Rapport sur la politique du logement social outre-mer (DOM et Mayotte)
Description
Le présent rapport fait partie de la deuxième vague d'audits de modernisation lancés en octobre 2005 dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui introduit une démarche de performance, visant à faire passer l'Etat d'une logique de moyens à une logique de résultats. Les audits sont réalisés sous la co-maîtrise d'ouvrage du ministère intéressé (qui s'appuie sur le secrétaire général et ses équipes de modernisation) et du ministère chargé du budget et de la réforme de l'Etat (qui s'appuie notamment sur la direction générale de la modernisation de l'Etat).
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| Publié par | rapports-territoire-environnement |
| Publié le | 01 avril 2006 |
| Nombre de lectures | 51 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 1 Mo |
Extrait
Inspection générale des finances
Conseil général des ponts et chaussées
Inspection générale de l'administration
Mission d audit de modernisation
Rapport
sur la politique du logement social outre-mer (DOM et Mayotte)
Anne BOLLIET Inspectrice générale des finances
Bernard FONTAINE Chargé de mission à l'inspection générale des finances
Etabli par
Bernard de KORSAK Ingénieur général des ponts et chaussées
Pierre DUBOIS Ingénieur général des ponts et chaussées
Claude HOSSARD Ingénieur général des ponts et chaussées
- Avril 2006 -
Philippe CANNARD Inspecteur de l'administration
Synthèse
Audit sur la politique du logement social outre-mer
1.
2.
Ministère de l outre-mer
Cadre de l audit ¾Les efforts consentis par la collectivité ont abouti à un accroissement de 15% duparcdelogementsdepuis1999et,hormisenGuyaneetàMayotte,àuneamélioration sensible du confort (sauf en matière d assainissement) ¾olegedssiaemtndansdésparcleelatotéssaptsispudeede0002Msaiplatar 30% à 15%, tandis que la production de logements nouveaux s est maintenue autour de 20.000 logements par an ¾nmietusélunerIllonmegesntdéaitroptnaosebenivolet,saolsrqeule Logement du Plan de Cohésion Sociale ne s applique pas outre-mer
Dysfonctionnements constatés ¾prix abordable en l absence de politique à foncierFaible disponibilité du publique de planification de l espace et du foncier (Etat et collectivités locales) ¾emètedanifmecntenldetaEt,cneisr:muaavsiegestiondusysreFnafisin intervention limitée d autres financeurs potentiels (ANAH, ANRU, 1% patronal) ¾Impact négatif sur le logement social des mécanismes de défiscalisation qui ont profité au secteur libre et intermédiaire ¾Faible implication des collectivités territoriales et insuffisance de certains opérateurs
Inspection générale de l administration Inspection générale des finances Conseil général des ponts et chaussées avril 2006
Audit sur la politique du logement social outre-mer
Ministère de l outre-mer 3.Recommandations ¾ taRedéfinir le rôle de l Etat ,ntauniveaucentralquauniveaulocal,danssesfonctionsdepilotedelapolitiquedulogementoutre-meretdopérateurlocal ¾Créer une « Agence de l habitat des DOM » servant de guichet unique pour les financements publics ¾Créer dans chaque DOM un établissement public foncier d aménagement pour assurer la production de foncier constructible ¾Optimiser les moyens financiers disponibles et en rechercher de nouveaux ¾Dynamiser les opérateurs 4. Impacts attendus et échéances ¾Réalisation d ici fin 2011 (période de 5 ans) 9de 27.000 logements locatifs sociaux supplémentaires 9de 8.000 logements en accession très sociale 9de la réhabilitation de 25.000 logements ¾Émergence d une collectivité locale chef de file de la politique du logement social dans chaque DOM et recentrage des sociétés immobilières des DOM sur ces réalisations ¾Clarification du rôle et des responsabilités des différents acteurs (Etat, collectivités territoriales, opérateurs)
Inspection générale de l administration Inspection générale des finances Conseil général des ponts et chaussées avril 2006
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PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LAUDIT RELATIF AU LOGEMENT SOCIAL OUTRE-MER
(par ordre logique de mise en uvre)
Recentrer le rôle de lEtat sur ses fonctions de pilotage et danimation de la politique de lhabitat
- Créer une « Agence de lhabitat des DOM »
- Encourager lémergence dune collectivité chef de file par département
- Organiser un partenariat local renforcé et diversifié - Assigner aux documents durbanisme un objectif de mobilisation de la ressource foncière - Créer un outil daménagement foncier dans chaque DOM
- Mobiliser les services de lEtat sur la recherche du foncier disponible - Mobiliser les services de lEtat sur la recherche du foncier disponible
Optimiser les moyens de financement existants
