Les services de santé au travail interentreprises : une réforme en devenir
Description
Un peu plus d'un an après l'adoption de la loi du 20 juillet 2011 relative à l'organisation de la médecine du travail, le rapport de la Cour des comptes s'intéresse au fonctionnement effectif des services de santé au travail, plus particulièrement les services dits « interentreprises » du secteur privé non agricole. Pour assurer le suivi des salariés qu'ils emploient, les employeurs de ce secteur ont la possibilité, s'ils comptent plus de 500 salariés, d'organiser par eux-mêmes un service de santé. A défaut, ou en dessous du seuil, ils ont l'obligation d'adhérer à un service de santé au travail interentreprises (SSTI). La Cour constate plusieurs dysfonctionnements, en analyse les causes, et formule une série de recommandations. Parmi celles-ci, elle estime particulièrement nécessaire de : relancer la concertation avec les partenaires sociaux afin de réviser l'obligation d'une visite médicale systématique lors de chaque embauche ; donner au ministre du travail, dans le respect des procédures contradictoires, la possibilité de dissoudre un service ou de le placer sous la responsabilité d'un administrateur provisoire ; confier aux partenaires sociaux la responsabilité de fixer des planchers et plafonds du montant des cotisations et autres droits que l'entreprise doit régler au service de santé au travail interentreprises, en contrepartie du conseil et du suivi des salariés.
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| Publié par | rapports-enseignement-travail-formation |
| Publié le | 01 novembre 2012 |
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| Langue | Français |
Extrait
Lesservicesde santé au travail interentreprises: une réforme en devenir
Rapport public thématique
SOMMAIRE
DELIBERE............................................................................................ 7
INTRODUCTION................................................................................... 9
CHAPITRE I UN SERVICE RENDU ELOIGNE DES MISSIONS FIXEES..17
I - L’évolution des objectifs ...................................................................... 18 A - Logique assurancielle et droit de l’aptitude ....................................... 18 B - La dimension de prévention primaire................................................. 20 C - La réforme du 20 juillet 2011 : une loi consensuelle .......................... 23
II - Les entreprises et les services de santé au travail : une relation inégale ................................................................................................................. 24 A - Une adhésion obligatoire.................................................................... 24 B - Une relation mal définie ..................................................................... 25 C - L’évolution attendue : un contrat explicité mais variable .................. 27
III - Le conseil aux entreprises et aux salariés : une mission déjà ancienne mais peu développée ............................................................................... 28 A - Une action en milieu de travail encore en-deça de ses objectifs quantitatifs ............................................................................................... 29 B - Les limites de l’action des autres intervenants................................... 33 C - Les difficultés du fonctionnement programmé de l’équipe pluridisciplinaire de conseil ...................................................................... 37
IV - L’avenir incertain de la surveillance médicale ................................... 44 A - La visite médicale périodique : un examen de moins en moins pratiqué .................................................................................................................. 45 B - Les différents examens, les contraintes et les suites .......................... 47 C - Des évolutions réglementaires limitées.............................................. 49
V - Vers des projets de service à géométrie variable................................ 51 A - Les nouveautés de la loi du 20 juillet 2011 ......................................... 51 B - Une différenciation déjà en cours....................................................... 53 C - Les recrutements nécessaires en médecine du travail ....................... 55
CHAPITRE II LES POUVOIRS LIMITES DE L’ETAT..61....................... ....
I - Des moyens spécifiques limités ........................................................... 61 A - La politique publique de santé au travail............................................ 61
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COUR DES COMPTES
B - L’organisation de l’Etat ....................................................................... 67 C - Un réseau spécifique affaibli............................................................... 71
II - L’agrément des services : une compétence régalienne largement vidée de son sens............................................................................................... 75 A - Le poids du non-agrément .................................................................. 75 B - Un assouplissement risqué ................................................................. 77 C - A droit constant, un refus inopérant................................................... 78
III - Les difficultés du pilotage par l’Etat ................................................... 80 A - Un système d’information obsolète ................................................... 80 B - Une offre non pilotée.......................................................................... 83 C - Un contrôle de l’obligation d’adhésion reposant d’abord sur les services eux-mêmes ................................................................................. 84 D - Les possibilités ouvertes par la loi du 20 juillet 2011 ......................... 86
CHAPITRE III UN FONCTIONNEMENT A LA RECHERCHE D’UN NOUVEL EQUILIBRE.... .....................................................3.9................
I - Un nouveau régime de gouvernance ................................................... 93 A - Un héritage complexe......................................................................... 93 B - La réforme du 20 juillet 2011.............................................................. 97
II - Les enjeux de gestion ....................................................................... 102 A - Des efforts à poursuivre.................................................................... 102 B - Les difficultés : le service interentreprises, une personne morale singulière ................................................................................................ 105 C - Des résultats financiers en baisse ..................................................... 111 D - La question du financement ............................................................. 113
CONCLUSION GENERALE.. ............................................................12..1
RECAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS.................................. 123
ANNEXE.......................................................................................... 125
REPONSES DES ADMINISTRATIONS ET DES ORGANISMES CONCERNES.................................................................................... 131
Les rapports publics de la Cour des comptes
- élaboration et publication -
La Cour publie un rapport public annuel et des rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au concours d’experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’indépendance des juridictions financières et institutionnelle statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
Lacontradictionimplique que toutes les constatations et appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La publication dans un rapport public est nécessairement précédée par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
Lacollégialitépour conclure les principales étapes des intervient procédures de contrôle et de publication.
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COUR DES COMPTES
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la chambre du conseil où siègent en formation plénière ou ordinaire, sous la présidence du premier président et en présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales, quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif déontologique.
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Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes :www.ccomptes.fr sont diffusés par IlsLa documentation Française.
Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil réunie en formation ordinaire, a adopté le présent rapport sur « Les services de santé au travail interentreprises : une réforme en devenir ». Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable aux administrations et organismes concernés et des réponses adressées en retour à la Cour. Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont participé au délibéré : M. Migaud, Premier président, MM. Descheemaeker, Bayle, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lévy, Lefas, Briet, présidents de chambre, M. Picq, président de chambre maintenu en activité, MM. Richard, Rémond, Thérond, Mme Levy-Rosenwald, MM. Duchadeuil, Paul, Lebuy, Frangialli, Andréani, Mmes Fradin, Dayries, Ratte, MM. Gautier (Jean), Vermeulen, Diricq, Mme Malégat-Mély, MM. de Gaulle, Guédon, Bourlanges, Baccou, Chouvet, Le Mer, Guillot, Ortiz, Cotis, conseillers maîtres.
Ont été entendus : - en sa présentation, Mme Froment-Meurice, présidente de la chambre chargée des travaux sur lesquels le rapport est fondé et de la préparation du projet de rapport ; - en son rapport, Mme Malégat-Mély, rapporteure du projet devant la chambre du conseil, assistée de Mme Froment-Védrine, conseillère maître, contre-rapporteure du projet de rapport devant la chambre chargée de le préparer ; - en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, M. Johanet, Procureur général. *** M. Gérard Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil. Fait à la Cour, le 27 novembre 2012.
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Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé, puis délibéré le 10 septembre 2012, par la cinquième chambre de la Cour des comptes, présidée par Mme Froment-Meurice, présidence de chambre, et composée de M. