffusée aux
nouveaux États membres au lendemain de leur intégration. Fondé sur une
logique ascendante (bottom-up), ce modèle d’action publique participe d’une
dynamique promouvant un développement social et économique des zones
rurales porté par des initiatives locales et orientant efforts et investissements
vers des projets conçus par les acteurs sociaux. Ce dispositif d’action
publique repose sur le partage des responsabilités entre les divers niveaux de
pouvoirs et la reconnaissance d’une pleine autonomie locale. Pour être mise en
œuvre avec quelque chance de succès, l’expérience suppose que soient
établies et stabilisées les institutions formelles et informelles qui fondent la
démocratie locale et favorisent la participation des acteurs sociaux. C’est dire
qu’un tel préalable au transfert de modèle requiert un profond changement
institutionnel qui demande du temps pour s’accomplir pleinement. Pour
saisir l’importance de cet enjeu, un bref retour en arrière s’impose.
Au lendemain de 1990, les États post-communistes engagent un
mouvement de décentralisation inversant la logique centralisatrice du système de
pouvoir. La volonté de rompre avec l’ordre politique antérieur est au cœur du
processus de réforme de l’administration locale. Le contrôle bureaucratique
qui avait prévalu pendant la période communiste cède le pas à une
autonomisation accrue des collectivités locales, fondement d’une transformation de la
gouvernance des territoires. Accomplie selon un principe de partage des
compétences, l’instauration de collectivités locales de plein exercice, en charge de
la gestion de leurs propres affaires, a profondément modifié le rapport entre
1l’administration centrale et les entités administratives de base . La
démocra1 Par la suite, au cours de la décennie 1990, la réforme a été étendue à d’autres niveaux de
collectivités territoriales en leur attribuant de nouvelles compétences.
11INTRODUCTION
tisation de la vie politique locale s’accompagne de la refonte des maillages
territoriaux. Ces transformations ont des effets sur les équilibres des pouvoirs
et entraînent la recomposition des réseaux d’influence.
L’entreprise de réorganisation de la pyramide des pouvoirs s’inspire
largement des principes en œuvre dans les démocraties d’Europe occidentale.
La volonté affichée par les pays d’Europe centrale de « retour en Europe »
s’exprime par le rapprochement avec les valeurs fondatrices de la
démocratie telles que le Conseil de l’Europe les conçoit et les diffuse. L’ i n t e n t i o n
d’adhésion à l’Union européenne impose aux pays candidats de remplir les
critères fixés en 1993 par le Sommet de Copenhague, c’est-à-dire de
répondre aux principes de la démocratie libérale, de l’État de droit et de
l’économie de marché. Le processus d’ « e u r o p é a n i s a t i o n » s’engage avec la
reprise de l’« acquis communautaire » qui s’accompagne d’une aide dans le
cadre des programmes de pré-adhésion. Au lendemain de l’entrée dans l’UE
en 2004, le processus connaît une nouvelle accélération. À partir de ce
moment-là, la mise en œuvre de la politique régionale, financée par l’UE,
fait des nouveaux États membres, de véritables laboratoires de la
territorialisation de l’action publique. Elle s’accompagne d’un réaménagement du
mode de gouvernance des territoires qui est une dimension intrinsèque du
changement institutionnel.
Si l’objectif de convergence avec les modèles politiques et sociaux
européens a guidé la fondation de la démocratie au niveau local, les progrès en
matière d’administration et de gestion n’ont pas été immédiatement au
rendez-vous. Le changement institutionnel prend du temps pour que les systèmes
de pouvoir locaux se reconfigurent et que de nouvelles formes de
coordination des sphères d’activité économique et sociale s’instaurent. La
démocratisation progresse de manière inégalement ordonnée et reste encore à
consolider. Le transfert de principes, de normes et de règles, empruntés à un mode de
gouverner largement exogène, peut rencontrer des obstacles et se heurter à
des effets d’inertie comme à des résistances. Loin de se comporter comme le
réceptacle passif du modèle transféré, les collectivités locales tentent de
répondre aux défis de la conversion des institutions en fonction des contextes
économiques et des capacités de mobilisation des acteurs sociaux. Cela se
manifeste par une diversité de trajectoires territoriales marquées par les
conditions de sortie du système antérieur et le poids des héritages structurels.
Les premiers chocs de la transformation systémique passés, les systèmes
12TRANSFERT ET APPRENTISSAGE DU MODÈLE LEADER EN EUROPE CENTRALE
2d’action locaux sont confrontés à la nécessité de renforcer les assises de leur
développement économique et social. Afin de mettre à niveau les
infrastructures et services publics, les communes rurales cherchent à bénéficier des
fonds européens dont la gestion est pilotée et contrôlée par les experts
euro3péens .Au lendemain de leur entrée dans l’UE, la démarche de
développement local, expérimentée avec succès par les anciens États membres, dans le
4cadre d’une initiative communautaire appelée LEADER, leur est proposée .
