Le Portugal à l’heure de la présidence européenne - article ; n°1 ; vol.7, pg 15-21

Teresa Desousa

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Critique internationale - Année 2000 - Volume 7 - Numéro 1 - Pages 15-21
7 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: CRITIQUE_INTERNATIONALE
• Publié le: 01 janvier 2000
• Nombre de lectures: 10
• Langue: Français

Extrait

Contre-jour

est un agenda exigeant, mais dont on

n’attend guère qu’il fera date dans la grande

histoire de la construction européenne, que

l’ordre de succession de la présidence tournante a confié au Portugal. C’est sans

doute pourquoi le gouvernement portugais a décidé d’y ajouter un Conseil euro-

péen extraordinaire. Celui-ci portera sur l’élaboration d’une stratégie commune

de modernisation à l’heure de la globalisation : un choix qui suffit à illustrer à

quel point ce pays a changé depuis 1992, date de sa première présidence de l’Union.

Poursuite de la préparation de l’élargissement et amorce d’un dialogue politique

difficile avec la Turquie, Conférence intergouvernementale (CIG) destinée à enta-

mer l’épineuse négociation de la réforme institutionnelle, lancement d’une poli-

tique commune de sécurité et de défense et établissement de nouvelles relations

avec l’OTAN... L’ordre du jour est lourd et mettra à dure épreuve la diplomatie

portugaise. Mais, on le sait, les présidences ne sont pas seulement un exercice

d’efficacité diplomatique ou un test de capacité au dialogue et d’ouverture pour l’État

membre concerné. Elles sont aussi un exercice politique au travers duquel chaque

pays a la possibilité de projeter sa propre vision de l’Europe et d’imprimer sa

marque à la construction européenne. Le Portugal, parce qu’il est à la fois un État

membre « petit » et « périphérique », y est doublement poussé.

Une CIG difficile

La CIG est une épreuve difficile pour la présidence portugaise car elle porte sur

un point central qui est la préparation de l’Union européenne aux futurs élargis-

sements. Son ordre du jour a été limité aux trois questions institutionnelles que le

traité d’Amsterdam n’a pas tranchées mais qui sont considérées comme des préa-

lables indispensables à l’accueil de nouveaux membres : la révision de la compo-

sition de la Commission, celle de la pondération des votes au Conseil, et l’exten-

sion des domaines où les décisions sont prises à la majorité qualifiée. On sait que

Le Portugal

à l’heure

de la présidence

européenne

par Teresa de Sousa

c

’

deux grandes positions s’affrontent à propos de la réforme institutionnelle. La

principale préoccupation des grands pays semble être de s’assurer que leur repré-

sentation au sein du Conseil ne sera pas encore réduite (en termes relatifs) par l’en-

trée d’un nouvel ensemble de petits pays. Aussi lieront-ils beaucoup la réforme du

nombre de commissaires (possibilité d’abandonner l’un de leurs deux commis-

saires) et l’extension des votes à la majorité qualifiée au maintien de leur repré-

sentation. À l’autre extrême se situent des États comme la Belgique, les Pays-Bas

et le Luxembourg, mais également l’Italie (pourtant grand pays) ou l’Autriche, qui

considèrent que les ajustements institutionnels au programme de la prochaine

CIG sont loin de pouvoir garantir, à long terme, la cohésion politique et la légi-

timité démocratique d’une Europe très élargie. Selon ces pays, le manque d’ambi-

tion ouvrirait la porte à une dérive intergouvernementale qui altérerait radicale-

ment les fondements de l’intégration. La Commission européenne partage du

reste ce point de vue.

