De l'élaboration de la législation communautaire à sa mise en oeuvre en droit national : contribution du Conseil économique et social à la réflexion sur mieux légiférer

Dumont Catherine, Conseil Economique Et Social

Description

Ce rapport analyse le processus décisionnel européen, des consultations préalables aux décisions jusqu'à leur mise en oeuvre en droit national. Elle présente également la stratégie visant à « Mieux légiférer » au plan communautaire, avec ses instruments et ses enjeux et émet des propositions pour y parvenir.

Sujets

• Droit de l'Union européenne
• Commission européenne
• Conseil européen
• Principe de subsidiarité
• Directive
• Cour de justice de l?Union européenne

Informations

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• Publié le: 01 septembre 2007
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Extrait

                                               

 

R ÉPUBLIQUE F RANÇAISE  

A VIS ET R APPORTS DU   C ONSEIL É CONOMIQUE ET S OCIAL  

DE   L'ROTALÉBAOIN   DE   LA   LÉGISLATION  

COMMUNAUTAIRE   À   SA   MISE   EN   OEUVRE   EN   DROIT  

NATIONAL   :   CONTRIBUTION   DU   CONSEIL  

ÉCONOMIQUE   ET   SOCIAL   À   LA   RÉFLEXION   SUR  

"MIEUX   LÉGIFÉRER"

2007    

 

Année 2007 - N°17  

 

NOR : C.E.S. X07000117V  

 

MANDATURE 2004-2009  

Séance du Bureau du 10 juillet 2007  

Lundi 23 juillet 2007

DE L'ÉLABORATION DE LA LÉGISLATION COMMUNAUTAIRE À SA MISE EN OEUVRE EN DROIT NATIONAL : CONTRIBUTION DU CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL À LA RÉFLEXION SUR "MIEUX LÉGIFÉRER"  

Communication du Conseil économique et social présentée par Mme Catherine Dumont au nom de la délégation pour l’Union européenne    

   

 

III

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION ...............................................................................................3  

I - PLACE DES INSTITUTIONS EUROPÉENNES DANS L’ÉLABORATION DU DROIT COMMUNAUTAIRE ....................7  

A - LE TRIANGLE INSTITUTIONNEL ..................................................8   1. Les instances intergouvernementales investies du pouvoir de décision ............................................................................................8   2. La Commission européenne, cadre d’élaboration des propositions....................................................................................11   3. La place croissante du Parlement européen ....................................13  

B - LE DROIT D’INITIATIVE AU SEIN DE L’UNION.......................14   1. Premier pilier : les compétences communautaires, un monopole de droit de la Commission qui s’exerce le plus souvent sur la suggestion des gouvernements.......................................................15   2. Deuxième et troisième piliers : une initiative partagée entre Commission et États-membres.......................................................18   3. Les réformes constitutionnelles ou affectant l’équilibre de l’Union : un droit d’initiative spécifique........................................18   4. Des orientations stratégiques opérées par le Conseil européen ......19   5. Le processus de l’initiative au sein de la Commission européenne .....................................................................................19  

C - UN PROCESSUS DÉCISIONNEL DONT L’EXERCICE S’INSCRIT DANS UN ENSEMBLE DE CONSULTATIONS ........21   1. Une méthode de programmation et d’annonce des institutions européennes, et en particulier de la Commission ...........................21   2. Les consultations publiques lancées par la Commission ................22   3. Le Comité économique et social européen et le Comité des Régions, institutions consultatives représentant respectivement la société civile organisée et les collectivités territoriales de l’Union ...........................................................................................23   4. Les partenaires sociaux européens .................................................26   5. Lobbying et groupes d’intérêts .......................................................26  

D - LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES DANS LA PRISE DES DÉCISIONS COMMUNAUTAIRES........................................31   1. Les pouvoirs élargis du Parlement européen dans l’adoption des décisions : de la consultation à la co-décision................................32   2. L’extension au sein du Conseil des décisions prises à la majorité qualifiée .........................................................................................38   3. Le rôle du Parlement français dans le cadre de l’article 88-4 de la Constitution................................................................................44   4. Principes de subsidiarité et de proportionnalité ..............................46  

II

IV

E - LES PRINCIPAUX TYPES DE NORMES .......................................50   1. Le droit originaire...........................................................................50   2. Le droit communautaire dérivé : règlements, directives, décisions individuelles ...................................................................52   3. Sources « secondaires » et sources non écrites...............................54  

- L’EXÉCUTION DU DROIT COMMUNAUTAIRE......................57  

A - L’EXÉCUTION DES DÉCISIONS...................................................57   1. Les missions imparties à la Commission européenne ....................57   2. Le rôle exercé par des agences européennes en nombre croissant .59   3. Le rôle des comités ou « comitologie » ..........................................61   4. Le rôle des administrations nationales et locales............................63   B - LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES .....................................66   1. Les modalités de la transposition....................................................66   2. Des problèmes potentiels en matière de transposition ....................67   3. Un domaine dans lequel la France a résorbé la majeure partie de son retard .......................................................................................71  

C - LES PRINCIPES D’APPLICATION DU DROIT   COMMUNAUTAIRE ........................................................................77   1. L’applicabilité directe et immédiate, ou effet direct.......................77   2. La primauté.....................................................................................79   3. L’unité d’interprétation et d’application.........................................83  

D - LE CONTRÔLE DE L’APPLICATION DES NORMES COMMUNAUTAIRES EN DROIT NATIONAL .............................84   1. Le rôle de la Commission européenne, garante du respect des traités..............................................................................................84   2. SOLVIT, un remède à la lenteur des procédures contentieuses ?...85   3. La Cour de justice des Communautés européennes et le Tribunal de première instance des Communautés européennes ...................87   4. Les voies de recours juridictionnel .................................................90  

