How the management and experts of the insurance provider have been involved in the processes of changes

Joze.Kuhelj

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Extrait

Der Fall von Slowenien

Jože-Janez Kuhelj

Stellvertretender Generaldirektor

Renten- und Invalidenversicherungsanstalt Sloweniens

Slowenien

Anfang 1992 wurde in Slowenien erstmals eine eigenständige gesetzliche Renten- und

Invalidenversicherung eingeführt. Am 12.12.1999 wurde ein neues Gesetz zur Renten- und

Invalidenversicherung verabschiedet und am 23.12.1999 veröffentlicht. Mit diesem Gesetz

wurde das vorherige System reformiert. Die verabschiedete Reform und ihre Auswirkungen

sind langfristig orientiert. Dies ist äußerst wichtig, da das Kapitel Menschenrechte und

Grundfreiheiten, zu denen auch das von der Verfassung der Republik Slowenien garantierte

Recht auf soziale Sicherheit gehört, eine sehr heikle Frage darstellt. Aus diesem Grund ist

die durch das oben angegebene Gesetz eingeführte Reform noch nicht abgeschlossen.

Bestimmte zur Reform gehörige Bestimmungen werden stufenweise eingeführt. Hierbei geht

es in erster Linie um Anspruchskriterien für einzelne Arten von Pensionsleistungen und

deren Bemessungs- und Berechnungsgrundlagen sowie um ein Verfahren, mit dem

sichergestellt werden soll, dass Anspruchsberechtigte, die ihre Ansprüche zu verschiedenen

Zeitpunkten geltend machen, möglichst gleich behandelt werden. Einige der Anforderungen

werden erst nach 2024 oder sogar noch später implementiert. In der Zwischenzeit werden

alljährlich neue Vorschriften eingeführt, um bereits in der Implementierungsphase

schrittweise Anpassungen vorzunehmen.

Obwohl eine derartige umfassende und tief greifende Reform (die dennoch von manchen

als rein "kosmetisch" kritisiert wurde) nicht nur eine genaue Untersuchung der bereits

bestehenden Techniken und Verfahren, sondern auch die Ausarbeitung von völlig neuen

Verfahren notwendig gemacht hätte, war die Zeit für eine erfolgreiche Vorbereitung und

Umsetzung einfach zu knapp. Dies ist vielleicht das einzige Manko des Reformprozesses,

der Ende 1999 abgewickelt wurde, wobei das neue Gesetz bereits am 01.01.2000 in Kraft

trat.

Seit seinem Inkrafttreten wurde das Gesetz bereits durch sechs Nachträge ergänzt. Der

siebente soll Mitte 2006 verabschiedet werden. Die Renten- und Invalidenversicherungs-

anstalt Sloweniens war sowohl am Prozess der Verabschiedung der Reform sowie an allen

nachfolgenden Verfahren zur Änderung und Verabschiedung der Änderungen aktiv beteiligt.

Definitionsgemäß

ist

die

Anstalt

der

Träger

der

gesetzlichen

Renten-

und

Invalidenversicherung und hat den Status einer öffentlichen Anstalt. Entsprechend den

gesetzlichen Bestimmungen ist sie auch für die Aufklärung der Öffentlichkeit im Hinblick auf

die

Renten-

und

Invalidenversicherung

verantwortlich

und

ist

damit

Teil

des

Informationssystems der Republik Slowenien.

Aufgrund eines entsprechenden Gesetzes verwaltet die Anstalt die Aufzeichnungen mit

den gesetzlich vorgeschriebenen Daten der Versicherten und der Leistungsempfänger der

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Renten und Invalidenversicherung sowie andere Daten, die für die Bereitstellung der

gesetzlichen Renten- und Invalidenversicherung notwendig sind.

Den gesetzlichen Vorschriften entsprechend, verfügt die Anstalt über ein eigenes

Girokonto, auf dem die Gelder für die gesetzliche Renten- und Invalidenversicherung

verwaltet werden. Die Einkünfte der gesetzlichen Versicherung setzen sich folgendermaßen

zusammen:

•

Beiträge der Versicherten und ihrer Arbeitgeber;

•

Rückvergütungen aus dem Staatshaushalt und anderen Quellen:

- für die Zahlung von Verbindlichkeiten, die der gesetzlichen Versicherung durch die

Zahlung von Leistungen der Renten- und Invalidenversicherung aufgrund spezieller

Gesetze oder durch nicht erfolgte Beitragszahlungen entstanden sind;

- für die Deckung der Differenz zwischen den Einkünften der Anstalt aus

Beitragszahlungen und den Auszahlungen;

•

andere gesetzlich geregelte Einkünfte.