- Extension aux DOM du plan de cohésion sociale
- Mettre fin à la fuite en avant de la gestion de la LBU
- Mobiliser de nouveaux moyens de financement - Optimiser laide apportée par la défiscalisation
- Doter le PCS dun plan de financement rigoureux et réaliste
- Adopter les outils de financement proposés par les opérateurs financiers et collecteurs
Dynamiser les opérateurs(SIDOM / ANRU / opérateurs privés)
Sinscrire dans une stratégie de développement durable
- Revoir les normes de construction dans les DOM - Encourager les dispositifs dauto-réhabilitation
- Traiter les risques sismiques en impliquant les habitants
3
13 à 17
17
à
21
22
24
Ministère du logement et préfet de chaque département
- conseil général - conseil régional
- DDE / Service des domaines - Agence de lhabitat des DOM
- EPFA
Ministères
Agence locale + collectivités
Ministères / collectivités territoriales
Au plus tôt
PLF 2007 / planification sur 5 ans
Au plus tôt
Au plus tôt
PRINCIPALES AMELIORATIONS ATTENDUES
Réunifier lensemble des compétences actuellement dispersées entre les ministères
Mise sur un même plan dégalité de traitement les populations métropolitaines et ultramarines
Prendre en compte la spécificité et la diversité des situations rencontrées et notamment les écarts de développement avec la métropole et les DOM ainsi que les écarts entre les départements concernés
correspondantes
1
2
3 et 4
4
Citoyenefficacité socio-économique
X
X
X
Usagerqualité de service
X
X
X
Contribuable efficience
X
X
Agents
en ETP
n/a
n/a
n/a
financier
XX
RESUME
La mission a pu mesurer limportance des besoins en logements aidés et intermédiaires qui restent à satisfaire dans les DOM et à Mayotte. Elle a constaté que les efforts financiers consentis ont abouti à la fois à un accroissement du parc de 15% depuis 1999 et, sauf en Guyane et à Mayotte, à une sensible amélioration de ses éléments de confort, à lexclusion de lassainissement. Cependant, la production globale de logements stagne depuis 2000 autour de 20.000 logements autorisés par an et, surtout, la part, dans ce total, des logements locatifs sociaux autorisés a décru de près de 30% en 2000 à environ 15 % en 2005. La mission a identifié les principaux facteurs explicatifs de cette situation préoccupante : - la faible disponibilité en foncier aménagé à prix abordable, du fait des carences de laction publique en matière de planification de lespace et de maîtrise foncière, conjuguée à la hausse des coûts de construction ; - le concours limité, voire insuffisant, de certains opérateurs fonciers et de logement social à la production de nouveaux logements sociaux ; - les freins au montage financier des opérations, résultant à la fois de lincohérence des arbitrages budgétaires (ligne budgétaire unique - LBU), des interventions limitées de financeurs tels que lagence nationale pour lamélioration de lhabitat (ANAH), le « 1% » logement et, dans une moindre mesure, de lagence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ; - les impacts négatifs des mécanismes de défiscalisation sur la production de logement social, malgré un coût pour lÉtat équivalent à celui de son aide budgétaire à la pierre sur le logement social ; - la faible implication de la plupart des collectivités territoriales dans laménagement et les politiques de lhabitat, tant en ce qui concerne lanimation que leur financement. Dans ce contexte, les réponses apportées dans chaque DOM sont diverses, mais cette diversité est moins le reflet du contexte socio-économique que de pratiques locales dopportunité, qui conduisent la mission à préconiser des évolutions dans le pilotage de la politique de lhabitat et du logement, adaptées à la diversité de ces départements. ° ° ° Face à ce constat, la mission a considéré que, pour répondre aux insuffisances de la politique publique de lhabitat dans les DOM et restaurer une plus grande égalité de traitement vis-à-vis des populations doutre-mer, les missions de lÉtat, et les moyens quil y consacre, devaient évoluer autour de cinq objectifs stratégiques. Les propositions de la mission visent à doter lextension du volet « logement » du Plan de Cohésion Sociale (PCS) aux DOM, prévue dans son principe par le projet de loi en cours de discussion « Engagement National pour le Logement » (ENL), des moyens nécessaires à sa mise en uvre. La mission a chiffré à environ 27.000, pour les seuls logements locatifs sociaux, le besoin de logements supplémentaires pour atteindre le même ratio que celui qui sera obtenu en métropole à lissue du PCS fin 2009. Ce nombre qui pourrait être atteint en 5 ans représente un effort à la fois réaliste, une telle production ayant déjà été constatée dans le passé, et ambitieux compte tenu de la dégradation des conditions de production.