Sous la forme d’une mesure, financée dans le cadre des Programmes
opérationnels de développement rural (PODR), la démarche LEADER les engage
dans la voie d’un développement local fondé sur un nouveau mode d’action
publique. Dans le cadre de partenariats et sur la base de stratégies de
développement, les groupes d’action locale (GAL) sont invités à élaborer des projets
susceptibles de recevoir un co-financement européen. Ces opérations de
développement local participent d’un mode de gouvernance territoriale à la
rencontre des politiques européennes et nationales, et des initiatives
coordon5nées par les systèmes d’action locaux .Après un premier temps
d’apprentissage du modèle LEADER (2004-2006), les zones rurales des nouveaux États
membres deviennent éligibles au financement de l’axe LEADER du second
pilier de la Politique Agricole Commune (PAC), pour la période 2007-2013.
Emblématique d’un mode d’action publique décentralisé, la mise en
œuvre de l’axe LEADER constitue une entrée pertinente pour appréhender la
portée du transfert du modèle européen de développement local et ses effets
sur le changement institutionnel en Europe centrale. En tant que politique
2 A. Faure et É. Négrier définissent le système d’action local comme l’ensemble formé des
interdépendances du réseau d’acteurs, de leurs ressources sociales (constituant l’élément
central du capital social), ainsi que des normes de sociabilité qu’ils élaborent. FA U R E A . ,
NÉ G R I E R É. ( d i r.) (2009), Les politiques publiques à l’épreuve de l’action locale. Critiques
de la terr i t o r i a l i s a t i o n, L’Harmattan, 304 p.
3 Tel était le cas de l’instrument de préadhésion SAPARD (Special Acession Programme for
Agriculture and Rural Development), pour la période 2000-2006, destiné aux zones rurales.
4 L’acronyme LEADER signifie « Liaisons Entre Actions de Développement de l’Économie
Rurale »
5 La notion de gouvernance met l’accent sur les mécanismes de coordination des acteurs, des
réseaux et des institutions, les formes de pilotage du jeu des groupes sociaux et de régulation
des conflits, pour atteindre des objectifs discutés et définis collectivement. Cette notion permet
d’intégrer les changements politiques, économiques et sociaux intervenus à différentes
échelles et de penser les transformations de l’État et de l’action publique qui en découlent.
13INTRODUCTION
publique inspirée par l’UE, transposée par l’acteur étatique dans les
programmations nationales, puis implémentée à l’échelle locale par des partenariats
associant acteurs publics et privés, l’axe LEADER intéresse une vaste arène
de négociation au sein de laquelle se nouent les interactions et les
mécanismes de coordination qui relèvent d’une gouvernance multi-niveaux. Effectué
par l’acteur européen, ce choix repose sur le postulat que ce mode d’action
publique territoriale est directement transférable aux pays centre-européens.
Une telle hypothèse pose la question de la compatibilité du modèle de
développement local avec la réalité sociale du contexte de réception et, en
particulier, avec les institutions que sa mise en œuvre suppose. Cette interrogation
constitue le fil directeur de l’ouvrage.
Pour examiner le processus de transfert d’une politique publique élaborée
6par les anciens États membres vers les nouveaux États membres , la
recherche fait appel aux outils conceptuels de la sociologie de l’action publique, en
particulier la notion de territorialisation de l’action publique. Le regard se
porte sur un opérateur de transfert, l’acteur étatique, puis sur des milieux
récepteurs en situation d’apprentissage d’un nouveau modèle d’action
publique. Une attention prioritaire est accordée aux systèmes d’action concrets qui
expérimentent de nouvelles formes institutionnelles d’action publique. Les
principes qui fondent le modèle de développement local, objet du transfert de
politique publique, invitent à cibler l’observation au plus près des lieux sur
lesquels se construisent les institutions permettant l’action collective.
Sélectionnés sur la base de leur positionnement en termes géographiques et
historiques, ces lieux d’observation ont fait l’objet d’un suivi continu de 2008
7à 2013 . La démarche méthodologique qui a été appliquée a permis de
disposer d’un ensemble étoffé et cohérent de données concernant les
comportements des acteurs sociaux confrontés aux défis de la mise en chantier du
développement local. L’analyse privilégie la manière dont les acteurs publics et
privés s’emparent des dispositifs de l’action publique. L’observation porte sur
les pratiques des acteurs sociaux et sur leurs interactions. De l’interprétation
qu’ils ont de la démarche LEADER dépend l’émergence d’un nouveau mode
de gouvernance des territoires de projet. Pour examiner dans une perspective
6 Dans le cas de l’Allemagne réunifiée, le transfert qui a porté sur les institutions comme sur
les politiques publiques a été organisé des anciens Länder vers les nouveaux.
7 Dans le cadre du projet ALDETEC (Action locale et développement territorial en Europe
centrale) financé par l’ANR.
