Intégration en Amérique Latine et relations avec l'UE. Processus ...
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| Publié par | ebozavaw |
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Intégration en Amérique Latine et relations avec l’UE. Processus complexes avec d’importantes opportunités 1 . Francisco Rojas Aravena. Secrétaire Général. FLACSO.
Introduction L’intégration est un moyen d’atteindre des buts politiques, économiques, sociaux et culturels. Il s’agit d’une voie qui devrait permettre d’améliorer les conditions de l’insertion internationale, d’augmenter et de consolider le développement, en le rendant durable, d’améliorer le bien-être de la population et de consolider la stabilité et la paix. Ce qui précède signifie que l’intégration doit être réalisée au cœur d’un projet politique st ratégique. La base essentielle pour y parvenir est de pouvoir penser et sentir de manière partagée afin de construire une voie commune dans des domaines substantifs qui permettent d’atteindre les objectifs précédemment indiqués. Dans ce processus, le leadership national et régional des acteurs gouvernementaux, de la société civile, des entrepreneurs, et des communautés intellectuelles, respecte un rôle irremplaçable en dirigeant les processus et en orientant les actions pour atteindre les objectifs proposés. Cela s’obtient en établissant des agendas qui permettent la convergence d’initiatives et de politiques autour d’objectifs supérieurs de l’ensemble. À cet effet, la construction de la volonté politique se constitue dans une exigence indispensable pour parvenir à réunir les ressources nécessaires dans un temps politique défini, qui doit se projeter à long terme. Dans la conjoncture actuelle, il existe une suroffre de propositions et d’initiatives d’intégration de différents types. Dans ce travail, j’analyse l’évolution récente des processus d’intégration latino-américains et les liens bi-régionaux avec l’Union Européenne. Changements globaux et régionaux. La région latino-américaine et des Caraïbes est immergée dans un ensemble de grands changements parmi lesquels se détachent : la récupération et le maintien de la démocratie ; le développement de politiques consistantes qui ont permis une croissance économique alliée au maintien des équilibres fiscaux, un processus continu, encore lent mais consistant, de réduction de la pauvreté. Ce qui précède sous-entend l’émergence et l’augmentation de la classe moyenne. Les recherches montrent que dans le cas du Brésil, plus de la moitié de la population appartient à la “classe moyenne 2 . Ce changement est vu comme une révolution, “Nous sommes au milieu d’une révolution. La révolution des classes moyennes émergentes, disait le vice-président du Banco Santander 3 . La nouvelle carte politique montre l’émergence de nouveaux acteurs, en particulier les villages originels, qui se superpose à de profondes crises institutionnelles et à l’épuisement des systèmes de partis, en particulier dans la région Andine. Dans de nombreuses régions, nous nous trouvons face à un processus de refondation institutionnelle 4 qui a un caractère “progressiste avec des orienttaions différentes, ce qui 1 Travail préparé pour le 9ème Foro de Biarritz. Certaines idées exprimées ici correspondent au IVème Rapport du Secrétaire Général de la FLACSO, a XXXème Réunion Chili, mai 2008. 2 p rVéesjea,n t1é3 daaonûst .l 2008 68 du Conseil Supérieur, Santiago, 3 Francisco Luzon, “E.l PSpantader et son projet 20. 10 : un engagement pour le développement de l’Amérique Latine et la bancarisation de ses classes moyennes émergentes. Université Menendez 4 Pelayo. ASuarnetliaon dGearr, c4i aj,u i“llAe t O2p0c0a7o. Sul-Americana, Revue Interesse national , N°01, Avril-Juin, 2008. cadre
correspondrait à ce qui, à l’époque de la guerre froide, s’appelait une matrice de gauche ou de centre-gauche. Le moment historique défini par le système international possède certaines caractéristiques qui génèrent des limites et des opportunités pour les pays latino-américains. Une première constatation est l’abandon de la région de la part des États-Unis. Leurs inquiétudes sont éloignées de ce qui se passe dans la région et leurs intérêts les ont ancrés dans d’autres zones de haute conflictivité. Pour sa part, l’Europe est aussi focalisée sur ses propres processus politiques et d’élargissement de sa communauté des nations. L’effet en est que l’Union Européenne élargie ait moins de liens et d’intérêts pour la région latino-américaine qu’à d’autres étapes préalables. La Russie, dans ce contexte, émerge à nouveau comme un acteur international avec des capacités importantes, mais sans grands liens avec l’Amérique Latine, à l’exception des possibilités de vente d’armes. Les pays de l’Asie du Pacifique, en particulier la Chine, sont dans un processus naissant de lien avec l’Amérique Latine, dont le fondement est l’accès aux ressources naturelles que peut leur apporter cette région pour leur développement industriel et pour le bien-être de leur population. Dans le domaine institutionnel global, le multilatéralisme est toujours en crise, dans une dimension politique et dans sa dimension économique et commerciale. Les Nations Unies se sont affaiblies avec la politique d’unilatéralisme radical des États-Unis ; les institutions financières internationales sont hautement délégitimées du fait de l’impact négatif du “consensus de Washington et de l’échec de la Réunion de Doha qui affaiblit l’organisation Mondiale du Commerce. Ce cadre global génère des espaces pour une marge d’action plus importante des pays latino-américains, ce qui sera le cas si la région est capable de s’accorder sur les points de vue, les intérêts, et les cours d’action pour une meilleure insertion internationale, et pour avancer dans son développement national et régional. Comme nous l’avons