Note sur les enjeux des procédures de marchés électroniques

Ministère De L'Économie

Description

Note sur les enjeux des procédures de marchés électroniques

Sujets

• Arts

Informations

• Publié par: yviwypaf
• Nombre de lectures: 71
• Langue: Français

Extrait

Inspection générale des Finances

N°

RAPPORT DETUDE

sur

Les procédures électroniques de gestion des achats publics

Etabli par

Eric GARANDEAU Inspecteur des Finances

 Sous la supervision de Jacques BAYLE et de Jean Pierre JOCHUM Inspecteurs Généraux des Finances

- MAI 2001 -

RESUME DU RAPPORT

Limplantation de procédures dachat électroniques dans les administrations françaises est une nécessité dautant plus forte que la plupart des administrations des pays industrialisés ont déjà commencé à se doter de dispositifs dachat dématérialisé, certains depuis le début des années 1990, ce qui renforce leur compétitivité et exerce un effet dentraînement positif sur le reste de léconomie. Ainsi les Etats-Unis réalisent une part importante de leurs achats par lintermédiaire dune centrale dachats (GSA) utilisant couramment des procédures électroniques passant par la mise en ligne de catalogues de fournisseurs, jusquà la gestion des commandes et des paiements (virement électronique et cartes dachats). Les administrations australienne, canadienne, britannique, finlandaise, etc. utilisent également les ressources de linternet et des places de marchés en ligne pour tirer partie de leur puissance de marché et des économies déchelle liées à la centralisation des commandes et la dématérialisation de leur gestion. Des réflexions approfondies sont également conduites en Italie, en Autriche, en Espagne et en Suède, pour moderniser les centrales dachats existantes ou en créer de nouvelles appuyées sur des procédures dématérialisées. En France, malgré des initiatives innovantes dans quelques ministères techniques (ministère de la Défense, de lEquipement) et certaines entreprises publiques (RATP, France Télécom), le recours aux procédures électroniques reste encore considéré avec méfiance. De fait, lefficacité de lachat public reste encore souvent jugée sur la base du simple respect de lapplication des procédures du Code des marchés publics, qui ne sont pas elles-mêmes prioritairement fondées sur lobjectif de lefficacité, entendue comme la recherche du meilleur rapport qualité prix et de la meilleure adéquation de la solution dachat au juste besoin. Dans ce contexte, lachat public est aujourdhui un gisement déconomies considérable, et le recours aux procédures électroniques peut permettre de maximiser ses gains, tout en permettant dassurer le respect des principes de transparence et dégalité devant la commande publique, sous des formes rénovées. Quil sagisse desavantages liés à la dématérialisationelle-même  réduction des délais de procédure, traitement intégré duworkflow,capitalisation de linformation sur les achats (fournisseurs, produits et prix)  ouà laugmentation du degré de concurrence lié à laccès instantané au marché mondialet damélioration de la réponse au besoin exprimé, les, synonyme de baisse des prix gains liés au recours à lélectronique sont en effet considérables. Pour autant, leur développement doit néanmoins êtreadaptéau type dachat et dacheteur et sinstaurer de façonprogressivepour tenir compte des contraintes réglementaires, techniques, et surtout humaines. Il ne saurait y avoir un système uniquetous les types dachats, ni même etpour gérer surtout de système unique pour la gestion de tout le processus dachat. La phase « amont », de lidentification du besoin à la signature du contrat, et la phase « aval », celle de lexécution des commandes, impliquent en effet des traitements différents. Le système retenu doit donc reposer sur une conception «durbanisme informatique », cest-à-dire sur un assemblage coordonné despaces et de blocs autonomes et évolutifs. Le seul système dont lunicité soit envisageable concerne la gestion delaval, cest-à-dire le traitement des procédures dexécution des contrats (workflow). Sur la base des logiciels de gestion financière et comptable développés au sein du projet ACCORD, destinés à renouveler linformatique de gestion des administrations publiques, des modules de gestion des achats pourraient ainsi être greffés, et articulés avec les systèmes de gestion des fournisseurs de ladministration via une interface