Le Portugal a réussi jusqu’ici à conserver une certaine prudence quant à ses

propres objectifs, laquelle est requise par l’exercice de la présidence. Le gouver-

nement portugais n’est cependant pas réticent à l’idée de tenter une réforme plus

profonde des institutions et d’introduire dans le traité des mécanismes institu-

tionnels plus souples permettant notamment de mettre en oeuvre plus facilement

les « coopérations renforcées » prévues par le traité d’Amsterdam. Le Premier

ministre en est venu à défendre avec une insistance croissante la possibilité de

revoir les conditions fixées par le traité pour permettre la constitution d’avant-gardes,

ce qui traduit une nette évolution. En effet, jusqu’à la fin de la négociation du traité

d’Amsterdam, le Portugal considérait avec une certaine méfiance les mécanismes

de coopération renforcée, dans lesquels il voyait des intentions discriminatoires vis-

à-vis de pays moins développés ou périphériques. Aujourd’hui en revanche, avec

sa pleine participation à l’euro et un profil international plus consistant et affirmé,

ces craintes semblent avoir disparu.

Sur l’évolution possible du système institutionnel de l’Union européenne, le prin-

cipal défi pour le Portugal est de ne pas céder de poids relatif dans les institutions

sans obtenir de contreparties. L’opinion publique portugaise est sensible au risque

de voir se constituer un « directoire » implicite des grands pays. Deux thèmes domi-

nent, de fait, le débat institutionnel au Portugal : la fracture entre petits et grands

pays, et l’opposition entre le centre et la périphérie. Pendant longtemps a prévalu

le sentiment qu’une Union tendanciellement fédérale marginaliserait les intérêts

des pays à la fois petits, périphériques et moins développés. Cette perception a ali-

menté la préférence pour un modèle plus intergouvernemental, géré selon le prin-

cipe de l’unanimité. C’est l’expérience communautaire elle-même qui s’est char-

gée d’affaiblir cet argument et qui a progressivement renforcé l’idée que c’était avec

la dérive intergouvernementale que le Portugal avait, au contraire, le plus de

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risques d’être marginalisé par l’apparition d’un « directoire » politique des grands.

La stratégie assumée aujourd’hui très clairement par le gouvernement portugais,

mais implicite depuis 1992 avec la décision de participer, dès son démarrage, à la

troisième phase de l’UEM, peut se résumer à une phrase fréquemment citée du

Premier ministre Antonio Gutteres pour énoncer la stratégie européenne du pays,

« placer le Portugal au centre de la construction européenne » : « Ce qui est fon-

damental pour des pays comme le Portugal, c’est d’être dans chaque groupe de déci-

sion ou de coopération renforcée, comme nous l’avons été dans l’euro et dans

Schengen. Nous ne devons pas accepter un statut périphérique et nous devons être

toujours au centre des décisions européennes », disait-il encore récemment.

D’une manière générale, la présidence portugaise craint que les divergences et

la radicalisation des positions sur les objectifs mêmes de la CIG ne réduisent ses

efforts à devoir accepter que la réforme institutionnelle reste circonscrite aux trois

reliquats d’Amsterdam. La traduction des décisions prises au Conseil européen

d’Helsinki sur l’inclusion de la nouvelle politique de défense dans le traité va être

aussi une question conflictuelle. En effet, une chose est, pour les pays neutres,

d’admettre, de façon pragmatique, que l’UE acquière les moyens militaires indis-

pensables à la gestion des crises et crée certaines structures pour coordonner ces

moyens, une autre est de donner leur accord à l’inscription dans le traité d’une

dimension militaire qui, à terme, en changera la nature même. Les résultats du tra-

vail de la présidence portugaise au sein de la CIG seront déterminants pour défi-

nir la méthode que la France, qui assumera la présidence suivante, devra adopter

pour mener à terme les négociations, en principe à la fin 2000.

L’élargissement a les faveurs du Portugal

La présidence portugaise n’a pas laissé passer une occasion d’affirmer que le dos-

sier de l’élargissement méritait toute son attention. C’est que le Portugal désire pro-

fiter de la visibilité donnée par sa présidence pour corriger son image d’adversaire

de l’élargissement, et ceci non seulement vis-à-vis de certains des États membres

mais, surtout, des pays candidats. Cette image (qu’il a pu mériter, au début des années

quatre-vingt-dix, pour la plus mauvaise des raisons, la crainte égoïste de perdre les

aides communautaires dont il bénéficiait au profit des pays d’Europe centrale et

orientale) n’est plus d’actualité. La position portugaise a rapidement évolué dès lors

que le pays eut pris pleinement conscience de la similitude entre ses objectifs de

candidat à la fin des années soixante-dix et ceux des PECO aujourd’hui. C’est de

la façon suivante que le Premier ministre a résumé sa position, dans une déclaration

récente au quotidien espagnol

El País

: « Pour les Portugais, qui ont tant bénéficié

de l’intégration européenne, l’élargissement de l’Union est un devoir moral. Il

s’agit de garantir aux autres ce dont nous avons nous-mêmes voulu nous assurer ».