indiqué précédemment, l’Amérique Latine a une grande opportunité dérivée d’une croissance économique durable, et du contrôle et d’une stabilisation des menaces militaires ; malgré les tensions dues au manque de cohésion sociale et à l’inégalité dans la possibilité de gouvernement démocratique, qui deviennent des obstacles importants. La suroffre de propositions affaiblit les options d’intégration. Le nouveau contexte latino-américain et des Caraïbes et sa nouvelle carte politique génèrent des processus simultanés qui tendent à l’intégration et à la fragmentation. On peut constater tout d’abord l’importante quantité d’initiatives et de propositions d’intégration à caractère sous-régional et, en second lieu, les tensions qui fragmentent avec des visions et des propositions politiques différentes dans certains pays de la région. En analysant les propositions d’intégration, il est possible de vérifier que toutes aspirent à atteindre des objectifs supérieurs fondés sur la construction d’identités partagées qui devraient confluer de façon parallèle vers d’importants accords de convergence économique. Cela n’est hélas pas le cas, fondamentalement par le manque de perspective politico-stratégique centrale capable d’ordonner les autres dimensions. Il faut constater en outre une fragmentation des propositions dans la région qui se sont structurées autour de deux grandes régions : l’Amérique Latine du Nord, avec la proposition du Projet Mesoamérica (PM) 5 ; et l’Amérique Latine du Sud, avec la proposition de l’Union sud-américaine des Nations (UNASUR) 6 . Le leadership et la construction d’une perspective hégémonique sont donnés par le Mexique dans le premier cas, et par Brésil dans le second. Il faut ajouter à ces deux grands blocs l’ensemble des propositions proposées par le Venezuela, dont l’un de leurs axes est l’alternative Bolivarienne pour l’Amérique Latine et les Caraïbes (ALBA) 7 À côté de ces macro-propositions, des schémas . parus ou reformulés depuis le début de la décennie des années 90 se maintiennent et se développent : MERCOSUR, Communauté Andine des Nations (CAN), Système d’Intégration centre-américain (SICA), CARICOM, et organismes tels que l’ALADI et l’AEC. Les macro-initiatives et les processus d’intégration qu’elles stimulent possèdent une vocation 5 FLACSO, Dossier Plan Puebla Panama. www.flacso.org 6 FLACSO, Dossier Communauté Sud-américaine des Nations. www.flacso.org 7 FLACSO, Dossier Alternative Bolivarienne pour l’Amérique Latine et les Caraïbes (ALBA). www.flacso.org
qui va au-delà de leurs propres sous-régions. En effet, le Projet Mesoamérica s‘étend vers le sud en englobant la Colombie, et comprend même un rapprochement avec l’Équateur. Pour sa part, l’ALBA concentre des pays d’Amérique du Sud, de l’Amérique Centrale et des Caraïbes. UNASUR implique en même temps des pays Andins, des Caraïbes, et du Cône Sud. A leur tour, ces projets plus globaux se superposent aux initiatives multilatérales formelles et plus institutionnalisées situées dans les cadres sous-régionaux : comme le SICA, le CARICOM, le MERCOSUR et la CAN. Même si l’on peut argumenter que les projets plus généraux PM, ALBA et UNASUR possèdent un caractère “plus politique, il n’en est pas moins certain qu’à l’origine, et dans leur développement, les initiatives du MERCOSUR, de la CAN, du SICA et du CARICOM, répondent de manière simultanée à des demandes politiques et commerciales. Ces dernières initiatives possèdent en outre un caractère plus institutionnalisé, malgré des faiblesses évidentes qui ne sont pas très différentes de celles d’autres sous-systèmes de la zone. La seule initiative à caractère régional, qui englobe la totalité des pays d’Amérique Latine et les Caraïbes et qui, au-delà des hauts et des bas historiques, possède le potentiel pour continuer à se développer comme pôle d’attrait pour l’ensemble de la région, est le Groupe de Rio. La suroffre de propositions et d’initiatives d’intégration a trois conséquences négatives qui finissent par produire un affaiblissement de chacun des processus. Elle génère une demande élevée dans les agendas des Chefs d‘État et de Gouvernement, qui doivent prévoir, dans la pratique, des réunions de sommet dans le contexte de la Diplomatie tous les trois mois. En second lieu, la suroffre produit un manque de coordination. Bien que cela semble paradoxal, elle réduit les opportunités de convergence et la recherche de perspectives partagées. En troisième lieu, l’ensemble des propositions possède une faible structure institutionnelle, conséquence fondamentale du refus de transférer des capacités et des décisions souveraines à des organismes supranationaux bien que celles-ci soient strictement limitées. A ces trois éléments indiqués, nous pouvons en ajouter un autre de type procédurier : la “règle du consensus qui permet une succession de vetos croisés qui empêchent d’avancer. Dans ce cadre, il est nécessaire de dessiner des mécanismes permettant une flexibilisation afin de pouvoir avancer à des vitesses différentes, c’està-dire, de pouvoir établir des mécanismes d’avancée à des vitesses différentes qui établiraient dans la pratique des processus à géométrie variable selon les zones d’intérêt des acteurs, mais en réservant la capacité de veto de chacun, sans se soucier de leur taille et de leur poids, et dans lesquels seraient définis les intérêts vitaux pour le développement des propositions d’intégration. Les initiatives proposées et les projets d’intégration apparaissent avec une grande force au cours des dernières années dans la région latino-américaine et des Caraïbes. L’intégration régionale s’exprime aujourd’hui par une suroffre de propositions. Elle se manifeste par des propositions à caractère intergouvernemental exprimées dans la Diplomatie des sommets. Les processus d’intégration au cours du dernier quinquennat