2

informatique pouvant être localisée dans ladministration elle-même ou auprès dun prestataire privé (place de marché). Le paiement lui-même pourrait être automatisé sous forme de virements électroniques et de cartes de paiement, à limage des programmes développés à létranger (Australie, Etats-Unis, Royaume-Uni) et déjà expérimentés en France (RATP notamment). Sagissant de laphase amont, de la prospection des fournisseurs jusquà la passation du contrat en passant par lexpression fonctionnelle du besoin, il convient de laisser une marge de manuvre aux administrations en fonction de la nature de leurs achats. Lesplate-formes verticales permettant lintégration des relations avec les prestataires et les sous-traitants participant à un même processus de production sont adaptées aux administrations participant à unprocessus de type industriel, telles que la Délégation Générale aux Armements (DGA), voire également le ministère de lEquipement (marchés de travaux). Ces deux ministères ont dailleurs déjà lancé des initiatives sur leur périmètre dactivité. Lesachats transversauxdes administrations (fonctionnement courant, fournitures, prestations de services simples) pourraient être traités par lintermédiaire dune ou plusieursplaces de marché horizontalesla dématérialisation des procédures de passation des. Dune certaine façon, contrats et de gestion des commandes réhabilite les dispositifs de centralisation des achats, mais sans tomber dans les travers des centrales dachat traditionnelles : dans le respect de contrats cadres négociés par la direction générale voire par un organisme négociant pour le compte de plusieurs administrations, les acheteurs et utilisateurs situés dans ces administrations, parfois dans des services déconcentrés, pourraient conserver leur autonomie et leur pouvoir de déclenchement et de gestion des commandes individuelle, sans un passage obligé par lorganisme centralisateur. Outre les répercussions sur le droit de la commande publique, quil convient dassouplir sans délai, le développement des procédures dématérialisées aura unimpact sur les ressources humaines et sur lorganisation. Les fonctions amont liées aue-sourcingrequerront des compétences humaines à forte valeur ajoutée. En aval, lautomatisation de la chaîne de traitement des approvisionnements (e procurementlibèrera des énergies qui pourront être employées à la surveillance et lamélioration du) nouveau système de gestion. Sagissant de lorganisation, les procédures dachat dématérialisées doivent être développées en sinsérant dans unepolitique globale de modernisation de la fonction dachat dans les administrationsque des instruments à mettre au service. De fait, les dispositifs informatiques ne sont dune politique, et leur utilité serait nulle si lapprovisionnement des administrations restait exclusivement organisé en fonction des procédures de passation des marchés publics, qui ne constituent quun tronçon limité de la fonction dachat. Aussi la pleine efficacité des procédures dématérialisées ne peut être atteinte que si celles-ci viennent sinsérer dans une démarche de spécialisation et de la professionnalisation de la fonction dachat et dacheteur autour des nouvelles fonctions de la politique dachat : analyse stratégique des achats passés,benchmarkingdes performances,marketingachat, veille technologique, et négociation professionnelle pour certains types de produits. Cette politique doit elle-même être articulée avec les autres chantiers de modernisation de la gestion publique, en particulier lintroduction dune gestion orientée vers les résultats et les performances, dont les nouveaux outils sont la réalisation dun système dinformation et de gestion efficace de la dépense publique, et la généralisation des dispositifs de contrôle de gestion. * Pour conclure, le recours aux procédures dématérialisées est un instrument daccélération du changement, mais doit saccompagner dans une réflexion et un mouvement dévolution des procédures et de lorganisation de lachat au sein des administrations.

