DE L'ASSURANCE-EMPLOI AU RÉGIME NATIONAL DE PRESTATIONS POUR ...

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DE L’ASSURANCE-EMPLOI AU RÉGIME NATIONAL DE PRESTATIONS POUR ENFANTS : L'ÉTAT-PROVIDENCE CANADIEN AUX RISQUES DE LA MONDIALISATION ET DE LA DÉSAGRÉGATION DE LA FÉDÉRATION *Discours et politiques des années 1994-1999 Bruno Théret IRIS CNRS - université Paris Dauphine Place du Maréchal de Lattre de Tassigny 75775 Paris cedex 16 email : [e-mail] Document de travail (version préliminaire) mai 1999 * Cette étude a bénéficié d’une Bourse de recherche du Programme d’études canadiennes 1998-1999 du Gouvernement du Canada.1 INTRODUCTION ......................................................................................................................................................... 2 I. LA MONDIALISATION COMME DISCOURS ORGANISATEUR DE LA STRATÉGIE DE L'ÉTAT FÉDÉRAL............................................................................................................................................................................ 7 I.1. Qu'est-ce que la mondialisation, et pourquoi le Canada a tout intérêt à l’impulser............ 8 I.2. Défis et risques sociaux et politiques de la mondialisation pour le Canada....................................................... 15 Les “ défis ” : s’adapter à l’intégration économique, à la globalisation financière et à la mutation technologique d’une économie fondée sur l’information................................................................................................................. 16 Des politiques sociales soumises aux exigences du marché et de la finance................... 17 Des relations fédérales-provinciales conformées par une redistribution générale des pouvoirs et les restrictions budgétaires ....................................................................................................................................... 21 Les risques : y perdre son identité et l’unité du pays........................................................................................ 25 Le risque social : polarisation et inégalités sociales, destruction du capital social........ 27 Le risque politique : déficit de cohésion sociale et problèmes de gouvernabilité.......................................... 34 I.3. Les contradictions de la forme canadienne de néolibéralisme, au coeur d’une dynamique d’innovation politique à l’avenir incertain............................................................................................................................................................. 38 II. LES CONSÉQUENCES PRATIQUES DE LA STRATÉGIE FÉDÉRALE DE MONDIALISATION SUR L'ÉTAT-PROVIDENCE ET LE SYSTÈME FÉDÉRAL............................................................................................... 42 II.1. L'offensive fédérale : de changements à la dérobée à une transformation unilatérale du système de protection sociale............................................................................................................................................................................. 46 De l'assurance-chômage à l'assurance-emploi..... 46 Les prestations de revenu. ............................................................................................................................. 46 Les prestations d'emploi;............................... 55 Du financement des programmes établis et du régime d'assistance publique du Canada au Transfert Canadien en matière de Santé et de Programmes Sociaux (TCSPS).............................................................................................. 61 La disparition du RAPC ................................................................ 62 Des coupures d'une ampleur inégalée............................................................................ 64 II.2. La réaction provinciale : un renouveau du fédéralisme exécutif coopératif ?................................................... 69 Grogne des provinces et émergence de l'Union sociale ....................................................... 70 L’Union sociale réduit-elle les risques sociaux et politiques encourus par la fédération canadienne ?............... 77 L’apport politique : vers un fédéralisme asymétrique binational ?............................................................... 77 Le contenu social : vers le renforcement d’un Etat-providence libéral non résiduel ?................................... 81 CONCLUSION.......................................................................................................................................................... 106 ANNEXE : Qu'en est-il réellement du marché du travail canadien ?................................ 119 BIBLIOGRAPHIE...................................................................................................................................................... 