montrent d’importantes faiblesses comme les ruptures dans la Communauté Andine des Nations et dans le G3 (Colombie, Mexique et Venezuela), la stagnation du MERCOSUR, ou le manque de consensus pour négocier selon une perspective partagée avec des acteurs hors de la région, ou l’apparition et le maintien de contentieux entre les pays ; tout ce qui stoppe les processus et parvient même à menacer la paix. Malgré ce qui précède, cette période a vu l’affirmation de processus régionaux d’une nouvelle sorte qui sont en concurrence pour la suprématie des sous-régions respectives. Cela signifie que nous avons un ensemble important de propositions, qui ne parviennent pas à inciter une aide substantive qui leur permettrait de se transformer en une alternative décisive pour orienter le processus avec une dimension, une perspective et un rayonnement stratégique pour la région, et moins encore pour l’ensemble de l’Amérique Latine. Depuis 2004, l’ALADI considère que “les efforts d’intégration ont commencé à se désintégrer avec l’apparition de différentes propositions, qui ont dispersé l’attention et les ressources, mais qui n’ont atteint aucun développement remarquable 8 . Comme résultat de cette suroffre de 8 ALADI, Rapport du secrétaire Général de l’aLADI sur l’évolution du processus d’intégration Régional en 2007. Montevideo, 7 mars 2008. www.aladi.org
propositions et d’initiatives, malgré l’importance politique de chacune d’entre elles et malgré les déclarations des Chefs d‘État sur leur importance, aucune d’entre elles n’a eu jusqu’à présent la capacité d’articuler une vision globale de la région, tendant, au contraire à fragmenter l’Amérique Latine et les Caraïbes en “plusieurs Amériques Latines. L’intégration est un processus complexe qui, à chaque étape, montre les avancées et les reculs. Dans le cas latino-américain, nous avons une tendance accumulative qui donne à l’intégration un poids de plus en plus grand. Au cours des dernières années, on a constaté une augmentation des exportations et des importations intra-régionales. “Après une période de stagnation virtuelle des flux du commerce intra-ALADI, de 1998 à 2003, la région vit aujourd’hui un moment de franche expansion. En 2007, elle a terminé sa quatrième année consécutive de forte croissance 9 . Cependant, ces avancées n’atteignent pas encore une densité suffisante pour établir des processus d’interdépendance complexes. Parmi les principales limitations qui s’expriment dans ce domaine, se trouvent la prédominance du commerce extrarégional et le poids croissant des États-Unis dans les différentes sous-régions. À cela s’ajoutent les difficultés pour établir des politiques à caractère commercial partagées, et les limitations dans les opportunités commerciales. On peut également indiquer, par rapport à l’absence de coordination des politiques macroéconomiques et à la construction d’organismes institutionnels pouvant orienter et superviser les processus d’ouverture commerciale 10 . Les leaders de la région font ressortir son opportunité et son importance, et marquent une voie au moyen de déclarations et d’engagements. On fait cependant parfois marche arrière et les processus se paralysent, comme conséquence de conflits et de l’objectivisation de la volonté politique. Cela, du fait du manque de ressources humaines et matérielles et du retard dans le temps dans la croissance des engagements, génère de la frustration et de nouvelles difficultés pour avancer. La confiance se perd, et les processus font marche arrière. Cependant, au cours du dernier quinquennat, on a pu noter une avancée accumulative importante. En tenant compte des actions, des déclarations, des omissions et des conflits des dernières années, et en particulier en 2007 et au premier semestre 2008, qui sont analysés dans ce travail, nous concluons qu’il est fondamental de réaborder le processus dans le but de construire un agenda et une voie pour parvenir à des avancées effectives. Les questions sont sur la table, les demandes des différents gouvernements et des sociétés en font des priorités, mais les mécanismes de mise en place n’en découlent pas. Des entraves inhibent les avancées. Même si la propension à l’intégration est manifeste, les difficultés pour faire un saut qualitatif enlèvent à la région des opportunités pour faire face aux problèmes communs, en particulier ceux dérivés de la globalisation. Avec plus de difficultés pour faire face de manière associée aux grands défis régionaux et globaux, au crime organisé et au changement climatique, et en définitive avec une moindre capacité pour faire face à une insertion internationale qui lui permette d‘obtenir un meilleur développement pour l’ensemble de sa population. Le fait de n’avoir qu’“une seule voix ne complique pas seulement les avancées ; dans de nombreux cas, cela favorise le fractionnement. Les acteurs centraux du processus : les gouvernements Le processus du point de vue des acteurs est éminemment intergouvernemental, ce sont les acteurs de l’État qui définissent la possibilité d’avancée, le statut quo ou le recul. La conséquence directe du caractère exclusivement étatique est que les États par définition cherchent à réaffirmer leur autonomie ; c’est l’élément central qui prime dans la vision de l’État. Dépasser cette perspective implique une définition politique stratégique essentielle : céder en 9 Celso Amorim, “Paroles du Ministre des Relations Extérieures de la République Fédérative du Brésil, dans la XIVème Réunion du Conseil des Ministres de l’ALADI, Montevideo, 11 mars 2008. 10 Fernando Rueda Junquera, “Les faiblesses de l’Intégration subrégionale en Amérique Latine et aux Caraïbes ; dans Philippe De Lombaerde ; Shgi eru Kochi et Jose Briceño (Eds) du régionalisme latinoamericano à l’Intégration régionale. SiècleXXI et Fondation Carolina. Espagne. 2008. Pp 37-70.