3

SOMMAIRE DU RAPPORT INTRODUCTION5 I. ENJEUX : DES PROCÉDURES DACHAT MODERNISÉES EN AMONT ET UNE GESTION INTEGREE DUWORKFLOWEN AVAL7 A. L A PHASE D  ACHAT , DE LA DÉFINITION DU BESOIN À LA PASSATION DU CONTRAT 8 1. La définition du besoin et la recherche de fournisseurs (strategic sourcing)8 2. La communication avec les entreprises et la transmission des offres9 3. L analyse des offres et choix du prestataire12  4. Description du système cible14 B. L A PHASE D  EXÉCUTION DES MARCHÉS 15 1. Les principes : dématérialiser, intégrer, automatiser16 2. Description du système cible19 C. L ES PROCÉDURES ÉLECTRONIQUES COMME INSTRUMENT DE MODERNISATION DE LA POLITIQUE D  ORIVAPPNTMENEONSI 21 1. Au delà des gains defficacité directs liés à la dématérialisation et lautomatisation des phases amont et aval, les procédures électroniques sont un outil damélioration de la gestion globale des achats.21 2. Une mise en uvre qui implique un travail dexpertise : ébauche dune méthode.24 II. CONTRAINTES : GARANTIR LA TRANSPARENCE, LEGALITE ET LA SECURITE DES PROCÉDURES25 A. L ES CONTRAINTES RÉGLEMENTAIRES SONT IMPORTANTES 25 1. Lachat en ligne suppose que tous les fournisseurs recourent aux procédures électroniques sans rompre le principe dégalité des chances25 2. Lachat en ligne implique dintroduire des dérogations aux règles portant sur lexamen des offres27 3. Lobligation dune mise en concurrence entre pouvoirs adjudicateurs est aussi une contrainte qui pèse sur la définition du système cible28 4. La question de la signature électronique vient dêtre résolue au plan juridique.29 B. L ES DIFFICULTÉS TECHNIQUES PORTENT SUR LA SÉCURITÉ INFORMATIQUE 31 1. La définition dun système de double enveloppe et danalyse automatisée des offres semble techniquement possible31 2. Les difficultés techniques concernant la sécurité dépendent du niveau de sécurisation voulu32 III. UNE MISE EN UVRE PROGRESSIVE : IMPLANTER UNE INTERFACE ELECTRONIQUE POUR LA GESTION DES ACHATS TRANSVERSAUX34 A. L A MODERNISATION DE LA GESTION DU WORKFLOW DES ACHATS DOIT ÊTRE POURSUIVIE DANS LE PROLONGEMENT DU SYSTÈME ACCORD34 1. ACCORD devrait favoriser la constitution dun système dinformations efficace, indispensable à la définition et au pilotage des politiques dachat34 2. Sil est prolongé par une interface fournisseurs et sil saccompagne dune simplification des procédures administratives, ACCORD devrait permettre un traitement accéléré du workflow des achats.36 3. Le recours aux cartes dachat (purchasing card) devrait également favoriser des achats rapides et efficaces.38 B. L A PHASE « AMONT » : L  IMPLANTATION D  UNE INTERFACE ÉLECTRONIQUE ENTRE L  ADMINISTRATION ET SES FOURNISSEURS 41 1. Léventail des choix41 2. La nécessité darticuler la place de marché « amont » avec la gestion « aval » du workflow des achats milite en faveur du recours à une centrale dachat dun type nouveau44 CONCLUSION45 ANNEXE N°1  FONCTIONS DES PLACES DE MARCHÉ DU SECTEUR PRIVE47 ANNEXE N°2  GLOSSAIRE DES TERMES TECHNIQUES60 ANNEXE N°3  LISTE DE SITES INTERNETS CONSULTES64 4