14TRANSFERT ET APPRENTISSAGE DU MODÈLE LEADER EN EUROPE CENTRALE
de territorialisation de l’action publique, les stratégies de développement et
les projets qui s’y rattachent, l’analyse s’appuie sur les concepts de
l’économie de la proximité afin de saisir de quelle manière les groupes d’action
locale conçoivent leur développement à travers l’identification et la
valorisation des ressources mobilisables. Plusieurs questions interviennent : la
détermination du périmètre d’intervention, la conception d’une stratégie et la
sélection de projets concrets de développement, les formes nouvelles de
ges8tion territoriale portées par le concept de gouvernance . Dans une démarche
de géographie sociale, la recherche s’intéresse à la territorialisation de
l’action publique sous la forme programmatique du modèle européen LEADER.
Les enjeux du transfert et de l’apprentissage de ce sont autant
politiques que sociaux et territoriaux. À leur manière, ils participent des attendus
de la politique régionale européenne.
Un transfert de politique publique
L’approche en termes de transfert de politique publique permet de
construire un cadre analytique pour explorer les modalités et les effets de
l’apprentissage du modèle LEADER. L’expérience se présente comme un acte
d’importation d’un modèle de politique publique, c’est-à-dire de « transfert, au
sein d’une société donnée, d’un modèle ou d’une pratique de nature politique,
économique et sociale, forgé et inventé dans une histoire qui lui est étrangère
9et qui relève d’un ordre social fondamentalement diff é r e n t ». Ainsi défini, cet
acte pose la question de l’objet du transfert (programme, instruments, idées,
discours, etc.), des objectifs poursuivis, des agents concernés et des modalités
opératoires. L’approche théorique se réfère explicitement au cadre conceptuel
défini par les études de transfert de politiques publiques (policy transfert stu -
1 0 11d i e s ) développées dans les travaux, de D. Dolowitz et D. M a r s h , pour
ana8 La gouvernance territoriale implique à la fois des niveaux d’échelle et des acteurs différents
sur la base de partenariats multi-acteurs ou de réseaux de coopération multi-acteurs.
9 BADIE B. (1995), La fin du territoire. Essai sur le désordre international et sur l’utilité
sociale du respect, Paris, Fayard, p. 126.
1 0 DE L P E U C H T. (2009), « Comprendre la circulation internationale des solutions d’action
publiq u e : panorama des Policy Transfer Studies », Critique internationale, n° 43, pp. 1 5 3 - 1 6 6 .
11 DOLOWITZ D., MARSH,D. (1996), «Who learns what from whom ? Areview of the policy
transfer literature », Political Studies, n° 44, pp. 343-357.
15INTRODUCTION
lyser les changements de l’action publique associés, dans un contexte donné
(généralement national), à l’influence plus ou moins directe d’autres politiques
publiques conduites dans un autre contexte. En s’appuyant sur la littérature
relative à l’apprentissage et à la convergence, ces auteurs ont élaboré une
grille d’analyse permettant de mieux comprendre la manière dont se diff
u1 2sent les solutions et les instruments d’action publique . Le constat,
essentiellement empirique, s’appuie sur le fait que nombre de réformes
entreprises présentent d’importantes similarités assumées par les responsables
politiques. L’approche en termes de transfert se justifie particulièrement à une
époque marquée par la mondialisation et l’interdépendance des économies
nationales comme le rôle croissant d’organisations ou d’institutions
supranat i o n a l e s . Introduite par D. Dolowitz et D. Marsh, l’expression « cycle de
t r a n s f e r t » désigne « le processus par lequel les connaissances attachées aux
politiques, aux arrangements administratifs, aux institutions et aux idées
dans un système politique donné, sont utilisées pour le développement de
politiques, d’arrangements administratifs, d’institutions ou d’idées dans un
1 3autre système politique » . La notion de transfert institutionnel peut être
rapprochée de l’idée d’européanisation qui considère l’impact des
institutions et des décisions communautaires sur les États membres de l’UE.
L’européanisation peut être entendue comme un « processus de construction,
de diffusion, et d’institutionnalisation de règles, de procédures, de
paradigmes politiques, de styles et de savoir-faire officiels et non officiels, ainsi que
des croyances partagées et des normes qui sont dans un premier temps
définies et consolidées au sein du processus décisionnel de l’UE et ensuite
incorporées aux logiques des discours nationaux, des identités, des structures
poli1 4tiques et des politiques publiques ». En interrogeant l’influence exercée
par les politiques communautaires, de nombreux auteurs ont développé une
approche comparative des processus d’adaptation, de transformation et dans
certains cas de rejet que l’intégration européenne déclenche dans les systèmes
12 BENNET C-J., HOWLETT M. (1992), « The lessons of learning : reconciling theories of
policy learning and policy change », Policy Sciences, vol. 25, n° 3, pp. 275-294.