souveraineté pour construire une souveraineté agrégée, ce qui représente la meilleure option, dans le contexte de la globalisation, pour l’État lui-même. Il convient de souligner dans tous les cas que dans les processus de regroupement commercial et d’intégration, de nouveaux acteurs ont émergé. L‘“intégration réelle est aujourd’hui marquée par l’action des secteurs d’entreprises et par les entreprises transnationales à capital régional ou hors de la région. Les entrepreneurs et les transnationaux se transforment aujourd’hui en un moteur dynamisé des processus d’intégration 11 . L’intégration “réelle serait plus importante que l’“intégration formelle favorisée par les gouvernements. Même si l’on admet plusieurs voies, avec des stratégies multiples, les acteurs de l’État possèdent la suprématie. Les espaces pour promouvoir “une autre intégration depuis la société stimulée par une mobilisation sociale et avec une vision idéologique en formation, encore sans concertation - ne sont présents dans aucun des processus 12 . Les voies de complémentation, de concertation politique et d’intégration dans la région, sont essentiellement présidentielles et diplomatiques. 3 Le principal mécanisme est donc la diplomatie des sommets 1 . L’un des grands absents des processus d’intégration a été la citoyenneté. Parmi les principaux obstacles détectés pour obtenir les consensus pour cette participation se trouvent : une culture politique des élites qui concentre la prise des décisions et une exclusion associée au manque de confiance face à la citoyenneté et à ses demandes de participation. Cela explique pourquoi les processus n’ont pas compté sur une participation active de la citoyenneté organisée. Cependant, malgré le peu d’information dont elle dispose, la citoyenneté est réactive face aux processus qui affectent ses opportunités économiques et sociales. Cette faible participation produit une représentativité très faible de cet acteur, face aux gouvernements et aux secteurs commerciaux, et elle génère des dilemmes d’une nouvelle sorte face à une “intégration par le 4 haut 1 . Intégration et opinion publique. Les points de vue depuis la société et depuis la perspective de l’opinion publique sur les processus d’intégration, ont des résultats contradictoires. Une personne sur deux indique que pour avancer dans l’intégration dans la région, il est nécessaire de faire des concessions ; cependant, une personne sur quatre pense qu’il est préférable de ne pas avancer s’il faut faire des concessions. Cela signifie qu’un quart des citoyens consultés serait pour l’exercice d’un veto aux processus d’intégration si dans leur critère cela implique des concessions. Dans ce contexte, 22% indique ne pas avoir d’opinion 15 . Les opinions exprimées en 2006 montraient des tendances similaires : 62% des personnes consultées soulignaient des solutions conjointes et 27% réaffirmaient le chemin propre, dans un contexte régional avec une importante hétérogénéité dans les réponses 16 . Si la politique se définit toujours en termes locaux, au-delà de reconnaître l’impact des acteurs globaux et la pénétration de leurs systèmes politiques, les leaders mesurent avec soin leurs décisions, en particulier celles qui sont aliénantes, en relation avec les processus d’intégration. 11 Fernando Naranjo, “Politique Extérieure et Intégration. Opportunités et Défis. Dans Josette Altmann et Francisco Rojas Aravena (Eds), Les paradoxes de l’Intégration en Amérique Latine et aux Caraïbes. 1 S 2 ièRc.l eA .X DXIe lelto Fondation Carolina. Espagne. 2008. Pp 3-22. sité Buono (Ed), Dialogue Sud-américain : une autre intégration est possible. Univer Bolivarienne, Santiago du Chili, 2007. 13 Francisco Rojas Aravena (Ed ), Multilatéralisme. Perspectives latino-américaines . FLACSO-Chili. Edition Nouvelle Société. Caracas, 2000. Francisco Rojas Aravena (Ed ), Les Sommets Ibero-américains. Une vision Globale . FLACSO-Chile. Edition Nouvelle Société. Caracas, 2000. Celestino de l’arenal, Les Sommets Ibero-americains (1991-2005) : succès et défis. Siècle XXI et Fondation Carolina. Espagne. 2005. 14 Andres Serbin, “Le grand absent : citoyenneté et intégration régionale. Dans Josette Altmann et Francisco Rojas Aravena (Eds), Les paradoxes de l’Intégration en Amérique Latine et aux Caraïbes. Siècle XXI et Fondation Carolina. Espagne. 2008. Pp 223-234. 15 Latinobaromètre 2007. Opportunités d’intégration Régionale II. Santiago 2007 . 16 L tinobaromètre 2006. Opportunités de coopération régionale : intégration et urgence. Santiago 2006 a 17 Latinobaromètre 2007. Op Cit 18 Pensamiento Iberoamericano N°2. 2008. (In) sécurité et violence en Amérique L atine : un défi pour la démocratie. Fondation Carolina et AECID. www.Pensamientoiberoamericano.org
