Rapport d'information déposé... par la Commission de la défense nationale et des forces armées sur le contrôle parlementaire des opérations extérieures

Lamy François, Assemblée Nationale. Commission De La Défense Nationale Et Des Forces Armées

Description

Alors que les opérations extérieures constituent l'essentiel des actions militaires de la France depuis la création de l'armée de métier, le rapport estime que le contrôle exercé par le Parlement est insuffisant ; il étudie les modes de contrôle des autres démocraties et propose une modernisation du droit et de la pratique et des règles budgétaires, ainsi que des modifications constitutionnelles et une meilleure information du Parlement sur les interventions militaires hors de France.

Sujets

• Liste d'opérations militaires
• Armée
• Armée de métier
• Information
• Parlement
• Proposition
• Droit
• Institutions
• Défense
• Securite
• Droit et juridique

Informations

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• Publié le: 01 décembre 2000
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Extrait

N 2237



ASSEMBLE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIME LGISLATURE

Enregistr  la Prsidence de l'Assemble nationale le 8 mars 2000

RAPPORT DINFORMATION

DPOS

en application de larticle 145 du Rglement

PAR LA COMMISSION DE LA DFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMES (1)

surle contrle parlementaire des oprations extrieures ,

ET PRSENT

 1  

PAR M. Franois LAMY ,

Dput.



(1) La composition de cette commission figure au verso de la prsente page. Dfense.

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La commission de la dfense nationale et des forces armes est compose de :

M. Paul Quils,prsident ; MM. Didier Boulaud, Arthur Paecht, Jean-Claude Sandrier,vice-prsidents M. Pierre Lellouche, Mme Martine Lignires-Cassou, ; secrtairesMM. Jean-Marc Ayrault, Jacques Baumel, Jean-Louis Bernard, Andr  ; Berthol, Jean-Yves Besselat, Bernard Birsinger, Jacques Blanc, Jean-Marie Bockel, Loc Bouvard, Jean-Pierre Braine, Philippe Briand, Jean Briane, Marcel Cabiddu, Antoine Carr, Bernard Cazeneuve, Grard Charasse, Guy-Michel Chauveau, Alain Clary, Charles Cova, Michel Dasseux, Jean-Louis Debr, Franois Deluga, Claude Desbons, Philippe Douste-Blazy, Jean-Pierre Dupont, Franois Fillon, Christian Franqueville, Yves Fromion, Robert Gaa, Yann Galut, Ren Galy-Dejean, Roland Garrigues, Henri de Gastines, Bernard Grasset, Elie Hoarau, Franois Hollande, Jean-Nol Kerdraon, Franois Lamy, Claude Lanfranca, Jean-Yves Le Drian, Georges Lemoine, Franois Liberti, Jean-Pierre March, Franck Marlin, Jean Marsaudon, Christian Martin, Guy Menut, Gilbert Meyer, Michel Meylan, Jean Michel, Charles Miossec, Alain Moyne-Bressand, Jean-Claude Perez, Robert Poujade, Michel Sainte-Marie, Bernard Seux, Guy Teissier, Andr Vauchez, Emile Vernaudon, Jean-Claude Viollet, Michel Voisin, Aloyse Warhouver, Pierre-Andr Wiltzer, Kofi Yamgnane.

INTRODUCTION

i.   

extrieures est insuffiSANT

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le contrle exerc par le parlement sur les oprations

A. LES OPrations EXtrieures TENDENT  DEVENIR UN MODE DENGAGEMENT MILITAIRE DE PLUS EN PLUS SIGNIFICATIF ET COURANT

1. Le cadre juridique des oprations extrieures est dual

a) La qualification dopration extrieure et ses effets

b) Le contexte juridique international des oprations extrieures

2. La France est actuellement implique dans une trentaine doprations extrieures

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a) Des interventions parfois importantes et durables

b) Des oprations dassistance et dobservation nombreuses

3. La projection des forces hors de mtropole fait partie des critres qui dterminent le nouveau format des armes

b. Les oprations extrieures constituent encore un domaine do le parlement est largement absent