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Mais, en dépit des efforts développés, surtout à partir de 1995, par les différents

gouvernements socialistes d’Antonio Guterres pour clarifier la position portu-

gaise, il est aujourd’hui encore difficile de faire passer le message à l’extérieur du

Portugal. La diplomatie portugaise a fait un investissement politique au plus haut

niveau dans les pays candidats pour expliquer sa position, sans pour autant arriver

à des résultats correspondant aux efforts déployés.

Sur le front intérieur cependant, la société civile et même une partie de l’élite

politique portugaises ont une conception à courte vue de l’élargissement, dictée

par ses effets supposés négatifs sur le Portugal. L’idée qu’un accroissement de la

concurrence pour les fonds structurels sera défavorable au pays reste la plus cou-

rante, malgré la négociation de l’Agenda 2000 qui a garanti au Portugal, jusqu’à

la fin 2006, le niveau des transferts dont il bénéficiera. À cette préoccupation,

aujourd’hui largement injustifiée, s’en ajoute une autre, alimentée par un nombre

important d’études économiques selon lesquelles des effets négatifs de l’élargissement

sont à attendre de la concurrence directe des nouvelles économies de l’Est, qui par-

tagent avec le Portugal un même schéma de développement et de spécialisation.

En toile de fond, on retrouve ce vieux sentiment de la périphérisation du pays dans

un espace politique et économique plus développé dont le centre de gravité se

déplace toujours plus vers le Nord.

Mais une bonne partie de ces craintes sont aujourd’hui nourries par le déficit

de débat interne sur le projet européen, que le gouvernement lui-même élude

souvent pour des raisons purement électorales. Le Portugal a réellement profité

de ses quatorze années de participation européenne et s’est rapproché de la moyenne

des États membres. Les pays bénéficiaires des fonds de cohésion, parmi lesquels

on trouve également l’Espagne, l’Irlande et la Grèce, ont reçu les bienfaits d’une

solidarité européenne qui n’atteindra sans doute pas les mêmes niveaux chez les

nouveaux candidats. Il est vrai que l’économie portugaise est vulnérable à la concur-

rence directe des futurs membres, qui disposent non seulement d’un avantage

comparatif en matière de coût de main-d’oeuvre, mais également d’une situation

géographique plus proche des pays les plus riches de l’Europe. C’est d’ailleurs en

s’appuyant sur cet argument que le gouvernement a défendu la spécificité du « cas

portugais » lors de la négociation de l’Agenda 2000, avec d’assez bons résultats. Mais

il est également vrai que les investisseurs intègrent dès à présent, dans la formu-

lation de leur politique, le fait que les PECO vont entrer dans l’UE et que, en consé-

quence, l’effet de concurrence existe déjà pour le Portugal. Or ce dernier conserve

sur ces marchés des avantages liés à son intégration dans l’Union économique et

monétaire et à sa stabilité politique et sociale. Le fait d’avoir gagné la bataille de

l’euro et de participer sans problèmes à tous les domaines de l’intégration est sans

doute la meilleure garantie contre le risque de marginalisation, même dans une

Union dont les frontières seront repoussées vers l’Est.

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Changement de profil

Quatorze ans après son adhésion et huit ans après sa première présidence, le

Portugal fait la preuve de l’intensité de son apprentissage par son mode de parti-

cipation au projet européen. Son image extérieure a bien changé, même si certains

de ses partenaires (et la France ne fait pas ici exception) ne se sont pas tout à fait

débarrassés de leurs idées reçues.