Il apparaît également comme paradoxal le fait que 55% des citoyens dise soutenir la création de parlements régionaux proposant des lois communes dans un contexte local où le discrédit des parlements est très important, et dans lequel le niveau de confiance citoyenne dans ceux-ci n‘atteint pas 30% 17 . Sans parler du discrédit des partis politiques dans chacun des domaines nationaux. À leur tour, les réponses données par les citoyens dans les différents pays consultés montrent de manière évidente une grande hétérogénéité des attitudes face à la région. Cette hétérogénéité met en relief les difficultés pour avancer de manière effective dans ce domaine, surtout si l’on considère qu‘un pourcentage important présente des positions irréductibles lorsqu’il faut réaliser des concessions. Comment transformer en volonté politique l’opinion positive de 50% de latino-américains? C’est la question centrale qui doit faire face au leadership régional. L’évaluation des avancées et des reculs dans les processus d’intégration des dernières années montre cette hétérogénéité des opinions publiques des pays de la région. Avancées au milieu d’asymétries L’avancement le plus significatif en 2007 est à mettre à l’actif de la “Convention cadre pour le Rétablissement d’une Union Douanière d’Amérique Centrale, souscirte le 12 décembre 2007 par les pays centre-américains dans la ville de Guatemala. Il faut y ajouter la formalisation, en mai 2008, au sommet sud-américain, d’UNASUR. Le recul le plus important est la tension frontalière et la rupture des relations diplomatiques entre l’Équateur, le Venezuela et la Colombie comme conséquence de l’incursion de troupes colombiennes sur le territoire équatorien le 1 er mars 2008, qui a demandé l’intervention du Groupe de Rio pour atténuer les tensions. En parallèle, nous soulignons que dans la région, les tendances d’une croissance économique positive se maintiennent, permettant de réduire la pauvreté. Cependant, l’inégalité persiste. Les homicides et la violence ont acquis le statut de pandémie dans de nombreux pays, et en particulier dans les grandes villes 18 . D’importantes asymétries caractérisent l’Amérique Latine et il est compliqué de trouver des voies pour un agenda effectif de convergence et d’intégration. Sans un processus effectif cherchant la concurrence des différents pays et se chargeant d’harmoniser les différents points de vue, on continuera à perdre des opportunités. On cherchera des solutions individuelles. Les risques et les incertitudes augmenteront. La convergence permet de “rythmer les différents points de vue pour établir des politiques avec des affinités plus importantes, celles qui permettent de meilleurs résultats et qui mettent en évidence les processus avec lesquels les expériences réussies partagées se renforcent, avec lesquels tous les acteurs gagnent en profitant des opportunités qu’offrent ces processus de concertation, d’harmonisation et de convergence. Au contraire, si des perceptions différentes se maintiennent, elles se traduiront par des propositions de politiques divergentes avec des actions menant à des résultats opposés aux idéaux de l’intégration. La construction des espaces de dialogue partagés permet d’évaluer les points de vue de chacun des acteurs, les bases avec lesquelles ils perçoivent les différents faits, et à partir desquelles établir un processus permettant de construire des points de vue partagés. C’est pourquoi il est essentiel de continuer dans l’effort de dialogue et d’interlocution et de plus grande coordination interinstitutionnelle, et de réaliser une action collective effective. La coopération, la collaboration et l’association, génèrent des actions qui permettent une plus grande prévisibilité, ce qui renforce la confiance, réduit l’incertitude, et établit une plus grande stabilité dans l’ensemble des processus. Malgré les turbulences momentanées qui affectent les relations entre certains gouvernements de la zone, les attentes d’intégration persistent en Amérique Latine. L’intégration réaffirme un
intérêt essentiel des pays de la région. L’un des principaux défis auquel fait face la région est le renforcement des processus d’intégration dans le but d’améliorer son insertion internationale. Cela, en même temps que la reconnaissance des différences et des différents points de vue existant entre les États latino-américains sur les temps, ainsi que les modalités et les mécanismes requis pour l’obtenir. La pluralité est bien reconnue, mais les processus d’acceptation sont difficiles, ce qui complique les négociations et la concrétisation d’accords. La suprématie du politique comme facteur essentiel de l’intégration. Il est important de privilégier la dimension politique et de coopération des processus d’intégration. Indépendamment de l’importance qui, avec raison, est attribuée aux agendas complémentaires de compétitivité, d’innovation et d’aide au libre commerce dans la majeure partie des pays de la région, il semble nécessaire de mettre l’accent sur le fait que l’intégration comme objectif historique ne peut pas, et ne doit pas, être comparée aux processus d’ouverture commerciale. De fait, cette ouverture n’a de sens dans une perspective à long terme- que si elle est accompagnée d’un processus d’harmonisation et d’articulation régionale croissante, basée sur un dialogue politique effectif ; dans un ensemble d’entendements partagés et soutenus par une normative adéquate et accompagnée par une structure institutionnelle minimale, qui pourrait réaliser un suivi des accords, comme l’une des tâches essentielles pour renforcer le processus. Cela ne contredit en rien l’accent que la majorité des États de la région a récemment mis sur le développement de schémas de “régionalisme ouvert ou de “nouveau régionalisme. Plus encore, peu doutent du besoin de renforcer la complémentarité des processus d’intégration à l’économie mondiale et les schémas d’intégration régionale et sous-régionale, comme façon d‘éviter que l’éventail des accords bilatéraux déjà souscrits, comme les TLC avec les États-Unis, l’Union Européenne ou avec la région