INTRODUCTION



Labondance de la documentation disponible sur les places de marchés et le commerce électronique contraste avec le nombre et létendue des réalisations concrètes dans le secteur privé et plus encore dans le secteur public. Dans la sphère publique, lusage de linternet reste encore souvent réduit à la fonction datrmfoinion.la diffusion dinformations de ladministration vers les entreprises sousIl sagit de forme de publication des appels doffres et, en sens contraire, de la recherche par les administrations dinformations sur les fournisseurs potentiels, par consultation de sites WEB ou en recourant à des intermédiaires tels que les places de marché électroniques. Ces informations portent le plus souvent sur les coordonnées des entreprises, leurs qualifications, leurs catalogues de produits et de prestations ainsi que leurs prix. En France, mais aussi dans un grand nombre de pays européens, les stades ultérieurs de la communication, à commencer par la transmission en ligne des dossiers de consultation des administrations, et, en sens inverse, lenvoi dématérialisé des soumissions des entreprises, ne sont que rarement opérationnels. Pour linstant, ce nest donc que sur létendue des informations disponibles et la rapidité des échanges 1  que linternet diffère des médias traditionnels (lettres, journaux officiels, revues et publications spécialisées). Ces avantages sont dailleurs quasiment les seuls que permettraient les nouveaux textes codifiant les procédures de marchés publics au niveau communautaire. Ainsi,le projet de directive communautairerelative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de fournitures, de services et de travaux prévoit en son article 39 la possibilité suivante :« les demandes de participation aux procédures de passation des marchés publics peuvent être faites par moyens électroniques, par lettre ou par télécopieur. Dans les procédures restreintes et négociées accélérées, les demandes de participation doivent être faites par les voies les plus rapides possibles ».Larticle 42 évoque aussi la possibilité, pour toutes les «communications et échanges dinformations »,de recourir aux« moyens électroniques ». La rapidité, lefficacité et la transparence sont les principaux avantages mis en avant par la Commission européenne. Néanmoins, au stade du projet actuel, cela ne se traduit que par une faible réduction des délais minimums légaux : réduction de 5 jours des délais de réception des offres 2 . Le reste du processus dachat reste régi par les procédures traditionnelles. Il est néanmoins possible que les réflexions en cours au sein de la Commission européenne portant sur le commerce électronique permettent daller au delà de ces dispositions initiales. Le droit françaisprésente quant à lui deux ouvertures intéressantes dans la mesure où la section 8 du nouveau Code des marchés publics (article 56) prévoit non seulement la possibilité de recourir à la transmission dématérialisée des dossiers de consultation et des soumissions, mais aussi détendre les procédures électroniques au processus de sélection des offres, selon un système denchères inversées. Cette disposition reste néanmoins soumise à un décret dapplication.

 1  Rapidité lié au caractère immédiat de la transmission mais aussi à léconomie des double saisies et des contrôles, les entreprises nayant plus quà remplir les cases des formulaires téléchargés, et ladministration pouvant plus facilement vérifier le respect du contenu des cahiers des charges types. Cela suppose néanmoins la mise au point de documents normalisés, qui serait en soi un progrès. 2  le nouveau code français perpétue les délais anciens Dailleurs 37 jours pour la réception des candidatures, : plus 40 jours pour la réception des offres dans la procédure dappel doffres restreint.

5

Larticle 56 dispose ainsi : « les échanges dinformations intervenant dans le cadre du présent code peuvent faire lobjet dune transmission par voie électronique. 1° Le règlement de la consultation, la lettre de consultation, le cahier des charges, les documents et renseignements complémentaires peuvent être mis à disposition des entreprises par voie électronique dans des conditions fixées par décret. 2° Les candidatures et les offres peuvent également être communiquées à la personne morale de droit public par voie électronique, dans des conditions définies par décret. Les personnes morales de droit public ne pourront en tout état de cause refuser une candidature ou une offre présentée par voie électronique à compter du 1 er janvier 2005. 3° Un décret précisera les conditions dans lesquelles des enchères électroniques pourront être organisées pour lachat de fournitures courantes. 4° Les dispositions du présent code qui font référence à des échanges décrits ne font pas obstacle à leur remplacement par un échange électronique ».

* Compte tenu du manque de précision entourant parfois les concepts liés aux procédures électroniques, la première partie de ce rapport tente de les définir pour mieux cerner leurs enjeux dans un environnement public, en distinguant les fonctions spécifiquement électroniques de celles qui peuvent également sappliquer dans un environnement traditionnel 3 . Il est avéré en effet que les procédures électroniques ne sont quun outil au service dune stratégie dapprovisionnement et dune politique dachat, et que leur efficacité dépend avant tout de la qualité de lorganisation générale de la fonction dachat dans laquelle elles doivent sinscrire. La deuxième partie traite des contraintes techniques et juridiques qui pèsent sur leur introduction dans lenvironnement public, et la troisième dessine quelques pistes portant sur leur réalisation concrète, à la fois au niveau « amont » (phase de lachat) et au niveau « aval » (gestion des achats effectués). Sagissant des places de marché privées stricto sensu, lannexe n°1 décrit en détail leurs fonctionnalités.

 3 Ainsi les prestations de service telles que lestrategic sourcingla consultation de bases de données achatsou sont fournies par les places de marché électroniques mais aussi par les cabinets de conseil.

6