13 «a process in which knowledge about policies, administrative arrangements, institutions
etc. in one time and/or place is used in the development of policies, administrative
arrangements, institutions in another time and/or place », DOLOWITZ D., MARSH,D., op. cit. p. 344.
14 RADAELLI C. (2000), « Whither Europeanization ? Concept stretching and substantive
change », European Integration online Papers (EIoP), n° 4 (8), p. 2.
16TRANSFERT ET APPRENTISSAGE DU MODÈLE LEADER EN EUROPE CENTRALE
1 5politico-administratifs des États membres . La mise en œuvre du modèle
LEADER par les nouveaux États membres de l’UE entre dans cette
perspective d’européanisation des politiques publiques.
L’expérimentation de la démarche LEADER s’inscrit dans l’histoire déjà
longue des transferts de politiques communautaires. On se bornera à en
souligner le caractère inédit par rapport à d’autres modalités de transfert. En
fonction des spécificités du mode de gouvernance, il est possible de distinguer
16des formes différentes de transfert de politique . Le transfert peut porter sur
des dispositifs juridiques et réglementaires mis en œuvre par les institutions
européennes et se décliner selon un mode de gouvernance de type
hiérarchique et contraignant. Ce premier type de transfert a présidé à la reprise de l’ac -
quis communautaire. Une autre variante du mode de gouvernance, que l’on
qualifiera de « douce », caractérise la transposition et la mise en œuvre par
les autorités nationales de dispositifs normatifs conçus dans un cadre
européen. Ainsi, l’UE a-t-elle cherché à favoriser un apprentissage institutionnel
et social en mettant l’accent sur les principes, la méthode et les savoir-faire
destinés à diffuser le modèle européen de développement local. Dès le
moment de l’entrée des nouveaux États membres, l’UE a encouragé son
expérimentation par un soutien financier sous la forme de la mesure LEADER
pour une période initiale de deux ans (2004-2006). Ce type de transfert de
politique, fondé sur le volontariat, semble en adéquation avec la conception
d’un mode de développement local reposant sur l’initiative des acteurs
locaux. C’est dire qu’un tel modèle d’action publique s’accommoderait mal
de prescriptions et de procédures définies d’en haut, telles que, par exemple,
17les instructions qui ont encadré les stratégies de pré-accession . Si l’UE
définit le dispositif normatif dans lequel doivent se couler les politiques
nationales de développement rural pour stimuler les initiatives venues de la base, les
opérateurs de transfert et les acteurs récepteurs doivent se conformer aux
15 SAURUGGER S., SUREL Y. (2006), « L’européanisation comme processus de transfert de
politique publique », Revue internationale de politique comparée, vol. 13, n° 2, pp. 179-211.
16 BULMER S., DOLOWITZ D., HUMPHREYS P., PADGETTE S. (2007), Policy Transfer in European
Union Governance : Regulating the Utilities,Abingdon, Routledge, 94 p.
17 On fait référence à la démarche qui a caractérisé les stratégies de pré-accession. C’est ainsi
que le programme SAPARD qui concernait les zones rurales, a été piloté, évalué et contrôlé de
bout en bout par les experts de l’UE.
17DES APPRENTISSAGES DÉCALÉS
prescriptions formulées par l’UE afin d’accroître leurs chances de voir
financer leurs projets. Ce sont les mécanismes, les modalités pratiques de ce
transfert et ses effets sur les systèmes politiques des nouveaux entrants qui sont au
cœur de la problématique.
Envisagée dans sa globalité, la démarche LEADER concerne une vaste
arène qui intègre les institutions et les réseaux, les processus de coordination,
les interdépendances ainsi que les formes horizontales d’interaction entre les
acteurs, aux divers niveaux territoriaux (européen, national, régional et local).
Saisir l’européanisation « par le bas » mais dans sa relation au global afin
d’analyser la manière dont les acteurs, à toutes les échelles, mettent en œuvre
les dispositifs normatifs et mobilisent les ressources pour construire des
stratégies de développement, tel est l’objectif de cette recherche. PREMIÈRE PARTIE
DESAPPRENTISSAGES DÉCALÉS
DANS LE TEMPSINTRODUCTION
Au moment où la première version du modèle LEADER voit le jour dans
les espaces ruraux des anciens États membres, au début de la décennie 1990,
les pays de l’Est, à peine sortis du système communiste, s’engagent dans la
voie d’un changement institutionnel de grande ampleur dont l’un des
objectifs est l’édification de la démocratie. Au lendemain de la réunification de
l’Allemagne, la réforme de l’administration territoriale est quasi immédiate
dans la partie orientale (l’ex-RDA), dont les collectivités locales constituent
la cible d’un transfert massif d’institutions de la partie occidentale. Dès ce
moment-là, les territoires ruraux des nouveaux Länder, rattachés à la
Communauté économique européenne, peuvent bénéficier du programme
d’initiative communautaire LEADER. Ailleurs, dans les anciens pays
socialistes d’Europe centrale, le processus de réforme de l’administration
territoriale a requis plus d’une décennie pour que soit accomplie la réorganisation
des pouvoirs locaux et régionaux. L’adhésion de ces pays à l’UE a été
préparée par une période intermédiaire au cours de laquelle ont été progressivement
introduits les principes et les mécanismes des politiques communautaires. Si
ces pays ont pu percevoir les aides financières des programmes de
pré-adhésion, ils ont dû attendre leur entrée dans l’UE, en 2004, pour s’initier aux
principes du modèle LEADER. Tandis que les Länder orientaux en sont déjà à
leur quatrième campagne des programmes LEADER, les territoires ruraux
centre-européens ont engagé l’expérimentation de la démarche LEADER
dans le cadre d’une mesure spécialement conçue à leur intention, lors de la
période 2004-2006. Ce décalage temporel est particulièrement riche
d’enseignements dans la mesure où il donne à observer les effets d’apprentissages
institutionnels et sociaux qui s’opèrent à des rythmes différents et dans des
contextes spatiaux distincts.