de l’Asie du Pacifique, ne se substitue pas aux dynamiques économiques intra-régionales, mais puissent les renforcer. Cependant, au-delà de la grande diversité conceptuelle qui prévaut dans ce qui touche le développement des schémas d’intégration, les questions clef qui les inhibent, aujourd’hui comme cela a été le cas hier, restent de nature principalement politique. Il est dit que la relation avec l’absence de stimulants est suffisamment importante pour vaincre le manque de volonté des pays de la région de transférer à des entités supranationales, des pouvoirs qui jusqu’à présent restent jalousement préservés comme partie du for intérieur de l’État-nation défini dans son acception la plus traditionnelle. Le passage de la souveraineté traditionnelle à une souveraineté de type agrégé, une souveraineté plus grande produite par l’association est encore lent. Les temps de construction d’accords aliénants et de domaines institutionnels d’exécution et d’association effectifs sont prolongés. Dans cette perspective, l’intégration doit se placer à nouveau comme une aspiration paradoxale ou, si l’on veut, comme un objectif d’espoir, mais j’esquive. Cela constitue à un moment un défi clef pour avancer vers des niveaux supérieurs de développement, ainsi que dans un domaine où l’État-nation refuse fermement de faire des concessions significatives en matière politique et sociale. Il faut alors mettre en évidence 6 paradoxes dans les processus d’intégration : 1) plus de démocratie avec plus de désenchantement. 2) plus de croissance du commerce avec moins d’intégration. 3) plus de croissance économique avec moins d’inégalité. 4) rhétorique d’intégration avec actions fragmentatrices. 5) Discours coopératifs avec échelonnement des tensions. 6) Conceptions institutionnelles complexes avec des faiblesses structurelles 19 . L’Amérique Latine, un nouveau contexte politique et économique régional Au cours du dernier quinquennat dans la région, une série de tendances s’est manifestée assez clairement, certaines d’entre elles sont liées au développement historique structurel de nos pays, et d’autres aux processus plus récents. Les principales tendances qui caractérisent actuellement la région sont : 9 1 Josette Altmann et Francisco Rojas Aravena, “Multilatéralisme et intégration en Amérique Latine et aux Caraïbes. Dans Josette Altmann et Francisco RojasAravena (Eds), Les paradoxes de l’Intégration en Amérique Latine et aux Caraïbes. Siècle XXI et Fondation Carolina. Espagne. 2008. Pp 237-27
· Dans une région avec une forte tradition de coups d’État militaires et de gouvernements des forces armées, la démocratie est devenue la norme la plus importante depuis la fin de la Guerre froide 20 . Depuis le début de la décennie des années 90, aucun coup d’État militaire n’a eu lieu, bien qu’une impossibilité de gouvernement se soit fortement manifestée, en particulier dans la région Andine. · L’Amérique Latine et les Caraïbes se caractérisent à l’heure actuelle par le maintien de régimes politiques ouverts, provenant d’élections transparentes, qui sont la règle 21 . La démocratie caractérise la région. L’aide à la démocratie s’est maintenue de manière constante au cours de la dernière décennie, avec des fluctuations atteignant une moyenne de 58%. Entre 2006 et 2007, l’aide à la démocratie s’est vu réduite à 54% 22 . · La région latino-américaine est l’une des régions les plus inéquitables du monde. Presque 40% de la population, soit 205 millions de personnes, vit dans la pauvreté, et un peu moins de la moitié se trouve dans l’indigence 23 . Les politiques pour résoudre cette situation ont échoué. La conflictivité augmente dans les différentes sociétés. L’aide à la démocratie se réduit, créant un défi important pour les différents gouvernements de la région. Le degré de satisfaction de la démocratie montre une moyenne qui, en 2007, atteint 37% 24 . · La possibilité de gouvernement des systèmes politiques a été faible. Entre 1992 et 2007, 11 présidents ont rempli leurs mandats constitutionnels. Ceux-ci ont été interrompus par le mécontentement social qui les a menés à la démission. Nous devons ajouter une tentative de coup d‘État au Venezuela. Dans tous les cas, ceux qui ont dirigé l’ont fait en respectant les normes constitutionnelles 25 . · Les systèmes politiques sont faibles, et avec de faibles degrés de confiance. Le degré de confiance dans les institutions essentielles liées à la démocratie est faible, et l’aide aux institutions comme les partis politiques, est décroissant. En 2007, la confiance dans les partis politiques atteint seulement 20%. La confiance dans les parlements est également réduite, et atteint, en 2007, 29% 26 . · Dans le cadre économique, la région a eu le meilleur exercice des 25 dernières années. D’un point très bas, il y a cinq ans, en 2002, la région a montré une croissance économique de plus de 4%, cependant, cette croissance est inégale selon les pays et à l’intérieur de ceux-ci. 27 Les modèles de développement qui se stimulent sont variés. Il existe un important débat · dans la région sur le modèle de développement permettant de dépasser les problèmes de la région. Ces points de vue séparent et fragmentent les options politiques, ce qui complique l’expression de l’Amérique Latine par une seule voix 28 . · Le niveau de confiance interpersonnel est très bas, et a atteint 17% en 2007. De la même manière, le degré de confiance réciproque entre les chefs d‘État a diminué, et par 20 FLACSO Chile, Rapport du Secteur Sécurité en Amérique Latine et aux Caraïbes , Santiago, Chili, 2007. En : www. flacso. Cl 21 Isidro Jesus Sepulveda Muñoz, “Changement, Rénovation et Révolution. Bilan du Cycle électoral Ibéro-américain, Ibéro-Amérique : Nouvelles Coordinations, Nouvelles Opportunités, Grands Défis , Ministère de la Défense, Espagne, juin 2007 ; Daniel Zovatto, “Bilan électoral latino-americain. Novembre 2005-décembre 2006, dans Carles Malamud, Paul Isbell et Concha Tejedor (editeurs) Annuaire Ibéro-americain 2007 , Editions Piramide, Espagne, 2007. 