Déploiement de l'Agence française de l'adoption (AFA) à l'étranger
Description
Par lettre du 5 juillet 2010, le Ministre des affaires étrangères et européennes et la Secrétaire d'Etat chargée de la famille et de la solidarité ont saisi le chef de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l'Inspecteur général des affaires étrangères (IGAE) d'une mission conjointe relative au déploiement de l'Agence française de l'adoption (AFA) à l'étranger. L'AFA a pour mission d'informer, de conseiller et de servir d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers de moins de quinze ans. Elle a été créée par la loi n°2005-744 du 4 juillet 2005, portant réforme de l'adoption, dans le but d'offrir « un meilleur accompagnement et une meilleure information des candidats à l'adoption ». Le rapport se décompose en trois parties : analyse de la stratégie d'implantation de l'AFA ; examen de l'offre de service de l'Agence à travers ses missions ; analyse du pilotage de l'Agence au regard des objectifs qui lui ont été fixés.
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| Publié par | rapports-societe |
| Publié le | 01 mai 2011 |
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| Langue | Français |
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Extrait
Inspection générale des affaires sociales RM2010-177P
Inspection générale des affaires étrangères N 449 °
Déploiement de l'Agence française de l'adoption (AFA) à l'étranger
RAPPORT DEFINITIF
DrPatricia VIENNE
Établi par
Thierry LECONTE
Membres de l’Inspection générale des affaires sociales
Bertrand COCHERY
Inspecteur des affaires étrangères
- Février 2011 -
2 IGAS, RAPPORT N°RM2010-177P / N°449 (IGAEE) ¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯
Avertissement En application des dispositions du II de l’article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 modifiée, certaines parties de ce rapport, contenant des éléments dont la communication porterait atteinte aux intérêts privés légalement protégés (et notamment la protection de la vie privée), ont été occultées, en vue de sa communication.
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IGAS, RAPPORT N°RM2010-177P / N°449 (IGAEE) 3 ¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯
Synthèse
Par lettre du 5 juillet 2010, le Ministre des Affaires étrangères et européennes et la Secrétaire d’Etat chargée de la Famille et de la Solidarité ont chargé l’Inspection générale des Affaires sociales et l’Inspection générale des Affaires étrangères d’une mission conjointe d’évaluation du déploiement de l’Agence Française de l’Adoption (AFA) à l’étranger. A la demande des commanditaires, le terme de la mission a été prolongé de trois mois, jusqu’en décembre, afin de pouvoir effectuer un audit du fonctionnement de l’Agence.
L’AFA est un groupement d’intérêt public (GIP), créé par la loi n°2005-744 du 4 juillet 2005. Ce GIP rassemble l’Etat, les départements et trois fédérations d’Organismes autorisés pour l’adoption (OAA), personnes morales de droit privé. Outre l’analyse du fonctionnement proprement dit de l’AFA, la mission s’est attachée à rencontrer les principaux interlocuteurs de l’Agence : tutelles, départements par l’intermédiaire de l’Assemblée des départements de France, OAA et associations de parents adoptifs. Elle a pu s’entretenir avec la Présidente du Conseil supérieur de l’adoption, et le Président de l’Agence française de l’adoption.
Cette mission est intervenue dans un contexte marqué par une diminution sensible de l’adoption internationale, situation fort différente de celle qui prévalait lors de la création de l’AFA. La raison initiale de l’audit était liée aux demandes de renfort en personnel de l’Agence dans la perspective de son implantation dans deux pays à enjeux, Haïti et la Russie. Tout en s’attachant, en priorité, à répondre à la question de la pertinence du déploiement de l’AFA à l’étranger et des moyens en personnel qui y étaient consacrés, la mission, comme le lui demandaient les commanditaires, a examiné les activités de l’Agence, qui sont indissociables de sa stratégie d’implantation, qu’il s’agisse de l’accompagnement des familles sur le chemin de l’adoption ou de la gestion et du pilotage de l’Agence elle-même.