Entre ces expériences du post-socialisme, il est pourtant des points
communs qui ont trait aux apprentissages de la vie en démocratie. Le processus de
démocratisation s’inscrit dans une transformation d’ensemble du système
politique et social qui en définit les principes et les cadres. Il ne procède pas
seulement de l’introduction d’un nouveau modèle institutionnel mais se présente
21DES APPRENTISSAGES DÉCALÉS
comme le résultat d’un processus d’apprentissage des mécanismes de
régulation du système de pouvoir local. La portée de cette notion d’apprentissage
appliquée au champ de la démocratie politique va bien au-delà d’un simple
usage métaphorique évoquant le temps d’initiation requis par l’expérience du
passage à la démocratie. Arrêtons-nous un instant pour expliquer en quoi ce
concept d’apprentissage est pertinent pour appréhender le processus de
démocratisation des scènes politiques locales. Tout apprentissage revêt des
modalités diverses : acquisition de connaissances et de compétences, adoption de
règles d’action et de procédures nouvelles. Il peut s’inspirer d’un modèle
existant ce qui suppose de la part de l’apprenant une capacité de réception et
d’adhésion. Il peut progresser par tâtonnement, l’apprenant puisant dans son
expérience vécue les ressources lui permettant de s’adapter à de nouveaux
modes opératoires. Ces mécanismes cognitifs ne sont pas exclusifs l’un de
l’autre, ils peuvent se combiner, les essais réussis comme les échecs subis
jouant alors un rôle décisif. S’agissant de l’expérimentation d’une nouvelle
forme d’action publique locale, le processus d’apprentissage institutionnel et
social soulève un ensemble de questions qui ont trait aux institutions
formelles et informelles que des sociétés locales se donnent et qu’elles
expérimentent. Selon les configurations propres aux scènes politiques locales, le
processus d’apprentissage se développe de manière diff é r e n c i é e .
Après avoir retracé les conditions d’émergence d’un nouveau référentiel
d’action publique en Europe occidentale, cette première partie aborde le thème
de son transfert à d’autres réalités sociales. Le transfert de modèle d’action
publique se fonde sur les principes d’une gouvernance locale qui naît du
partage des compétences en matière de développement rural à l’échelle de
nouveaux périmètres d’intervention. Tour à tour, sont analysées les modalités de
cet apprentissage par les zones rurales des Länder orientaux de l’Allemagne,
puis par les territoires ruraux de Hongrie et de République tchèque.
22CHAPITRE 1
L’ÉMERGENCE D’UN RÉFÉRENTIEL
D’ACTION PUBLIQUE
La filiation du modèle européen LEADER n’est pas simple à démêler. Il
s’inscrit dans un renouveau de la manière de penser le développement rural et
de le promouvoir qui se diffuse en Europe occidentale, à partir de la fin des
années 1980. Ce changement de paradigme est véhiculé par un discours
politique porteur d’idées et de valeurs nouvelles qui prennent corps dans ce que
l’on qualifie de développement local endogène, présenté comme une
alternative possible au mode de développement imposé par une logique de
globali1sation de l’économie . Le succès des premières expériences de
développement local, dans des régions rurales marginalisées par les tendances lourdes
de l’économie globale, contribue à la propagation des principes qui fondent
son caractère endogène. Perçue comme une solution aux effets négatifs du
mode de développement intensif et productiviste, la conception d’un
développement local endogène nourrit une nouvelle image de la réalité sociale sur
laquelle prend appui une démarche d’action publique visant à mobiliser
durablement les acteurs d’un territoire autour d’un projet à la fois économique,
institutionnel, social et culturel. En une ou deux décennies, c’est un
référentiel de politique publique qui se construit autour de cette vision. De l’idée on
passe aux principes et aux valeurs, bientôt aux normes d’action et aux
procédures définissant des formes programmatiques. Parmi celles-ci, figure la
démarche LEADER.