22 Corporation Latinobaromètre. Rapport Latinobaromètre 2007, Santiago, Chili. Dans : www.latinobarometro.org 23 CEPAL., Panorama Social de l’Amérique Latine. Santiago, Chili. Dans : www.eclac.org 24 Corporation Latinobaromètre. Rapport Latinobaromètre 2007 .Op Cit 25 Francisco Rojas Aravena, “Amérique Latine : dans la recherche de la globalité, la sécurité et la défense, Annuaire Elcano. L’Amérique Latine 2002-03 . Espagne, 2003 26 Corporation Latinobaromètre. Rapport Latinobaromètre 2007. Op Cit 27 CEPAL., Panorama Social de l’Amérique Latine. Op Cit 28 Francisco Rojas Aravena, l’I ntégration Régionale : Un Projet Politique Stratégique, III Rapport du Secrétaire Général . Op Cit
conséquent, les possibilités de coopération effective sont encore plus limitées et les zones de tension augmentent, ce qui complique la possibilité de solution directe quand se 9 présentent des problèmes 2 . · L’Amérique Latine et les Caraïbes ne possèdent pas une vision commune et n’ont donc pas développé une vision et un sens stratégique partagés qui leur permettent de faire face dans la région aux grands défis de la globalisation avec des degrés plus importants de coordination et de concertation des politiques 30 . L’intégration par la Diplomatie des sommets. En 2007 et au premier semestre de l’année 2008 une intense activité de coordination des politiques s’est développée dans le cadre des processus d’intégration. Cet activisme s’est principalement vu reflété dans les nombreux sommets présidentiels réalisés dans les différentes sous-régions. On eu lieu trois sommets du MERCOSUR ; un de la Communauté Andine de Nations (CAN) ; six du Système d’Intégration centre Américain (SICA), auxquels doivent s’ajouter deux concernant le mécanisme de Tuxtla ou le Plan Puebla Panama. Le CARICOM a organisé trois réunions sommets. L’alternative Bolivarienne pour l’Amérique Latine et les Caraïbes (ALBA) et PetroCaraïbes ont tenu trois réunions. Il faut ajouter le sommet Ibéro-américain de Santiago du Chili, le sommet Énergétique Sud-américain sur l’Île Margarita au Venezuela, et le sommet du Groupe de Rio en République Dominicaine. Pendant ces six premiers mois de l’année 2008 huit sommets très importants se sont tenus. En effet, il y a eu le sommet du SICA, le sommet Latino-américain sur la crise alimentaire, un sommet Extraordinaire du CARICOM, le VIème sommet de l’ALBA, le XXème sommet du Groupe de Rio, le Vème sommet Union Européenne-Amérique Latine, et le sommet d’UNASUR. L’intensité de ces contacts s’exprime dans un ensemble de points, d’accords, et de résolutions adoptés à chaque opportunité. Ces questions et les domaines abordés sont nombreux. Certains ont permis des avancées effectives et la concrétisation d’accords qui se projettent de manière effective dans le contexte sous-régional spécifique. Le cas le plus évident a été la réunion du Groupe de Rio, qui a rendu de la stabilité et a apaisé le conflit dans la “Grande Colombie, et a réaffirmé la paix comme valeur centrale. En Amérique Centrale, la souscription de la Convention “Cadre pour l’établissement de l’Union Douanière d’Amérique Centrale, le 12 décembre 2007, par les pays Centre Américains dans la ville de Guatemala, a été la convention la plus importante pour cette région et pour ses négociations avec l’extérieur de la région. Il faut y ajouter la souscription d’UNASUR et la restructuration du Projet MesoAmérique. Les relations bi-régionales UE ALC Au niveau bi-régional l’Amérique Latine, les Caraïbes et l’Union Européenne ont établi un objectif central, établir une “association stratégique, pour lequel elles ont développé une série de Foros qui sont en accord avec les engagements et les principes adoptés lors des sommets UE-ALC, et avec les dialogues qui ont été institutionnalisés à leur origine. Parmi ceux-ci il faut souligner l’assemblée Parlementaire Euro-Latino-américaine, le Programme Eurosocial et prochainement l’Euroclima. Pour contribuer au renforcement de l’association stratégique bi-régionale, l’Union Européenne établit une programmation régionale pour l’Amérique Latine, qui se concrétise à trois niveaux : régional, sub-régional et bilatéral. Pour la période 2002-2013, l’Union Européenne a établi trois 29 Incidents verbaux du XVIIème Sommet Ibéro-américain realisé à Santiago du Chili en novembre 2007, et ultérieurement entre le Président Chavez et le Président Uribe. (Voir : “Chavez attaque durement Uribe ; la tension bilatérale augmente, La Nation, San Jose, Costa Rica (27 novembre, 2007) Dans : www. nation. Com ; “Crise diplomatique Colombie-Vénézuela, L a Nation, San Jose, Costa Rica (26 novembre, 2007) Dans : www. nation. com 30 Francisco Rojas Aravena et Josette Altmann (editeurs). L es Paradoxes de l’Intégration en Amérique Latine et aux Caraïbes . Fondation Carolina/ Siècle XXI. 2008.