Die gesetzliche Versicherung finanziert sich nicht nur durch Beiträge, sondern auch durch

einen Kapitalfonds.

Ausgaben und Einnahmen des Instituts sind in einem Finanzhaushalt geregelt, der für

jedes Kalenderjahr oder aber die Zeitspanne, für die der Landeshaushalt erstellt wird, neu

erstellt und genehmigt wird. Hierin ist die Höhe der Einkünfte aus Beiträgen und anderen

Quellen angegeben, die notwendig sind, um die Bereitstellung von Leistungen, die

Implementierung der Versicherung und deren andere Verpflichtungen zu finanzieren.

Weiterhin enthält dieser Haushalt die Mittel, die von der Republik Slowenien besichert

werden müssen. Der Finanzhaushalt wird vom Rat der Anstalt verabschiedet und muss von

der slowenischen Regierung genehmigt werden. Die Nationalversammlung berät über diesen

Finanzhaushalt im Rahmen der Verabschiedung des Staatshaushalts.

Die Anstalt ist verpflichtet, einen Jahresbericht über die Transaktionen im vergangenen

Kalenderjahr zu erstellen. Dieser Bericht wird der Nationalversammlung der Republik

Slowenien zur Diskussion vorgelegt. Der Inhalt dieses Jahresberichts ist gesetzlich

vorgeschrieben. Er muss alle Angaben über Veränderungen der Anzahl der

Leistungsempfänger (für Renten und andere Leistungen), finanzielle Kennzahlen für

geschäftliche Transaktionen und alle wichtigen Daten im Zusammenhang mit der

Bereitstellung der gesetzlichen Renten- und Invalidenversicherung sowie der Tätigkeit der

Anstalt enthalten.

Der Minister für Arbeit, Familie und Soziales überwacht die Gesetzmäßigkeit der

Tätigkeiten der Anstalt und die geplante Verwendung der Mittel. Die finanziellen

Transaktionen der Anstalt werden außerdem von der Haushaltsinspektion des

Finanzministeriums und dem Rechnungshof der Republik Slowenien kontrolliert.

In den Rahmen dieser gesetzlich vorgegebenen Zuständigkeiten und Pflichten der Anstalt

fallen auch die Aufgaben von Leitung und Experten der Anstalt bei der Änderung und

Verabschiedung von Gesetzen zur gesetzlichen Renten- und Invalidenversicherung. Dies gilt

für normale Verfahren zur Änderung der Gesetzgebung im Bereich der gesetzlichen Renten-

und Invalidenversicherung, aber auch für umfassendere und radikalere Eingriffe in dieses

System und nicht zuletzt auch für "Reform-Verfahren". Für die Einführung und Umsetzung

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solcher Änderungen ist eine gründliche, umfassende und tief greifende Kenntnis der

derzeitigen, aber auch der früheren Systeme notwendig. Besonders wichtig sind dabei die

Umstände und Gründe, die zu bestimmten Entscheidungen und Lösungen führten, die

Fähigkeit, die guten und schlechten Seiten solcher Lösungen zu erkennen und deren

Auswirkungen zu beurteilen. Ebenfalls wichtig ist die Kenntnis ähnlicher Systeme in anderen

Ländern und die Erfahrung, die deren Träger damit gesammelt haben.

Diese Aufgabe ist nicht einfach und manchmal kaum zu bewältigen, insbesondere dann,

wenn die Vertreter der Anstalt nicht an allen Phasen der Einbringung von

Gesetzesänderungen oder neuen Gesetzen beteiligt waren. In der Praxis wurden Vertreter

der Anstalt häufig aufgefordert, Lösungen zu rechtfertigen, die in der Vergangenheit im

Voraus von den Politikern festgelegt worden waren oder aber in sehr kleinen formellen oder

informellen Arbeitsgruppen entwickelt wurden. Heute will man wissen, wie es dazu kam, da

diese Lösungen früher nicht gerechtfertigt oder durch Argumente begründet worden waren.