1 PECQUEUR B. (2006), « Le tournant territorial de l’économie globale », Espaces et sociétés,
n° 124-125, pp. 2-3.
23DES APPRENTISSAGES DÉCALÉS
Genèse d’une idée, construction d’un paradigme
Le développement local a fait l’objet de multiples discours. Des
organisations sociales, des opérateurs économiques, des institutions publiques y font
régulièrement référence. Il n’est pas un programme d’action initié par des
collectivités territoriales qui ne le mentionne. Au lieu de clarifier ce qu’est le
développement local, cette prolifération de discours obscurcit ses finalités et
son contenu sans permettre de saisir à quel cadre théorique il se rattache.
Une convergence de vues
La notion de développement local émerge dans les années 1970, d’abord
portée par des chercheurs spécialistes du tiers-monde qui réfléchissent en
termes de développement centre/périphérie. Ce courant développeur exprime
une volonté d’alternative sociale par l’autogestion et un souci de régulation
des rapports sociaux par la culture, le patrimoine et l’identité des lieux. Il
renvoie à une conception de l’éco-développement qui prône un développement
endogène autocentré et fait de l’environnement une dimension clé du
déve2loppement local en l’intégrant à l’action publique .Au cours de la décennie
1970, le terme de développement endogène se répand en Europe, notamment
en France et au Royaume-Uni où le changement de contexte économique
favorise sa diffusion à l’échelle de communautés rurales, qui cherchent à
rendre compatibles le progrès social et la gestion durable des ressources et du
3milieu .
Mettant en avant l’idée du droit à la différence, des auteurs comme Alain
Touraine et François Dubet qualifient le développement local identitaire et
4régionaliste d’ethno-développement . D’autres chercheurs en sciences
sociales appréhendent l’émergence des mouvements régionalistes en Europe
(breton, occitan, basque, toscan, etc.) comme l’expression d’une résistance à la
domination des États et d’une revendication de spécificités culturelle,
écono2 SACHS I. (1980), Stratégies de l’éco-développement, Paris, Éd. Économie et Humanisme,
140 p.
3 BULLER H. (2000), « Re-creating Rural Territories : LEADER in France », Sociologia ruralis,
vol. 40, n° 2, pp. 190-199.
4 TOURAINE A., DUBET F. (1981), Le pays contre l’État. Luttes occitanes, Paris, Seuil.
24TRANSFERT ET APPRENTISSAGE DU MODÈLE LEADER EN EUROPE CENTRALE
mique et sociale des régions via la valorisation des cultures et des traditions
5locales ). Le développement local se positionne au cœur du discours
régionaliste, aux accents parfois indépendantistes, à la lisière entre contestation de
l’État, affirmation d’une identité locale et volonté d’autogestion endogène.
Au même moment, des tentatives de théorisation, fruit des thèses
autogestionnaires issues de mai 68, formulent des alternatives à l’épuisement du modèle
classique de développement industriel. Le territoire devient la source du
6développement .Dans cette vision, le concept de territoire ne se limite pas au
seul espace de localisation de l’entreprise répondant à un ensemble de
critères physiques et techniques (largement utilisés par les théories de localisation
des activités) mais s’enrichit des composantes du développement endogène
qui donnent au milieu un rôle essentiel.
Àpartir des années 1980-1990, le développement local se transforme en
7un mouvement hybride . Organisé sur la base de la mobilisation des acteurs
locaux, il a une dimension ascendante. Inscrit dans des procédures qui lient
les États, émetteurs de politiques publiques, à des territoires délimités et
institutionnalisés, il a une composante descendante. Cette même décennie voit
l’imposition par les États de nouveaux cadres de l’action publique qui vont
guider le jeu des acteurs sur les scènes locales. Avec plus ou moins
d’intensité selon les pays, les années 1980 enregistrent la mutation d’une politique
d’aménagement du territoire et de régulation croisée États/collectivités
locales vers un modèle d’institutionnalisation de l’action collective locale, basé
sur la négociation et la coopération des États avec les acteurs locaux, dans des
8contextes de décentralisation .
La montée en puissance de l’institutionnalisation de l’action collective
locale résulte d’une série de constats qui concourent à valider ces
mouvements d’idées et leur expérimentation. D’une part, les stratégies de
développement menées sous l’égide des États manifesteraient leurs limites et la
5 PASQUIER R., SEMOULIN V., WEISBEIN J. (2007), La gouvernance territoriale. Pratiques, dis -
cours et théories, MSH, Paris, p. 26.
6 AYDALOT P. (1985), Economie régionale et urbaine, Paris, Economica, 479 p.
7 PECQUEUR B. (2001), « Gouvernance et régulation : un retour sur la nature du territoire »,
Géographie, économie, société, vol. 3, n° 2, pp. 229-245.