cadres d’activités pour son travail avec l’Amérique Latine au niveau régional. Ce sont : a) la cohésion sociale ; b) l’intégration et la coopération économique ; c) les ressources humaines et la compréhension mutuelle UE-AL 31 . Au niveau sous-régional, la stratégie de coopération de l’Union Européenne pour la période 2007-2013 varie selon chaque sous- région, mais suit cependant la ligne des cadres établis au niveau régional. En ce qui concerne la Communauté Andine des Nations (CAN), des zones d’action ont été établies pour l’aide au renforcement de l’intégration économique, l’aide aux initiatives de promotion de la cohésion sociale et économique ; et la collaboration dans la lutte contre les drogues dans la région Andine. Pour sa part, la stratégie pour l’Amérique Centrale ainsi que la destinée de MERCOSUR, la priorité est l’aide à l’intégration régionale 32 . Enfin, les stratégies des pays ont établi les principaux défis que chaque pays affrontera, mais toujours en suivant la ligne des trois zones établies comme prioritaires par l’UE pour la région latino-américaine. Outre ces priorités et lignes d’action, l’Amérique Latine et les Caraïbes et l’Union Européenne ont institutionnalisé les réunions entre Chefs d’État et de Gouvernement, qui ont lieu tous les deux ans, et où se discutent non seulement les questions importantes bi-régionalement mais où ils délibèrent également sur les problématiques et les phénomènes mondiaux. Cinq réunions ont eu lieu : Rio de Janeiro, Madrid, Guadalajara, Viena et Lima. La prochaine rencontre est programmée en Espagne pour 2010.
31 CELARE. Relations Union Européenne/ Amérique Latine et Caraïbes. Documentation Base 2007 : CELARE. Chili. 2008 32 Ibid
Le Vème sommet UE ALC Le 16 mai 2008 s’est tenu le Vème sommet Amérique Latine et Caraïbes-Union Européenne à Lima, au Pérou. Le document final contient 57 points exprimés en 17 pages -, dont 47 correspondent à l‘“agenda de Lima, et 10 aux principes et aux engagements de type global. À cette occasion, il a été décidé que les délibérations dans la promotion d’actions se centreraient sur deux défis considérés comme clefs : a) la pauvreté, l’inégalité et le besoin de sociétés plus inclusives ; et b) le développement durable, l’environnement, le changement climatique et l’énergie. Le premier point a été stimulé par l’Amérique Latine, et le second par l’Union Européenne. Il n’a pas été possible d’obtenir de dénominateurs communs solides. La Déclaration de Lima n’est pas parvenue à concilier les différents points de vue. Il convient de souligner que la question de l’“intégration et sonévaluation ont eu peu d’importance dans la déclaration 33 . Par rapport à l’éradication de la pauvreté, l’inégalité et l’exclusion, dans l’agenda de Lima, puis pour reconnaître le progrès obtenu par rapport au suivi des Objectifs du Millénaire et l’engagement sur le Consensus de Monterrey, il est clair que ces phénomènes restent un obstacle pour l’accès des différents groupes et personnes aux conditions qui leur permettraient d’avoir une vie digne et une meilleure qualité de vie. C’est pour cela que les Chefs d‘État se sont engagés à obtenir de meilleurs niveaux de cohésion sociale en prenant en compte trois composants : équité et inclusion ; développement économique et distribution de la richesse ; plein sens de marche et participation des citoyens et des citoyennes. Pour pouvoir parvenir à ces objectifs, l’agenda de Lima établit que, outre les programmes bi-régionaux déjà existants, il faudra promouvoir la conception et la mise en place de politiques sociales effectives avec la participation et l’aide de la société civile, raison pour laquelle un travail étroit avec EUROSOCIAL a été proposé ; on cherchera également une croissance économique avec un impact distributif, raison pour laquelle le besoin de développer la croissance et d’augmenter la coopération a été souligné ; l’accent a aussi été mis sur l’importance de promouvoir la consolidation de l’intégration commerciale bi-régionale et l’aide aux processus d’intégration régionale en marche. Enfin, par rapport au sens de pertinence, une attention particulière a été donnée aux processus migratoires, et il a été demandé aux gouvernements de développer des dialogues compréhensifs et structurés sur la question. Par rapport à la mise en place de ce composant de l’agenda de Lima, les dialogues sectoriels UE-ALC sont indispensables, et il est nécessaire d’établir de nouveaux dialogues. Ces dialogues politiques seront convoqués avant le VIème sommet, avec la préparation d’un rapport concernant les résultats et les avancées obtenus. Au sujet du second défi clef établi au cours de ce Vème sommet, le développement durable, l’environnement, le changement climatique et l’énergie, la Déclaration de Lima réitère l’engagement des pays signataires pour la recherche de la Bonne Gouvernance environnementale internationale dans l’assemblée Générale des Nations Unies, ainsi que pour les principes et les protocoles internationaux en rapport avec la question. Pour lutter dans ce sens, la Déclaration de Lima s’engage à stimuler la promotion de la coopération bi-régionale sur le changement climatique en cherchant des positions et des mesures conjointes aux foros internationaux et en essayant de réduire les effets de phénomènes comme le changement climatique. La promotion de la coopération énergétique UE-ALC s’est également engagée à développer une coopération énergétique bi-régionale dans les zones de diversification de sources d’énergie, la promotion de nouvelles technologies, et la coopération technologique dans la zone de sources d’énergie non renouvelable. Enfin, la promotion de la durabilité environnementale servira à travailler sur des questions comme l’obtention de l’objectif de biodiversité de 2010. Dans la mise en place du combat de ce second défi, les blocs se sont engagés à poursuivre le dialogue bi-régional sur la politique environnementale et l’établissement d’un programme 33 Guenther Mainhold, “Le Sommet de Lima : une rencontre sur l’assymétrie euro-latino-américaine. Dans Real Instituto Elcano, ARI N°58/2008. 06/06/08. www.realinstitutoelcano.org
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