1242 INTRODUCTION Dans l'après-guerre, et plus particulièrement dans les années 1960, en même temps qu'il s'intégrait de plus en plus à l'économie américaine en s'affranchissant de la tutelle britannique, le Canada se dotait d'un Etat-Providence proche des conceptions européennes et en rupture avec le modèle américain. Il se construisait ainsi une identité sociale nationale qui l'assurait de ses différences vis-à- vis de son puissant voisin, et réglait de la sorte tant bien que mal les questions régionales et notamment la plus épineuse d'entre elles, celle de la revendication du caractère "distinct" du Québec. Le système public de santé et les programmes de transferts intergouvernementaux sont les plus clairs témoins de cette réussite. Dans la période 1975-1994, les politiques sociales perdirent la place politique centrale qu'elles avaient eu pendant les trente années de construction progressive de cet État-providence, et la question du Québec, toujours au centre de l'agenda politique, s'imposa sur le devant de la scène en des termes directement politiques et constitutionnels. Toutefois un tel déclin de la place de la question sociale dans l'agenda politique n'empêcha pas l'État-providence canadien (désormais EPC), dûment complété, de bien résister aux divers chocs économiques et politiques qui se succédèrent pendant ces vingt années (Banting, 1992 et 1997a; Myles, 1996). En fait, on a assisté plutôt dans cette période à une stabilisation des rapports de force entre l'État fédéral et les provinces, la tendance à la provincialisation y étant vigoureusement et continûment combattue par l'État fédéral, la méthode utilisée pour ce faire variant néanmoins considérablement selon que le gouvernement était "libéral" avec P.E. Trudeau ou "conservateur" avec B. Mulroney. D'autre part, le "choc" majeur pour le Canada était alors moins externe et d'ordre économique que d'origine politique interne, avec l'arrivée au pouvoir en 1976 à Québec du Parti Québécois, parti revendiquant une réforme radicale du pacte fédéral avec reconnaissance de la souveraineté de la province dans le cadre d'une association avec le reste du Canada pensée sur le modèle mixte - intergouvernemental-supranational - de la communauté européenne. D'où une situation très complexe dans laquelle s'entremêlaient les enjeux économiques de la stagflation, puis du développement du libre-échange et de la libéralisation financière, avec les enjeux politiques de la montée de la dette publique et de la reconstruction du pacte fédéral originel rendu caduque par l'évolution interne des rapports de puissance entre les ordres de gouvernement; enjeux multiples donc dont la matrice des coûts et bénéfices a tendu à être soldée au niveau des politiques sociales, mais sans pour autant remettre en cause véritablement leur "esprit" général (Théret, 1997).3 Les choses paraissent changer du tout au tout en 1994 après le retour au gouvernement fédéral du parti libéral qui entreprend alors des réformes profondes de la plupart des programmes sociaux. Ces réformes s'attaquent non seulement aux compromis sociaux concernant la gestion du marché du travail, mais aussi aux formes établies des relations intergouvernementales entre l'Etat fédéral et les provinces. Il ne s'agit plus de simplement rogner sur les dépenses dans le cadre des anciennes règles du jeu social grosso modo maintenues; il s'agit désormais d'en instituer de nouvelles qui remettent en cause la structure profonde des relations tant sociales que territoriales, nouvelles règles dont le fondement essentiel, selon le discours gouvernemental, est de permettre à la société canadienne de s'ajuster aux nécessités de la mondialisation. Mais sans doute est-il quelque peu abusif de faire de 1994 et de la révision de la sécurité sociale entreprise par L. Axworthy et confirmée par le budget Martin de 1995 un point de rupture. En effet, les années 80 ont déjà connu deux changements institutionnels fondamentaux, l'un d'ordre politique avec la réforme constitutionnelle de 1982, laquelle est imposée au Québec contre son gré par l'Etat fédéral et les autres provinces, l'autre d'ordre économique avec la signature en 1988 du traité de libre-échange avec les USA, traité élargi au Mexique (ALENA) en 1993, lequel est cette fois le fait de l'Etat fédéral soutenu électoralement par un majorité de québécois contre la majorité des anglophones dans le reste du Canada. Ainsi les contextes constitutionnel et économique des politiques sociales et intergouvernementales sont-ils en 1994 déjà entièrement nouveaux par rapport 1à la période qui a vu s'épanouir l'EPC . La concurrence interne entre les ordres de gouvernement fédéral et provincial a déjà été déplacée du plan social au terrain économique de l'ouverture commerciale et financière, de telle sorte qu'en 1994, le gouvernement fédéral libéral et le gouvernement péquiste du Québec, qui se retrouvent à nouveau face à face, s'inscrivent l'un comme l'autre dans la continuité des politiques libre-échangiste et de désinflation compétitive initiées par le gouvernement Mulroney. La réforme Axworthy-Martin ne serait alors que le volet social des réform