8 SMITH A., NAY O. (dir.) (2002), Le gouvernement du compromis, Paris, Economica, 237 p.
25DES APPRENTISSAGES DÉCALÉS
concentration des pouvoirs décisionnels n’assurerait plus la cohérence
néces9saire pour soutenir les processus de développement . D’autre part, en Europe
occidentale, des régions ou de petites villes à l’écart des grandes dynamiques
économiques semblent renouer avec la croissance. Sous la forme de petites
entreprises et de nouveaux services à la population, elles valorisent leur
potentiel humain, naturel ou historique. Ce phénomène, à contre-courant des
grandes manœuvres destinées à attirer les investissements étrangers, donne
lieu à des récits explicatifs qui mettent en avant les circonstances
particuliè10res de son émergence .
Les efforts des mouvements associatifs et ceux de nombreux autres
opérateurs conduisent à la création d’organisations représentatives qui
acquièrent des capacités de négociation avec le pouvoir central. Au Royaume-Uni
et en France, l’effondrement des corps intermédiaires d’envergure nationale
(syndicats, grandes organisations d’éducation populaire, etc.) ouvre un
11espace aux organisations de proximité . L’ é m e rgence des questions
d’environnement relance des débats antérieurement restreints aux cercles des
techniciens (la production d’énergie ou l’industrialisation de l’agriculture).
La formule « penser global, agir local » rend compte de la demande des
1 2acteurs locaux à participer aux décisions les concernant . De manière
générale, responsables politiques et opérateurs de développement sont de
plus en plus convaincus qu’il n’y a pas de développement possible sans
prise en compte des références sociales et des valeurs culturelles des
populations concernées. Chaque territoire a des traits spécifiques dont il faut
tenir compte dans l’élaboration des processus de développement et dans sa
conduite. Face aux contraintes qu’imposent les mécanismes économiques et
les instances politiques nationales, il s’agit de revitaliser les formes de
solidarité locales. L’action locale semble d’autant plus indispensable que les
e fforts demandés aux populations leur apparaissent sans grand résultat sur
9 DE B E R R E J-C. (2007), « Décentralisation et développement local », Afrique contemporaine,
n ° 1, pp. 4 5 - 5 4 .
10 GREFFE X. (2005), La décentralisation, Paris, La Découverte, « Repères », 122 p.
11 GONTCHAROFF G. (2002), « Petite généalogie historique et conceptuelle du développement
local », Revue Territoires, n° 431, pp. 5-9.
12 La formule est employée par René DUBOS lors du premier sommet sur l’environnement en
1972.
26TRANSFERT ET APPRENTISSAGE DU MODÈLE LEADER EN EUROPE CENTRALE
1 3leurs conditions de vie . En tant qu’action collective institutionnalisée, le
développement local a pris naissance autour de procédures de mobilisation
1 4des acteurs à divers échelons territoriaux et autour de projets intégrés .
Une assise théorique fragile
Si, depuis plus de deux décennies, les principes théoriques du
développement local ont donné matière à une abondante littérature, cet ancrage
conceptuel n’est que très partiellement consolidé. En première
approximation, une majorité de chercheurs en sciences sociales s’accordent à voir dans
le développement local une dynamique économique, sociale et culturelle,
1 5impulsée par des acteurs individuels et collectifs sur un territoire donné .
L’approche en termes de développement local incite à privilégier les acteurs
plus que les infrastructures, les réseaux plus que les institutions établies,
pour conférer aux groupes directement concernés une capacité de décision
sur les actions qu’ils mènent. Le développement local serait avant tout une
pratique du développement, une méthode de travail et non une nouvelle
théorie qui complèterait ou se substituerait aux précédentes, au prétexte que
celles-ci auraient échoué. Il ne viserait pas à identifier les obstacles au
développement mais à s’interroger sur les moyens de parvenir à une combinaison
optimale des ressources mobilisables.
Il ressort de cette approche quelques hypothèses fortes. Le développement
16local serait un processus d’ordre décisionnel . Ce qui limiterait la portée des
actions, ce ne seraient pas tant les pénuries de ressources (capital, formation,
énergie, etc.) que les imperfections affectant les processus de décision.
L’entrave majeure proviendrait de la difficulté de gérer la complexité. Dans
13 BERRIER-SOLLIEC M., SCHMITT B., TROUVÉ A., AUBERT F. (2008), « Second pilier de la PAC
et développement rural : le Règlement de Développement Rural est-il vraiment rural ? » in
AUBERT F., PIVETEAU V., SCHMITT B. (dir.), Agriculture, développement régional et politiques
publiques, Éd. Quæ, pp. 165-182.
1 4 DO R É G . ( 2 0 0 4 ) , « E u r o p e / L E A D E R : bilan et Perspectives », Revue Te rr i t o i re s,
n ° 4 5 3 .
15 DORÉ G. (2011), « Le programme européen LEADER à 20 ans : bilan et perspectives à
parèmestir du cas français », Communication aux 5 journées de Recherches en Sciences Sociales,
SFER-INRA-CIRAD, Agrosup Dijon.