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Ces propositions consistent donc : - à redéfinir le rôle de lÉtat,tant au niveau central que local, tant dans ses fonctions de pilotage que dopérateur. Ainsi, il nentre pas dans les missions de lÉtat dêtre le premier bailleur social outre-mer, au travers des sociétés immobilières dÉtat (SIDOM). o », destinée à concentrer et à sécuriser les Agence de lHabitat des DOMcréer une « moyens financiers, à animer la mise en uvre de la politique globale de lhabitat par une démarche contractuelle, à abriter une fonction de support en faveur des opérateurs et, enfin, à permettre lévaluation de lefficience de la politique mise en oeuvre. Le délégué territorial de cette agence serait, dans chaque DOM, le préfet assisté du pôle « aménagement et habitat » ; oencourager, lorsque cest possible, lémergence dune collectivité territoriale chef de file dans chaque DOM ; oorganiser les partenariats locaux entre le délégué territorial de lagence et, selon les cas, la collectivité locale chef de file, les opérateurs locaux ou les collectivités territoriales. - à utiliser tous les leviers possibles pour mobiliser la ressource foncière,dans une approche globale alliant tous les outils disponibles, depuis la planification de lespace jusquà la viabilisation des terrains constructibles en passant par les mécanismes de maîtrise foncière et les outils opérationnels correspondants. omettre les documents durbanisme en capacité daccueillir une production de logements dans chaque DOM à hauteur des besoins reconnus, lÉtat étant incité à jouer pleinement son rôle aux côtés des collectivités territoriales ; ocréer, ou adapter lorsquils existent, des outils daménagement foncier dans chaque DOM, qui bénéficieraient dune tête de réseau abritée par lAgence pour lHabitat dans les DOM ; osurmonter les difficultés juridiques, dont limportance est spécifique aux DOM, telles que lindivision. - à optimiser les moyens de financement disponibles.La mission sest inscrite dans lhypothèse dun maintien durable de la contrainte budgétaire de lÉtat. Dans ce contexte, il conviendra de rechercher des financements complémentaires à limage de ceux mis en place en métropole pour financer le volet logement du Plan de Cohésion Sociale et de rendre plus efficaces les financements existants (la défiscalisation). oériger lAgence de lhabitat des DOM en guichet unique en y concentrant tous les moyens de financement disponibles, à redistribuer à lensemble des acteurs de lhabitat dans les DOM ; orecentrer le bénéfice de la défiscalisation issue de la loi Girardin vers les opérateurs concourant à la production de logement locatif à loyer social ou maîtrisé ; oaffecter en priorité ces moyens au financement de laction foncière, de léquipement des terrains et de la surcharge foncière des logements sociaux, locatifs et en accession et moduler les taux dintervention en fonction de ces priorités. -à dynamiser les opérateurs,en modernisant les statuts et la gouvernance des opérateurs existants, au premier chef ceux qui sont entre les mains de lÉtat leurs missions devront évoluer pour tenir compte des besoins et carences constatés par la mission et en facilitant larrivée de nouveaux acteurs. ofaire évoluer leurs :les sociétés immobilières des départements doutre-mer (SIDOM) missions devraient être recentrées sur celles dopérateur de référence des politiques de
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lhabitat et de maître douvrage dans les périmètres dintervention prioritaire de lAgence de lHabitat dans les DOM et de loutil daménagement foncier. Quand une collectivité chef de file peut émerger, la SIDOM pourrait être transformée en office public de lhabitat rattaché à cette collectivité, par application du nouveau statut prévu par le projet de loi ENL ; oapurer, dès 2006, les dettes contractées par lÉtat (60 M environ, selon lestimation du MOM) auprès de tous les opérateurs du logement social et ramener, sur 5 ans, à un niveau techniquement acceptable le déficit entre les AE et les CP sur les opérations en cours ; ooffrir aux opérateurs ainsi quaux entreprises du BTP, au moyen de contrats dobjectifs, des perspectives dactivité pluriannuelles ; ofaciliter larrivée de nouveaux opérateurs sur des produits spécifiques, tels que logement des étudiants, résidences pour personnes âgées ou logements de fonctionnaires, susceptibles de bénéficier de dispositifs de type contrats de partenariat public-privé.