[4] La mission est parvenue à la conclusion générale que les difficultés rencontrées par l’AFA dans son déploiement à l’étranger ne tenaient pas tant à un problème d’effectifs qu’à une insuffisance de pilotage, d’organisation et de méthode. En d’autres termes :
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la stratégie d’implantation de l’AFA à l’étranger témoigne d’une adaptation encore imparfaite aux mutations de l’environnement international ; en termes d’offre de services, l’AFA n’est pas en mesure de proposer un accompagnement suffisamment personnalisé à tous les adoptants ; son pilotage n’est pas à la hauteur des objectifs ambitieux qui lui avaient été assignés. Ce constat critique appelle toutefois deux tempéraments.
depuis le rapport Colombani, certes de manière insuffisante.La situation s’est améliorée Ainsi le rôle de l’AFA a-t-il été clarifié grâce à la création d’une véritable autorité centrale qui fixe les priorités et définit la stratégie d’implantation des opérateurs. Les relations avec les organismes d’adoption et les associations de parents adoptifs se sont nettement améliorées, des initiatives ont été prises dans des domaines importants tels que la prise en charge des enfants à besoins spécifiques. porter à l’Agence la responsabilité de la réalité de l’adoptionIl serait injuste de faire internationale et des procédures nationales de délivrance des agréments. Telle qu’elle a été conçue, et tel qu’a été le discours accompagnant sa création, l’Agence ne pouvait que décevoir et engendrer des frustrations auprès des adoptants.
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[6] et plus lourds. Une implantation réussie dans lesMais les défis sont aussi plus nombreux pays à enjeux, Haïti et la Russie, requiert davantage d’efficacité et d’organisation. Pour assurer avec succès, aux côtés des OAA, la prise en charge progressive de nouveaux dossiers dans les pays où l’adoption par démarche individuelle est amenée à disparaître, l’AFA doit se montrer plus efficace dans toutes ses dimensions : présence à l’étranger, accompagnement des familles, gestion et organisation.
[7] S’agissant des effectifs, la mission recommande de traiter différemment ceux du siège, qui ont vocation à demeurer strictement encadrés et ceux des correspondants locaux à l’étranger, qui pourraient s’accroître à hauteur de 20 ETP pour faire face aux besoins de déploiement, sous réserve d’un projet d’implantation structuré et validé par les tutelles, tout en restant dans les limites du plafond de la masse salariale actuelle, qui fait l’objet d’une sous-consommation chronique.
[8] de ce bilan un ensemble de propositions qui concernent à la fois l’Agence et lesIl ressort autres acteurs du groupement d’intérêt public. Certaines sont d’application immédiate, d’autres constituent un agenda pour l’année 2011, puisque se posera, en décembre prochain, la question du renouvellement du GIP.
[9] Ces propositions s’attachent, pour l’essentiel, à promouvoir deux notions : un accompagnement plus proche et plus individualisé des familles adoptantes, respectueux de la notion cardinale d’intérêt supérieur de l’enfant ; une professionnalisation des métiers exercés par l’Agence. [10] Elles ont toutes pour but de renforcer l’efficacité de l’Agence, de clarifier les procédures et de lui permettre de jouer un rôle d’information plus important des adoptants, dans l’intérêt de l’enfant et de leur propre intérêt, fût-ce au prix d’une réorientation de leur projet. En termes de gestion, il convient de tirer le meilleur parti d’une institution qui n’a pas épuisé ses potentialités.
[11] dans le respect des dispositions de la Convention de LaToutes ces propositions s’inscrivent Haye et visent à ce que l’AFA devienne l’opérateur exemplaire d’une adoption sécurisée d’abord tournée vers les besoins de l’enfant.
[12] A défaut d’une application rapide et complète de ces recommandations, la France risquerait de ne pas être en mesure d’honorer ses engagements internationaux, ni de répondre aux enjeux humains de l’adoption, tant du côté des enfants que des familles.
[13] Le succès des réformes requiert donc une implication plus forte de tous les acteurs de l’adoption.
[14] Cela est vrai, en tout premier lieu, de l’AFA elle-même, qui doit continuer d’apporter la preuve de ses capacités d’adaptation tant à l’étranger que dans son mode de fonctionnement interne.
[15] Investie d’une mission de service public, l’AFA doit pouvoir compter sur le soutien des ministères de tutelle, a fortiori si son évolution appelle un changement du cadre législatif1. L’AFA ne peut en effet mener seule toutes les réformes nécessaires. L’implication du Ministère chargé de la Famille sera déterminante pour faire aboutir les réformes de l’agrément et de la gestion des demandes d’adoption, en complément de l’amélioration du fonctionnement de l’Agence. Il en va de même de la réforme de l’intervention de l’AFA dans le domaine humanitaire.
[16] De même, une plus grande implication des conseils généraux dans le fonctionnement du GIP est indispensable pour améliorer l’accompagnement des familles de leur département dans leur démarche d’adoption.
1Projet de loi n°317 déposé au Sénat en avril 2009.
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[17] Le succès des réformes passe également par une évolution du discours public sur la réalité de l’adoption internationale, pour mieux informer les familles, et éviter ainsi à l’Agence de devoir susciter des espoirs qu’elle ne pourra pas satisfaire.