16 PECQUEUR B. (2001), op. cit.
27DES APPRENTISSAGES DÉCALÉS
cette perspective, issue des travaux de B. Pecqueur et d’A. Torre, la proximité
géographique (ou proximité relationnelle) constituerait un atout essentiel :
elle permettrait d’impliquer un nombre élargi de groupes d’acteurs, elle
favoriserait l’interaction sociale, tout en autorisant un allègement de la
bureaucra17tie . Pour favoriser une dynamique de développement local, le territoire de
référence ne doit pas être isolé mais articulé à des espaces plus vastes. En
aucun cas, il ne s’agit de rechercher une autarcie illusoire ou de faire
supporter au niveau local des responsabilités qu’il ne peut assumer. Bien plus, le
développement local ne trouve sa pleine expression que dans la prise en
compte du contexte national. Enfin, le territoire est à considérer dans sa
18dimension sociale . Il n’y a pas de développement local sans existence d’une
19communauté territoriale et d’un sentiment fort d’appartenance . Ainsi
entendu, le développement local se distingue fondamentalement de la
politique volontariste d’aménagement du territoire par l’État qui vise à orienter les
flux d’investissement en infrastructures et en équipements au profit de
régions n’en disposant que peu ou pas. La relation de proximité des acteurs,
les réseaux sociaux constitueraient l’assise du développement, les politiques
d’équipement venant en soutenir la dynamique.
Si on admet les hypothèses précédentes, le développement local se
distingue radicalement de la décentralisation. Pourtant, il lui a souvent été
assimilé. La confusion proviendrait de la concomitance des deux mouvements
nés dans les années 1980, en Europe occidentale. Mouvement décidé et
impulsé par l’État, la décentralisation se fonde sur la mise en place ou
l’extension de pouvoirs attribués à des collectivités territoriales dont les
compétences sont définies par la loi. Mouvement ascendant, le développement
local repose sur des dynamiques d’acteurs sociaux et économiques
susceptibles de se comporter en interlocuteurs organisés vis-à-vis d’autres niveaux
de décisions. Une synergie entre ces deux mouvements peut être recherchée
à travers leur articulation.
17 LOILIER T. (2010), « Innovation et territoire. Le rôle de la proximité géographique ne doit
pas être surestimé », Revue française de gestion, vol. 36, n° 200, pp. 15-35.
18 TORRE A. (2009), « Retour sur la notion de proximité géographique », Géographie écono -
mie société, vol. 11, n° 1, pp. 63-75.
19 BULLER H. (2000), op. cit.
28TRANSFERT ET APPRENTISSAGE DU MODÈLE LEADER EN EUROPE CENTRALE
En l’absence de référence théorique unique, le développement local
ressort d’une définition empirique empruntant à la sociologie, à la science
politique, à l’économie régionale et à la géographie. À proprement parler, il n’y a
pas de théorie du développement local mais plutôt un courant de pensée qui
propose une reformulation des principes de développement en se focalisant
sur le niveau local. Ainsi, les tenants du développement par le bas plaident-ils
pour une prise de contrôle par les communautés locales de leurs propres
ressources afin de créer des emplois durables. Cette approche ne remet pas en
cause les fondements économiques et institutionnels sur lesquels se basent les
autres modèles de développement. Certains auteurs mettent en avant les
bénéfices d’une production et d’une consommation locales de biens et services, de
manière à réduire la dépendance externe d’un territoire vis-à-vis des grandes
20firmes ou des régions dominantes . En l’absence d’assise théorique
reconnue, nous préférons considérer le développement local comme une approche,
voire une méthode.
Un processus de mobilisation des acteurs
Interpréter le développement local pourrait se résumer à comprendre les
mécanismes de mobilisation et de participation des populations locales à un
21projet de développement territorial . De nombreux travaux ont été consacrés
à l’étude de la des acteurs et à leur participation à des réseaux
22d’action locale . Ils offrent d’intéressantes perspectives sur les temporalités
de l’action de développement local. C’est ainsi que, dans son étude, P.
Teisserenc distingue trois phases dans la construction d’un projet de
développement local : une phase d’apprentissage individuel et/ou collectif stimulée
par un évènement déclencheur (crise économique ou sociale, décision
collective, mise en place d’une politique publique, etc.) ; une phase de turbulence
ou d’effervescence qui justifie la négociation entre les acteurs et remet en
question les rapports de force traditionnels ; enfin, une phase de foisonnement
d’initiatives qui rend possible un développement plus autonome à partir des
20 JOUEN M. (2011), La politique de cohésion, La Documentation Française, 190 p.
21 DENIEUIL P.-N., LAROUSSI H. (2005), Le développement social local et la question des ter -
ritoires, Paris, L’Harmattan, 69 p.
22 MASSON G., MENGIN J. (1989), Développement social, développement local, Paris,
L’Harmattan, 170 p.
29

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