Die Kenntnis der Vorteile des Systems kann dessen Weiterentwicklung ermöglichen oder

(unerwünschten) Einmischungen von Fachleuten entgegengesetzt werden. Sie kann jedoch

nicht politische Einmischung verhindern und kann von politischer Seite aus sogar mit

Misstrauen betrachtet werden. Dasselbe gilt für die Nachteile des Systems. Einige der

Nachteile waren vor Einführung des Systems bekannt (der Träger hatte die Ersteller des

Gesetzentwurfs darüber informiert), wurden jedoch bewusst ignoriert. Andere ergaben sich

unter Umständen erst lange Zeit nach Verabschiedung des entsprechenden Gesetzes.

Selbst früher war die Einführung einer Renten- und Invaliditätsversicherung sehr komplex.

Die neue Renten- und Invaliditätsversicherung lässt sich jedoch kaum mit ihren Vorgängern

vergleichen. Kompromisse, die für die Durchsetzung der Reform notwendig waren, eilig

getroffene Entscheidungen, zahlreiche Ausnahmefälle, unterschiedlich lange Übergangs-

perioden und sich ständig ändernde Anspruchskriterien und Bemessungsgrundlagen für

Pensionsleistungen führten zu einem sehr komplexen System. Da ständig neue Änderungen

hinzukommen, wird die Verwaltung der Versicherung immer schwieriger. Hinzu kommt, dass

es bei der Einführung des Systems unmöglich war, alle möglichen Folgen abzusehen oder

vorherzusagen. Wenn auf die Folgen einer Regelung hingewiesen wird, führt das

üblicherweise zu Änderungen. Dies ist jedoch nicht immer der Fall, da eine eventuelle

Abschaffung bestimmter Bestimmungen unter Umständen den Interessen, die mit der

Einführung der Reform verfolgt wurden, zuwiderläuft.

Die Renten- und Invalidenversicherungsanstalt ist gehalten, alle statistischen und

finanziellen Daten bereitzustellen, die benötigt werden, um bestimmte Situationen und deren

Folgen richtig einzuschätzen. Weiterhin muss die Anstalt Simulationen durchführen und

Größenordnungen für die erwarteten Auswirkungen angeben. In der Praxis traten dabei

keine größeren Probleme auf, wenn man von bestimmten Fällen, in denen die

Anforderungen und Ergebnisse die objektiven Möglichkeiten des Versicherungsträgers bei

weitem übertrafen, einmal absieht. Dies gilt zum Beispiel für einige der langfristigen

makroökonomischen und demographischen Schätzungen, die aufgrund ihrer Wesensart von

anderen öffentlichen Anstalten und Einrichtungen behandelt werden sollten.

Ein Teil der Änderungen des Systems wurde von den Experten der Anstalt angeregt.

Fachleute der Abteilungen für Versicherungsimplementierung und, sofern erforderlich, auch

der Abteilungen für Statistik, Planung und Analyse versorgten die Anstaltsleitung im Vorfeld

mit Stellungnahmen, Vorschlägen und unterstützendem Datenmaterial. Leider war die

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Anstalt im Rahmen der Reformverfahren häufig gezwungen, innerhalb sehr kurzer Fristen

auf Vorschläge zu reagieren, sachgerechte Lösungen auszuarbeiten und wenn möglich auch

zu testen. Die wichtigsten Reformvorschläge mussten "über Nacht" untersucht werden.

Innerhalb ihrer Zuständigkeit und ihrer Pflichten waren Leitung und Experten der Anstalt

aktiv an der Vorbereitung des Großteils des Ausgangsmaterials für die Rentenreform

beteiligt. Sie arbeiteten hierfür in speziellen Kommissionen und Ausschüssen, die vom

Einbringer des Gesetzentwurfes oder dem zuständigen Ministerium gebildet worden waren.

Das oben erwähnte Material bildete auch die Datenbank, auf die bei der Durchführung der

Arbeit zurückgegriffen wurde (Ausgangspunkte, Weißbücher usw.) Die Anstalt war

außerdem an der normativen Umsetzung der angenommenen Vorschläge, Meinungen und

Lösungen beteiligt.