[18] prévisible de l’adoption individuelle dans certains pays rendEnfin, la disparition indispensable de développer les collaborations engagées entre l’AFA et les OAA. De même, l’AFA ne pourra mener à bien sa mission sans nouer de véritable partenariat avec les associations de parents adoptifs, qui ont vocation à être représentées à son Assemblée générale.
[19] L’alternative qui consisterait à transférer les missions actuelles de l’AFA aux organismes d’adoption agréés n’est pas crédible :
en termes politiques, ce serait remettre en cause l’esprit de la réforme de 2005 et le souci de faciliter l’accès des familles à la démarche de l’adoption ; or les OAA, de par leur implantation et leur mode de fonctionnement actuels, relèvent d’une démarche privée qui comporte ses avantages, ses règles et ses contraintes ; en termes de capacités, les 34 OAA français restent attachés à leur identité, en dépit des efforts du Service de l’Adoption internationale pour les rapprocher et mutualiser certains de leurs moyens pour leur permettre d’être plus efficaces ; pour autant que la mission ait pu en juger, aucun n’a la taille critique pour recevoir une éventuelle délégation de service public ni ne dispose des structures de gestion des moyens aujourd’hui affectées à l’AFA ; en termes d’ambition, enfin, aucun OAA n’a exprimé le souhait de reprendre les missions aujourd’hui confiées à l’AFA. Réponse du S.A.I. : La France, en créant une agence publique d'adoption s'est distinguée des autres pays d'accueil qui ont fait le choix (Italie, Espagne pour rester en Europe) d'un soutien fort aux organismes privés.
La création de l'Agence Française de l'Adoption a été un choix politique. Les résultats s'avèrent médiocres en termes de coût/rentabilité : 2 adoptions par jour ouvrable en moyenne, 5 adoptions par Département et par an en moyenne, 1 dossier sur 20 qui aboutit à une adoption etc. Vu du Service de l'Adoption internationale, cette structure s'avère peu adaptée au contexte et à la réalité de l'adoption internationale. Observation de la mission : La disparition progressive de l’adoption individuelle dans un nombre croissant de pays et l’absence d’OAA ayant la volonté ou la capacité à reprendre la mission présente et future de l’AFA plaident pour la pérennisation de cette structure à condition de mettre en œuvre les réformes recommandées par la mission.
[20] Le statut d’opérateur public est indispensable pour associer l’ensemble des acteurs intervenant dans les différentes étapes de l’adoption au regard de la répartition des compétences dans le domaine de la protection de l’enfance.
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Sommaire
SYNTHESE.........................................................................................................................................3
INTRODUCTION.............................................................................................................................11 1. LA STRATEGIE D’IMPLANTATION DE L’AFA A L’ETRANGER: ADAPTATION ENCORE UNE IMPARFAITE AUX MUTATIONS DE L’ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL.......................................... 14 1.1. L’environnement de l’adoption internationale a fortement évolué depuis la création de l’AFA en 2005.............................................................................................................................. 14 1.1.1. On constate une baisse générale des adoptions internationales ................................. 14 1.1.2. Le recul de l’adoption internationale tient à la dynamique de la Convention de La Haye de 1993 sur la protection de l’enfance et la coopération en matière d’adoption internationale ....................................................................................................................... 15 1.1.3. de La Haye devrait entraîner la disparitionCette dynamique de la Convention progressive de l’adoption individuelle................................................................................. 15 1.1.4. Les 15adoptions internationales se concentrent sur 5 pays ........................................... 1.1.5. L’évolution du profil des enfants adoptables est l’un des traits majeurs et durables de la transformation du paysage de l’adoption internationale ............................................. 16 1.1.6. L’adoption internationale est devenue de fait un terrain de concurrence accrue non seulement entre pays mais aussi entre organismes spécialisés ............................................ 16 1.2. L’AFA intervient désormais dans le cadre d’une stratégie française plus cohérente en matière d’adoption internationale............................................................................................... 17 1.2.1. 17La création du Service de l’adoption internationale a clarifié les rôles entre acteurs 1.2.2. Le SAI définit les objectifs stratégiques d’implantation de l’AFA ........................... 18 1.2.3. Le Service de l’adoption internationale retient trois zones d’implantation de l’AFA18 1.3. autant leur mise en œuvre par l’AgenceAutant les objectifs stratégiques sont clairs, paraît encore confuse .................................................................................................................. 19 1.3.1. maîtrise partielle du déploiement de ses correspondants locauxL’AFA n’a qu’une à l’étranger (CLE) ................................................................................................................ 