-à sinscrire dans une stratégie de développement durable,tenant mieux compte des contraintes géo-climatiques et des risques qui leur sont liés, ainsi que des spécificités des
populations concernées. orevoir les conditions délaboration et le contenu des normes de construction dans chaque DOM pour mieux les adapter aux impératifs du développement durable et rechercher les produits logement les mieux adaptés aux modes de vie, aux savoir-faire et aux matériaux locaux ; odispositifs dauto-construction accompagnée et encadrée, en particulierencourager les pour relancer la dynamique et limage des produits évolutifs daccession sociale. ° ° ° Les outils nouveaux proposés par la mission nont pas vocation à être pérennisés et devraient avoir une durée limitée dans leur statut. Leurs emplois devraient être essentiellement pourvus par redéploiement à partir des services existant dans les différents ministères. Pour étendre aux DOM le volet logement du plan de cohésion sociale (PCS), la mission estime le besoin annuel global de financement à 307 M environ. Ce montant permet à la fois un programme de constructions neuves dun peu plus de 7.000 logements par an, tant en locatif social quen accession, et de 5.000 réhabilitations par an. Il comporte également une aide à la surcharge foncière et prend en compte les missions classiques en matière de résorption de lhabitat insalubre. Le plan de financement de ce PCS intègre lapurement des déficits cumulés. Il repose sur quatre types de ressources : laide budgétaire, laide fiscale redéployée, une subvention de lANAH (par redéploiement), une intervention du « 1% logement » . Ainsi, dès lors que les financements complémentaires proposés par la mission seraient disponibles et loutil de la défiscalisation strictement réservé au logement social et aux opérations de mixité sociale, la pression sur les subventions de lÉtat pourrait être desserrée.
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SOMMAIRE
INTRODUCTION ............................................................................................... 9
ICONSTATS.................................................................................................10
IIOBJECTIFS...............................................................................................18
III PROPOSITIONS ..................................................................................... 21
CONCLUSION .................................................................................................. 34
OBSERVATIONS DES MINISTERES OU ORGANISMES ET REPONSE DELAMISSION...............................................................................................36ANNEXES .......................................................................................................... 91
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INTRODUCTION La politique du logement social outre-mer a été retenue par le ministre délégué au budget et à la réforme de lÉtat au titre de la deuxième vague des audits de modernisation. La lettre de cadrage (cf. annexe 1) établie par les auditeurs a été acceptée par le directeur général de la modernisation de lÉtat le 10 février 2006. La mission a estimé utile de centrer sa réflexion sur les seuls départements doutre-mer (et Mayotte) dans la mesure notamment où la répartition des compétences en matière dhabitat, de logement et de financement du logement diffère dans les collectivités doutre-mer de celles régissant les départements doutre-mer (DOM). Dans les délais qui lui étaient impartis, la mission na pu effectuer de déplacements outre-mer. Elle a utilisé les enseignements tirés des déplacements effectués en novembre 2005 en Guyane et à la Réunion, à loccasion de laudit sur la résorption de lhabitat insalubre. Elle a également procédé à des enquêtes auprès des préfets, des directions départementales de léquipement et des directions des services fiscaux ainsi quà des auditions (cf. annexe 2). Elle sest appuyée sur des contributions du ministère de loutre-mer ainsi que sur des travaux antérieurs, en particulier ceux de lévaluation conduite en 2000-2001 par le commissariat général du plan sur le logement social outre-mer, interrompue suite au décès de son rapporteur, et ceux du conseil économique et social en 20041. Sagissant dune politique publique sensible, reposant sur des procédures et des montages financiers techniquement complexes, laudit qui en est fait est nécessairement succinct et les propositions, évoquées à grands traits, nécessitent un approfondissement, notamment en vue de leur adaptation à la situation spécifique de chaque DOM. En particulier, la mission a essentiellement examiné un certain nombre de questions concernant le financement et lorganisation de la politique publique du logement outre-mer. Elle na pu analyser les différents produits livrés dans les DOM en matière de logement social, très social ou intermédiaire alors que ceux-ci comportent des spécificités propres à ces départements. En tout état de cause, cette analyse reste à faire et lévaluation de la politique du logement outre-mer mériterait dêtre reprise.