Les premières années qui ont suivi l’adhésion ont été caractérisées par une

vision de l’Europe essentiellement limitée au bénéfice des fonds structurels, indis-

pensables pour le rattrapage économique du pays. Ce n’est que dans la phase finale

des négociations de Maastricht que le gouvernement portugais a commencé à

comprendre que, s’il voulait continuer à revendiquer la cohésion économique et

sociale, il ne pouvait plus s’opposer aux avancées de l’intégration politique. Mais

il ne voyait pas pour autant dans l’Europe un levier bien puissant d’affirmation inter-

nationale et de défense de sa politique extérieure, laquelle restait très centrée sur

l’Afrique du passé colonial. Il n’avait que méfiance pour une politique étrangère,

et encore plus pour une politique de défense, communes. Les Balkans demeu-

raient une réalité bien éloignée de ses intérêts nationaux, et le vieux dilemme

– regarder vers l’Atlantique ou vers le continent européen ? – n’avait pas disparu

sous l’effet de la nouvelle insertion stratégique et politique du pays dans l’Union,

ouverte par le retour à la démocratie.

La première présidence assurée par le Portugal, au cours du premier semestre

1992, a profondément changé sa vision vis-à-vis du projet européen. Elle n’a pas

seulement fait éclater aux yeux de l’opinion publique le nouveau statut de pays euro-

péen que le pays avait acquis, elle a aussi donné confiance au personnel politique,

diplomatique et administratif et lui a ouvert de nouveaux horizons. Mais c’est

peut-être surtout à partir du changement de gouvernement, en 1995, que la poli-

tique européenne de Lisbonne a acquis sa maturité et s’est progressivement affirmée

dans le cadre de l’Union, la diplomatie, les forces armées et même certains secteurs

de l’élite intellectuelle se libérant enfin d’une longue tradition de repli national.

La bataille pour la participation du Portugal à l’euro fut lancée dès 1992 par le

gouvernement de centre-droit de Cavaco Silva, mais l’impulsion décisive résulte

des efforts du premier gouvernement socialiste Guterres. Cet objectif a bénéficié

d’un fort consensus entre les deux grands partis du système politique portugais, le

Parti socialiste et le Parti social-démocrate (de centre-droit), qui représentent

ensemble près de 75 % des voix, pour gagner cette bataille contre les stratégies expli-

cites ou implicites des partenaires européens les plus riches tendant à exclure du

processus les pays dits « du Club Med ». La rupture avec la culture « neutraliste »

et « atlantiste » qui plaçait les grands enjeux de l’intérêt stratégique national en

Afrique et non en Europe n’a, de ce fait, rencontré qu’une opposition peu efficace

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quand le gouvernement a décidé, en 1995, de participer militairement, de façon

significative, à la première force d’intervention en Bosnie, l’Ifor. De même, c’est

cette nouvelle dimension européenne du Portugal qui lui a permis, par exemple,

de changer en profondeur ses relations avec le Brésil et de devenir l’un des plus

grands investisseurs étrangers dans ce pays, ou encore d’imposer l’inscription de

la question de Timor à l’agenda international ce qui a, finalement, conduit à l’in-

dépendance de l’ancienne colonie. C’est cette perception qui permet aujourd’hui

au Portugal de participer sans état d’âme à l’approfondissement d’une nouvelle

dimension de l’Union, celle de la défense.

Le bilan très positif de la participation portugaise au projet européen n’em-

pêche pas que certains secteurs de la population ont eu à en souffrir. Les agricul-

teurs, et à un moindre degré les pêcheurs, sont de ceux-là. Toutefois, la popula-

tion est dans son ensemble majoritairement favorable à la participation du pays à

l’Union européenne. Même les organisations les plus critiques, notamment deux

petits partis situés aux extrêmes du spectre politique (le Parti communiste et le Parti

populaire), ne la remettent pas en cause. C’est là un avantage pour l’exercice d’une

présidence dont l’objectif central est l’affirmation du pays comme partenaire à

part entière de la construction européenne, non plus en tant qu’élève, fût-il « bon »,

mais en tant que force de proposition et d’action pour l’Europe du XXI

e

siècle.