20 1.3.2. Le développement de la présence de correspondants locaux à l’étranger devra s’accompagner du renforcement de leur pilotage par l’Agence .......................................... 21 1.3.3. à l’étranger doit tenir compte de la présenceLa stratégie d’implantation de l’AFA et des résultats des OAA ...................................................................................................... 23 1.3.4. ......... 24Le statut d’opérateur public de l’AFA constitue une arme à double tranchant 1.4. Les résultats de l’AFA en 2010 sont l’illustration d’une stratégie qui est encore loin d’avoir atteint son plein développement...................................................................................... 25 1.5. Haïti et la Russie : une adaptation encore imparfaite de l’AFA aux enjeux de l’adoption internationale..............................................................................................................................26 1.5.1. ...... 26Haïti : un déploiement tardif en réponse aux demandes des autorités françaises 1.5.2. ......... 29La Russie : un déploiement hâtif mais peu productif par manque de méthode 2. L’AGENCE N’OFFRE PAS A TOUS LES ADOPTANTS UN ACCOMPAGNEMENT SUFFISAMMENT PERSONNALISE.................................................................................................23................................. 2.1. de l’Agence est fortement marquée par les objectifs difficilement réalisablesL’activité affichés à sa création................................................................................................................... 32 2.1.1. L’espoir né de la création de l’Agence est démesuré et la pression qui pèse sur elle est immense ......................................................................................................................... 33
8 IGAS, RAPPORT N°RM2010-177P / N°449 (IGAEE) ¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯
2.1.2. la gestion administrative et juridique de milliers deLe siège de l’Agence assure dossiers de candidature ........................................................................................................ 35 2.1.3. Le volume des listes d’attente installe les familles dans une période d’incertitude peu propice au murissement du projet d’adoption ............................................................... 41 2.2. de l’Agence dépend en partie d’un travail plus concerté avec les conseilsLa réussite généraux ...................................................................................................................................... 45 2.2.1. La compétence des départements en matière de protection de l’enfance leur donne une place privilégiée ............................................................................................................ 45 2.2.2. Le protocole de fonctionnement entre l’agence et les correspondants départementaux, outil pourtant essentiel, n’a pas fait l’objet d’une véritable évaluation .... 45 2.2.3. Un effort important est réalisé par l’Agence pour la formation des correspondants départementaux mais il mériterait d’être mieux structuré ................................................... 46 2.2.4. des dossiers des candidats à l’adoption est uneLe référentiel pour la constitution avancée, même s’il n’a pas vocation à régler les exigences particulières des pays d’origine...............................................................................................................................49 2.3. et l’intermédiation des personnes souhaitant adopter enL’information, le conseil international constituent le cœur de métier du GIP et méritent d’être mieux articulés entre ses membres.......................................................................................................................................50 2.3.1. L’accompagnement des familles tout au long du processus d’adoption est perfectible ............................................................................................................................ 50 2.3.2. L’adoption d’enfants à besoins spécifiques mérite un accompagnement particulier des familles et son développement doit être réfléchi ........................................................... 56 2.3.3. L’autorisation prochaine donnée à l’AFA d’assurer une mission d’intermédiation financière va générer une charge de travail supplémentaire ................................................ 60 3. UN OBJECTIF AMBITIEUX DESSERVI PAR UN PILOTAGE INSUFFISANT......................................... 61 3.1. Le nombre d’adoptions réalisées par l’Agence n’est pas à la hauteur des attentes initiales61 3.1.1. dans les pays signataires de la conventionL’AFA constitue un opérateur important de La Haye mais ne parvient pas à s’imposer dans les autres pays ..................................... 61 3.1.2. 63de l’AFA mérite d’être nuancée ........La performance des OAA par rapport à celle 3.2. L’implication des partenaires de l’Agence et des ministères de tutelle ne s’est manifestée que tardivement ........................................................................................................................... 66 3.2.1. ............ 66Lors de sa création, l’Agence ne disposait d’aucune orientation stratégique 3.2.2. L’implication des membres du GIP est très inégale .................................................. 