1. Lengagement des forces franaises  ltranger seffectue le plus souvent hors de tout contrle parlementaire

2. Les accords et traits en vertu desquels ces oprations sont menes ne sont eux-mmes pas toujours connus du Parlement

a) Un dispositif marqu par lhistoire

b) Un ensemble htroclite

c) Des accords sur lesquels le Parlement na pas toujours t inform 30

3. Le statut des forces franaises en oprations  ltranger napparat pas toujours limpide

4. Les rgles budgtaires limitent les moyens de contrle du Parlement sur les oprations extrieures

5. Les mcanismes de responsabilit du Gouvernement ne favorisent pas un contrle  fin  des oprations extrieures

c. lassociation du parlement  la dcision, au droulement et au renouvellement des interventions franaises hors du territoire est lgitime 1. La prminence de lexcutif pour les questions de dfense ne saurait faire des oprations extrieures un domaine  sa totale discrtion

2. Le Parlement est fond  se prononcer sans pour autant nuire  la cohrence du processus dcisionnel des oprations extrieures

ii.  linstauration dun contrle parlementaire sur les oprations extrieures comparable  celui des autres dmocraties passe par une modernisation du droit et de la pratique 43

a. les autres dmocraties confrent un plus grand rle  lexpression de la reprsentation nationale sur les engagements militaires extrieurs 1. Le contrle parlementaire est fort en Allemagne

2. LItalie a privilgi un systme porteur denseignements

3. Le droit de regard du Congrs est significatif aux Etats-Unis

4. Les mcanismes coutumiers respectueux du parlementarisme en Grande-Bretagne y valorisent le contrle de la Chambre des Communes 51

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5. LEspagne, se trouvant dans une situation plus proche de celle de la France, autorise nanmoins un contrle parlementaire plus dvelopp

b. lamlioration de la procdure budgtaire doit prolonger les volutions amorces dans la pratique

1. Lamlioration des procdures actuelles est possible

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2. Lexamen du collectif budgtaire donne dsormais loccasion didentifier plus exactement les oprations extrieures ainsi que les dpenses y affrant 57

3. Une individualisation du financement des oprations extrieures en loi de finances initiale est-elle envisageable ? 59

C. des modificationS dordre constitutionnel ou lgislatif apparaissent INDISPENSABLEs POUR associeR le parlement franais DE MANIre effective aux oprations extrieures 60

1. La meilleure association du Parlement  la conclusion des accords de dfense et de coopration militaire soulve des problmes de droit

a) Lhypothse dune rvision de larticle 53 de la Constitution : une fausse solution

b) Les accords de dfense et de coopration militaire de la France doivent tre transmis au Parlement

2. La rdaction de larticle 35 de la Constitution doit tre adapte au nouveau contexte de lusage des forces armes

a) Une disposition anachronique

b) Une modification garantissant plus de transparence et de dmocratie

D. ladaptation des mthodes dinformation du parlement permettrait dj den amliorer le contrle sur les oprations extrieures

1. Laudition du Ministre de la Dfense et du Chef dEtat-major des Armes sur lobjet, les moyens, la dure et le cot de chaque opration extrieure nouvellement dcide serait utile

2. Linstitution, au sein de chaque assemble, dun groupe de suivi permanent permettrait dtablir des contacts plus troits entre les parlementaires et les forces dployes

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3. Lexpression dun avis des Commissions de la Dfense sur le dclenchement des oprations extrieures serait un gage de plus grande transparence 72

III. 75



EXAMEN DU RAPPORT EN COMMISSION

Propositions

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contribution parlementaire de m. REn galy-dejean, dput de paris, au nom du groupe rpr

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contribution parlementaire des membres du groupe socialiste de la Commission de la Dfense nationale et des Forces armes

contribution parlementaire de m. aloyse warhouver, dput de la moselle

annexeS

I.  CONTRLE PARLEMENTAIRE dES OPRATIONS EXTRIEURES

II.  LAMLIORATION DU CONTRLE PARLEMENTAIRE dES OPRATIONS EXTRIEURES

III.  INSTRUCTION RELATIVE AU SUIVI DES DPENSES SUPPLMENTAIRES ENTRANES PAR LES OPRATIONS EXTRIEURES

IV.  EXTRAITS DE LA CHARTE DES NATIONS UNIES

V  . VIGUEUR

VI.  LES POUVOIRS DES PARLEMENTS TRANGERS EN MATIRE DE RATIFICATION DES TRAITS ET DOPRATIONS EXTRIEURES

VII.  engagements internationaux souscrits par la France

ViII. 

des chefs dtat-major

101 105

107

ISTE DES MEMBRES DU 107

ISTE DES PERSONNES AU

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117

ISTE DES ACCORDS DE D 119

125

cret n 53-192 du 14 mars 131

Dcret n 82-138 du 8 fvrier 1982 fixant les attributions

IX.  des Forces armes du mardi 2 dcembre 1997 137

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xtrait du compte rendu de la

X.  Extrait du compte rendu de la runion de la Commission de la Dfense nationale et des Forces armes du mardi 25 mars 1998 147

Mesdames, Messieurs,

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Lvolution des relations internationales impose  prsent  la France des responsabilits accrues en matire dinterventions extrieures.