E - EXEMPLES DE DIFFICULTÉS D’APPLICATION DU DROIT COMMUNAUTAIRE EN FRANCE .................................................93   1. Les difficultés portant uniquement sur un défaut de transposition des directives (transposition incomplète ou tardive)......................93   2. Les difficultés portant sur des procédures ouvertes à l’encontre de la France sur des manquements qui perdurent depuis de nombreuses années.........................................................................99   3. L’adaptation politique ou juridique d’une directive .....................101  

III - « MIEUX LÉGIFÉRER », UNE PRÉOCCUPATION GRANDISSANTE AU SEIN DE L’UNION ....................................103  

A - UNE PRIORITÉ POUR LES INSTITUTIONS COMMUNAUTAIRES....................................................................104   1. Une stratégie de simplification fondée sur un « toilettage » du droit communautaire ....................................................................104  

V

2. Le retrait de textes jugés obsolètes et de certaines « propositions en instance » devant le Conseil ou le Parlement européen...........105   3. Une meilleure analyse d’impact de la législation européenne......106   4. Un programme d’action pour la réduction des charges administratives dans l’Union .......................................................108  

B - UN PROGRAMME QUI A SUSCITÉ DE NOMBREUSES   RÉACTIONS ET CONTRIBUTIONS.............................................110   1. Les décisions des Conseil européen de 2006 et 2007 ...................110   2. Les prises de position, résolutions et propositions du Parlement européen.......................................................................................111   3. Les positions exprimées par le Comité économique et social européen pour une amélioration de la législation au niveau communautaire.............................................................................117   4. Les positions du Comité des Régions pour une amélioration de la législation au niveau communautaire .......................................123  

C - EXPÉRIENCES VISANT À « MIEUX LÉGIFÉRER » AU SEIN DE L’UNION EUROPÉENNE ........................................................124   1. L’approche britannique de la qualité de la réglementation, à l’échelon national et européen .....................................................124   2. Exemples d’expériences dans d’autres États-membres ................127   3. Enseignements à tirer de ces pratiques .........................................129  

D - UNE PRISE EN COMPTE CROISSANTE À L’ÉCHELON NATIONAL .....................................................................................130   1. Les constats et propositions duRapport public 2006du Conseil d’État en matière de sécurité juridique.........................................130   2. Les précisions apportées par le Rapport du groupead hocdu Secrétariat général du gouvernement (SGG) ...............................134   3. Les constats et recommandations duRapport 2006de l’Inspection générale des affaires sociales ...................................136   4. Les analyses et propositions duRapport public 2007du Conseil d’État............................................................................................138   5. La réflexion du Conseil économique et social dans l’avis Entreprises et simplifications administratives.........1..41..................  

IV

VI

- LES PROPOSITIONS DU CES : POUR MIEUX LÉGIFÉRER, CONFORTER LA DIMENSION CONSULTATIVE DANS LE PROCESSUS DÉCISIONNEL EUROPÉEN .......................................................................................145  

A - UNE MEILLEURE LÉGISLATION AU NIVEAU EUROPÉEN ..146  

B - UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE, À L’ÉCHELON NATIONAL, DE L’IMPÉRATIF REPRÉSENTÉ PAR LA PRÉOCCUPATION DE « MIEUX LÉGIFÉRER » AU NIVEAU EUROPÉEN. ....................................................................................148   1. Renforcer la coordination des affaires européennes en France.....148   2. Vers une meilleure diffusion des informations recueillies au titre de la veille ....................................................................................149   3. Allier, dans les ministères, maintien d’une cellule européenne et gestion des dossiers européens par les fonctionnaires ultérieurement chargés de leur application ..................................150  

C - DES ÉCHANGES ET UNE SYNERGIE RENFORCÉS AVEC   LES REPRÉSENTANTS ÉLUS DES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES SUR LES GRANDS DOSSIERS EUROPÉENS...................................................................................150  

D - UNE DIMENSION CONSULTATIVE CONFORTÉE DANS LE PROCESSUS DÉCISIONNEL EUROPÉEN...................................152   1. Développer la consultation très en amont, un enjeu majeur pour la qualité de la réglementation et l’implication de la société civile comme des collectivités territoriales ..................................152   2. Éclairer par des évaluations préalables les consultations et la décision publique sur les sujets européens...................................155   3. Renforcer la culture d’évaluation par des études d’impactex post..............................................................57.1................................   4. Développer en France, pour l’élaboration des normes nationales, les pratiques européennes de consultation publique et d’études d’impact .......................................................................................158  

E - UNE MEILLEURE APPLICATION DU DROIT EUROPÉEN .....158   1. Poursuivre l’amélioration en cours dans la transposition des directives par la France ................................................................158   2. Améliorer l’application du droit européen ...................................160  

F - UNE CONNAISSANCE FACILITÉE ET AMÉLIORÉE DE L’UNION EUROPÉENNE ET DU DROIT EUROPÉEN...............161   1. Renforcer la sensibilisation des citoyens à l’Europe ....................161   2. Favoriser l’accès au droit européen et à la codification................163   3. Former aux réalités européennes les fonctionnaires et les responsables de la société civile...................................................164  

CONCLUSION................................................................................................169  

VII

ANNEXE ..........................................................................................................171   Annexe 1 : Vote par la délégation pour l’Union européenne, le 3 juillet 2007.............................................................................173   Annexe 2 : Principales propositions et recommandations présentées par le Conseil économique et social dans le cadre de cette communication .............................................................................175  

LISTE DES RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES.................................181  

TABLE DES SIGLES .....................................................................................189