La marque portugaise

C’est ce qui a conduit le Premier ministre Antonio Guterres à suggérer la tenue

d’un Conseil européen extraordinaire qui tenterait d’esquisser une stratégie com-

mune visant à faire de l’économie européenne, en dix ans, « l’économie la plus dyna-

mique et la plus compétitive à l’échelle mondiale, dans un contexte de croissance,

d’emploi et de cohésion sociale ». Depuis trois ans, les Quinze ont cherché à créer

de nouveaux domaines de coopération pour combattre le chômage et coordonner

leurs politiques économiques, en s’appuyant sur le marché intérieur et la monnaie

unique. Antonio Guterres souhaite aller plus loin en proposant que les problèmes

de l’économie européenne soient posés en termes plus globaux et que les solutions

tirent un meilleur parti de cette dimension européenne. L’Union européenne

connaît toujours un chômage élevé, pendant que les États-Unis en sont à leur

dixième année consécutive d’expansion sans inflation ni chômage, grâce à la péné-

tration des nouvelles technologies de l’information dans leur tissu industriel et à

une capacité d’innovation vraiment stupéfiante.

Comment développer en Europe ces nouveaux facteurs de compétitivité propres

à l’ère de la globalisation des marchés et de la révolution des technologies de

l’information, en partant d’une culture sociale bien différente de la culture nord-

américaine ? C’est le défi qu’Antonio Guterres a voulu lancer avec le Conseil de

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Lisbonne, à la suite d’un long travail préparatoire conduit par les entourages des

chefs d’État et de gouvernement européens. Il s’agirait, sans multiplier les instru-

ments qui risqueraient de surcharger la machine communautaire, de valoriser la

dimension européenne dans les domaines où se jouent la compétitivité et la vigueur

des économies de l’Union ; de trouver de nouvelles méthodes qui, tout en respectant

la diversité des modèles, seraient propres à simplifier et à coordonner les disposi-

tifs, suggérés par les Conseils européens précédents, en matière de création d’em-

plois, de réformes structurelles et de coordination des politiques macro-économiques.

La question des nouvelles méthodes de fonctionnement qui pourraient per-

mettre à l’Union de tirer parti de sa dimension est sans aucun doute un des aspects

les plus intéressants de l’exercice. L’idée est de renforcer l’espace européen dans

les domaines fondamentaux des changements structurels que l’Europe doit effec-

tuer, par l’adoption d’une « méthode ouverte de coordination », inspirée en par-

tie de l’expérience de l’UEM et en partie des différents programmes nationaux d’em-

ploi. Cela implique de définir des lignes directrices au niveau européen dans

chacun des domaines ; d’identifier les meilleures pratiques et des indicateurs de réfé-

rence pour définir les effets de seuils ; enfin, de mettre au point une méthode de

contrôle et d’évaluation des résultats.

Le fait qu’une majorité de gouvernements de l’Union est dirigée par des socia-

listes devait aider le Premier ministre portugais (lui-même récemment élu prési-

dent de l’Internationale socialiste) à susciter l’intérêt de ses collègues, et favoriser

l’harmonisation des objectifs. De fait, le thème qu’il a voulu mettre en débat au

Conseil européen extraordinaire est celui qui mobilise depuis plusieurs années les

socialistes européens, qu’ils aient choisi la « troisième voie » de Tony Blair ou la

« gauche plurielle » de Lionel Jospin, ou encore le modèle original de concerta-

tion sociale du Premier ministre néerlandais, Wim Kok. C’est une réflexion fina-

lement comparable à celle proposée en 1993 par Jacques Delors dans son

Livre blanc

pour la croissance, la compétitivité et l’emploi

, dans des circonstances politiques et

économiques beaucoup moins favorables que celles d’aujourd’hui. Mais la fixation

d’objectifs quantitatifs et la définition de nouvelles pratiques de coordination sont

une autre affaire.

Le Portugal, qui a mis à profit ses quatorze années d’appartenance à l’Union pour

se développer et se moderniser à un rythme accéléré, se retrouve aujourd’hui en posi-

tion d’apporter une contribution substantielle et originale à la construction euro-

péenne : le Conseil européen de Lisbonne aura été sa première grande initiative en

ce sens.

Traduit du portugais par Béatrice Hibou

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