La dfense contre une agression trangre directe et massive nest plus  lordre du jour mme si un certain potentiel doit toujours tre maintenu,  titre de garantie, pour remplir le cas chant cette fonction.

Mais nous sommes en revanche appels  engager de plus en plus frquemment nos forces sur des thtres extrieurs pour prserver la stabilit et la scurit en Europe et au-del.

La France prend ainsi part, aujourdhui,  une trentaine doprations extrieures que lon peut, en premire approche, classer en trois catgories :

 des oprations dcoulant des engagements bilatraux de dfense ;

 des oprations de maintien de la paix directement mises en uvre par les Nations Unies ;

 des oprations, gnralement de coercition, qui peuvent tre excutes par lOTAN mais aussi par des coalitionsad hocsur mandat du Conseil de scurit des Nations Unies.

Dans ce contexte nouveau, les donnes juridiques de lusage des forces armes deviennent plus complexes et la rpartition des rles entre les diffrentes autorits constitutionnellement comptentes (Prsident de la Rpublique, Premier Ministre, Gouvernement et Parlement), soulve des interrogations plus fondamentales.

Lorsque lenjeu essentiel de la dfense tait de faire face  une agression que lon craignait soudaine et massive, la prminence absolue du Chef de lEtat dans le domaine de lengagement des forces tait difficilement contestable. Non seulement parce que la Constitution prvoit quil est le Chef des Armes (article 15) et le garant du respect des traits, notamment dalliance militaire (article 5) mais aussi, et peut-tre surtout, parce quelle dispose quil est le garant de lindpendance nationale et de

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lintgrit du territoire (article 5 galement) et quelle lui donne, en consquence, des pouvoirs extrmement tendus en cas de menace grave et immdiate lindpendance de la Nation, lintgrit de son territoirepour ou lexcution de ses engagements internationaux (article 16). Cest dans cette logique que lordre dengagement des forces stratgiques relve du seul Prsident de la Rpublique.

En revanche, lorsque les intrts vitaux du pays ne sont pas menacs mais que nos responsabilits internationales, notamment de membre permanent du Conseil de scurit, nous font obligation de participer frquemment  des interventions extrieures trs diverses, la question des relations entre les pouvoirs publics se pose de manire toute diffrente.

Cest ce qui a amen le Prsident de la Commission de la Dfense nationale et des Forces armes, Paul Quils,  soumettre  la Commission de la Dfense nationale et des Forces armes de lAssemble nationale une communication sur le rle du Parlement en matire dinterventions extrieures le 2 dcembre 1997. Sur sa proposition, la Commission a alors constitu un groupe de travail sur les interventions extrieures impliquant nos forces. Ce groupe a men une rflexion sur les modalits dun renforcement du rle du Parlement en matire dengagement et demploi des forces franaises en dehors de nos frontires, dont le prsent rapport est le prolongement.

Constatons dabord que la lettre de la Constitution combine avec une pratique restrictive limite singulirement le rle du Parlement en matire doprations extrieures. En effet, lessentiel des pouvoirs en ce domaine est confi par la Constitution  lexcutif, principalement au Prsident de la Rpublique et au Premier Ministre, ce dernier tant responsable de la dfense nationale (article 21) et charg de diriger laction du Gouvernement, dont il est prcis quil dispose de la force arme (article 20).

Les dispositions relatives au rle du Parlement, quant  elles, paraissenta prioride porte plus rduite. Votre rapporteur mentionnera  ce sujet larticle 35 de la Constitution qui prvoit que la dclaration de guerre est autorise par le Parlement. Cette disposition reflte un tat dpass du droit international et de la pratique : la cessation de ltat de paix ne rsulte plus aujourdhui de la dclaration de guerre mais il sagit dun fait, qui peut tout au plus tre constat par le Conseil de scurit des Nations Unies. Larticle 34 pour sa part fait entrer dans le domaine de la loi les sujtions imposes par la dfense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens   etles principes fondamentaux de lorganisation gnrale de la

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dfense nationale a en particulier ncessit lintervention du Parlement. Il pour dfinir les conditions dengagement des appels dans les oprations extrieures.