1Rapport sur « Le logement dans loutre-mer français » présenté par Mme Marie-Claude Tjibaou.
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I CONSTATS:malgré une production assez soutenue de logements et une amélioration de leur confort, le constat fait apparaître des besoins importants et une insuffisance de foncier aménagé. Lampleur de loffre nouvelle nécessaire, évaluée pour les seuls logements locatifs sociaux à 27.000 environ, met en évidence lefficacité insuffisante des outils disponibles, celle de certains opérateurs comme celle du régime actuel de défiscalisation.
En 2005, un peu plus de 850 M ont été mobilisés par lÉtat pour le financement du logement dans les départements doutre-mer si lon fait masse des aides personnelles au logement, des subventions aux investissements (aides à la pierre) et des principales dépenses fiscales. Le montant de la dépense fiscale dépasse celui des aides budgétaires (crédits de paiement). A cela sajoute lapport des collectivités territoriales, de lordre de 2% en moyenne des investissements, ce qui est proportionnellement moins important quen métropole. Enfin, en 2005, la caisse des dépôts et consignations (CDC) a attribué un volume denviron 120 M de prêts, financés sur fonds dépargne. Ce montant doit être complété par celui des prêts financés à laide de la participation des employeurs à leffort de construction, le « 1% »2. Les grandes masses du financement du logement par lÉtat dans les DOM Ressources 2005 (en millions ) Aides personnelles au logement * 430,0 Ligne budgétaire unique (en CP - délégués) 184,0 FRAFU 20,0 iPrinc pales dépenses fiscales :- réduction dimpôt sur le revenu**170,0 - déduction à limpôt sur les sociétés19,0 - taux réduit de TVA (2,1% au lieu de 8,5%)***27,0 ANAH 6,8 TOTAL 856,8 * Source : CNAF - allocation au logement social (ALS) et au logement familial (ALF) - 2004 (sans Mayotte).** Cette dépense fiscale concerne les opérations défiscalisées dans les DOM et les COM.*** Source : réponse du MOM aux questions parlementaires (PLF 2006).Depuis 1998, la responsabilité de lessentiel des subventions à la construction de logements sociaux et à la réhabilitation des logements revient au ministère de loutre-mer qui disposait de la ligne budgétaire unique (LBU), aujourdhui intégrée à laction 1 du programme 123 au sens de la LOLF3également le déficit des opérations de réhabilitation de. Cette action finance lhabitat insalubre (RHI). Sagissant de la LBU, la mission se doit de souligner lécart important depuis plusieurs années entre les autorisations de programme et les crédits de paiement. Le reste à payer sur le total des opérations en cours au 31 décembre 2005 sélève à près de 800 M4, ce qui nest pas admissible, compte tenu de la durée des opérations dinvestissement et du montant des AE déléguées. Le retard de paiement, cest-à-dire les factures reçues et validées par les DDE, mais 2Le « 1% » est actuellement de 0,45%. 3 Pour des raisons de commodité, on emploiera le terme LBU dans la suite du rapport pour désigner les crédits du logement. 4 Précisément : 793 M incluant des opérations antérieures à 2000. Source - ACCT Comptabilité spéciale des investissements
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