Die deutlich stärkere Einbindung der Anstalt in die Rentenreform hatte auch

Auswirkungen auf die interne Organisation (kleine und große Arbeitsgruppen sowie

Unterausschüsse mit Fachleuten mit unterschiedlichen Profilen und unterschiedlichem

professionellen Hintergrund). Aufgabe dieser Gruppen und Ausschüsse war es, die

vorgeschlagenen Lösungen zu untersuchen, zu verbessern, neu zu gestalten und zu

implementieren. Leider wurden einige der wichtigsten Reformvorschläge erst in den letzten

Phasen des Reformprozesses verabschiedet und konnten daher nicht im Vorfeld getestet

werden, wodurch die Implementierung erschwert wurde. Einzelne Vertreter der Anstalt, die

an der Planung und Implementierung der Reform beteiligt waren, nahmen auch an

Präsentationen der vorgeschlagenen Lösungen (auch in den Medien), sowie an einer

Vielzahl von Sitzungen mit Experten und Sozialpartnern sowie Diskussionen im Parlament

teil.

Bei dieser Arbeit, insbesondere nach den letzten Phasen des Reformprozesses, war der

Einfluss der Experten der Anstalt weniger zu spüren. Bei diesen Präsentationen und

Diskussionen war die Anstalt mehr oder weniger neutral und beschränkte sich darauf, die

derzeitige Lage und die sich aus den vorgeschlagenen Änderungen möglicherweise

ergebenden Folgen zu erklären, zu interpretieren und fachliche Gründe dafür anzuführen,

ohne jedoch dafür oder dagegen Partei zu ergreifen oder selbst Vorschläge zu einzubringen.

Diese relativ passive Rolle der Anstalt lässt sich darauf zurückführen, dass entsprechend

den Verfahrensregeln des Parlaments die Anstalt im Gesetzgebungsverfahren keine aktive

Rolle spielt. Ein weiterer Grund ist die Tatsache, dass das Endergebnis einer Reform immer

das Ergebnis eines Kompromisses zwischen Sozialpartnern, politischen Parteien und der

Öffentlichkeit ist, wobei in letztere Kategorie die betroffenen Versicherten und Rentner fallen.

Im Gegensatz zu ihrer eher passiven Rolle in den letzten Phasen der Rentenreform,

brachte die Anstalt nach einem guten Jahr Arbeit eine umfassende Fallstudie und einen

Bericht über die Implementierung des Reformgesetzes heraus und schlug dem zuständigen

Ministerium und der Regierung einige Änderungen vor. Dieser Bericht kam im April 2001

heraus. Er wurde von der Regierung und der zuständigen Stelle im Parlament diskutiert und

später als Grundlage für einige Nachträge zu dem Gesetz verwendet.

Ende 2005 verabschiedete die slowenische Regierung einen weitgefassten "Vorschlag für

wirtschaftliche und soziale Reformkonzepte für die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit

der slowenischen Wirtschaft". Die sich daraus ergebenden Maßnahmen, die sofort ergriffen

werden sollen, zielen auf ein faireres, motivationsorientierteres System der sozialen

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Umverteilung

ab

und

werden

sich

auch

in

einigen

Änderungen

des

Altersversorgungssystems niederschlagen. Management und Experten der Anstalt haben für

diesen Prozess Arbeitsmaterialien bereitgestellt und eng mit den für diesen Zweck von der

Regierung

und

dem

verantwortlichen

Ministerium

eingerichteten

Stellen

zusammengearbeitet. Sie stützen sich auf ihre Erfahrung und versuchen, Situationen zu

korrigieren, bei denen sich in der Praxis Umsetzungsprobleme ergeben haben. Ziel ihrer

Arbeit ist es, das verabschiedete Reformgesetz zu verbessern und die langfristige finanzielle

Nachhaltigkeit

des

Systems

unter

schwierigen

demographischen

Bedingungen

sicherzustellen. Dies war auch das Thema des "nationalen Berichts über angemessene und

nachhaltige Renten", an dem die Vertreter der Anstalt ebenfalls aktiv beteiligt waren.

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