Cependant, on peut souligner quen rdigeant larticle 35 de la Constitution, le constituant de 1958 avait  lesprit que le Parlement devait tre saisi lorsque les forces franaises taient engages dans un conflit arm.

Ajoutons que la lettre de la Constitution ne permet pas de garantir que les traits et accords constituant la base des interventions extrieures soient systmatiquement soumis au Parlement pour autorisation de ratification ou dapprobation. En effet, les traits ou accords de dfense ne sont pas mentionns  larticle 53 parmi ceux qui ne peuvent tre ratifis ou approuvs quen vertu de la loi. De plus, aucune disposition constitutionnelle noblige le Gouvernement  recueillir lavis du Parlement  leur sujet.

Nanmoins, et cest essentiel dans le sujet qui nous occupe, les mcanismes gnraux du contrle parlementaire de laction gouvernementale et du vote des crdits peuvent trouver  sappliquer dans le domaine des interventions extrieures.

Au-del de ces questions de droit positif, la pratique parat avoir encore restreint un rle que le texte de la Constitution navait pas dfini en termes particulirement gnreux.

Lors des travaux parlementaires, la participation de la France  telle ou telle force internationale peut tre voque soit au cours de dbats sur des dclarations du Gouvernement, soit au cours de lexamen des crdits initiaux des ministres des Affaires trangres, et de la Coopration ou de la Dfense. Cependant,  aucun moment nest vritablement discute la justification de la cration, du maintien ou du retrait du contingent franais. Le dbat sur lintervention franaise dans le Golfe, qui a eu lieu le 16 janvier 1991 en application de l'article 49 alina 1 de la Constitution, quelles quen aient t les limites, constitue  cet gard une heureuse exception. Il nen a pas t de mme  loccasion de la participation franaise  lopration  Force allie  contre la Rpublique fdrale de Yougoslavie en 1999, loin sen faut.

Certes,  de rares moments, des questions dactualit peuvent amener le Gouvernement  expliquer les raisons de son abstention ou de son intervention, gnralement au titre de laction humanitaire. Mais il ne sagit que dun contrle effectu de manire ponctuelle et sous le coup de lmotion. En outre, il est vrai que, dans le cadre des lois de finances

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rectificatives, le Gouvernement demande au Parlement les crdits ncessaires au paiement des  surcots  des interventions extrieures. Mais les dbats qui sengagent alors nont lieu qua posterioriet dans le cadre dun examen global des quilibres budgtaires, ce qui rend difficile une discussion dtaille des modalits et des justifications de telle ou telle opration.

Quant aux accords de dfense, non seulement ils nont pas toujours, en pratique, t soumis au Parlement, mais certains dentre eux restent encore secrets.

Cette situation contraste avec celle que connaissent les autres grandes dmocraties. Aux Etats-Unis, les mcanismes du War powers act  reviennent  interdire la prolongation de tout engagement des forces armes dans des hostilits jours sans laccord du Congrs. au-del de 92 Mme si leur statut constitutionnel est discut par lexcutif, ils ont nanmoins cr un contexte favorable  un contrle parlementaire exigeant  propos des oprations extrieures.

Au Royaume-Uni, lengagement des forces est une responsabilit exclusive de lexcutif mais la coutume oblige normalement le Gouvernement  informer rgulirement le Parlement. En cas de crise grave, le Gouvernement suscite un dbat et demande un vote dapprobation de sa dcision dengagement des forces. En Allemagne, o le problme de la lgitimit des interventions extrieures est plus aigu quailleurs pour des raisons historiques videntes, aucun engagement comportant des risques  non ngligeables  pour les membres des forces armes ne peut avoir lieu sans autorisation pralable du Bundestag.

Le rle respectif des pouvoirs publics parat ainsi plutt dsquilibr dans notre pays. Or, labsence du Parlement risque  terme de nuire  lefficacit des interventions extrieures elles-mmes.

Lieu du dbat public et contradictoire, le Parlement est aussi source de lgitimit et creuset de consensus sur les questions dintrt national. Lcarter des dcisions relatives aux oprations extrieures, cest sans doute fragiliser, devant lopinion, notre politique dengagement hors de nos frontires au service de la scurit en Europe et dans le monde, comme lillustrent les rsultats dune rcente enqute dopinion ralise par la SOFRES  la demande du Bureau et sur linitiative du Prsident de la Commission de la Dfense nationale et des Forces armes.

La raison dtre des oprations extrieures que nous conduisons est bien de  mettre la force au service du droit  pour prserver les chances