67 3.3. L’Agence n’est pas en mesure d’optimiser l’utilisation de ses ressources .......................... 71 3.3.1. Le pilotage interne de l’Agence n’est pas à la hauteur de ses enjeux........................ 71 3.3.2. Le budget de l’AFA, et plus particulièrement sa masse salariale, fait l’objet d’une sous-consommation chronique ............................................................................................ 76 3.3.3. 78Les ressources humaines sont peu adaptées aux missions de l’Agence .................... CONCLUSION..................................................................................................................................84 PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION ...................................................... 87 LETTRE DE MISSION.................................................................................................................... 93 LISTE DES PERSONNES RENCONTREES ................................................................................ 95 REPONSE DE LA DIRECTION GENERALE DE LA COHESION SOCIALE ET OBSERVATION DE LA MISSION ................................................................................................ 99 LISTE DES ANNEXES .................................................................................................................. 105 ANNEXE N°1 : CHRONOLOGIE DE L’IMPLANTATION DE L’AFA EN HAÏTI.............. 107
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ANNEXE N°2 : EVOLUTION DES FORMATIONS DES CORRESPONDANTS DEPARTEMENTAUX DE 2006 A 2010....................................................................................... 109
ANNEXE N°3 : EVOLUTION DES AGREMENTS DE 2005 A 2009 ....................................... 111
ANNEXE N°4 : CONSULTATION D’ORIENTATION ET DE CONSEIL AUX ADOPTANTS (COCA)...................................................................................................................113
ANNEXE N°5 : TABLEAUX RELATIFS AUX ADOPTIONS DES ENFANTS COLOMBIENS A BESOINS SPECIFIQUES ............................................................................. 115
ANNEXE N°6 : PROGRAMME COLOMBIEN « VACANCES D’ETE » .............................. 117 ANNEXE N°7 : LISTE DES DEPARTEMENTS AYANT RATIFIE LA CONVENTION CONSTITUTIVE DU GIP AGENCE FRANÇAISE DE L’ADOPTION .................................. 119 ANNEXE N°8 : SUIVI DES DOSSIERS D’ADOPTION DE L’AFA (1ERSEPTEMBRE 2010)123 ANNEXE N°9 : EVOLUTION DE LA DOTATION BUDGETAIRE DE L’AFA ET DE SA CONSOMMATION DEPUIS 2007 ............................................................................................... 125
ANNEXE N°10 : ESTIMATION DU CHIFFRAGE DE LA CHARGE DE TRAVAIL MEDICAL A L’AFA ...................................................................................................................... 127 ANNEXE N°11 : ACTIVITES DU POLE INFORMATION CONSEIL ................................... 129 SIGLES UTILISES ......................................................................................................................... 133 LISTE DES PIECES JOINTES..................................................................................................... 135 PIECE JOINTE N°1 : ADOPTIONS REALISEES PAR L’AFA DU 01/01/2010 AU 31/10/2010.........................................................................................................................................137
PIECE JOINTE N°2 : TABLEAU RELATIF AU NOMBRE DE DEMANDES D’ADOPTION MULTIPLES DEPOSEES A L’AGENCE. ........................................................ 139 PIECE JOINTE N°3 : IMPACT DE LA PROCEDURE DE REMISE A JOUR DES QUATRE LISTES D’ATTENTE .................................................................................................. 141
PIECE JOINTE N°4 : DIFFERENTES ETAPES DE LA PROCEDURE D’ADOPTION VIA L’AGENCE......................................................................................................................................143 PIECE JOINTE N°5 : TABLEAU DES DELAIS D’ATTENTE PAR PAYS. .......................... 147
PIECE JOINTE N°6 : PROTOCOLE DE FONCTIONNEMENT ENTRE L’AGENCE ET LES DEPARTEMENTS, PREVU PAR L’ARTICLE 38 DE LA CONVENTION CONSTITUTIVE DU GIP. ............................................................................................................ 149
PIECE JOINTE N°7 : CONTENU MINIMUM DES EVALUATIONS PSYCHOLOGIQUES ET SOCIALES DEMANDE PAR LA COLOMBIE.................................................................... 153
PIECE JOINTE N°8 : ESTIMATION DU TEMPS DE TRAVAIL DU CORRESPONDANT LOCAL DE L’AFA AU VIETNAM.............................................................................................. 157
10 IGAS, RAPPORT N°RM2010-177P / N°449 (IGAEE) ¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯¯
PIECE JOINTE N°9 : NOTE DE SERVICE RELATIVE A LA PROCEDURE D’INFORMATION ET DE CONSEIL EN SANTE AUX DIFFERENTES ETAPES DE LA DEMARCHE D’ADOPTION AVEC L’AFA ............................................................................... 165
ANNEXES TRANSMISES PAR LE SERVICE D’ADOPTION INTERNATIONALE (SAI) DANS LE CADRE DE LA PROCEDURE CONTRADICTOIRE............................................. 17 1
ANNEXES TRANSMISES PAR L’AGENCE FRANÇAISE DE L’ADOPTION (AFA) DANS LE CADRE DE LA PROCEDURE CONTRADICTOIRE ........................................................ 195
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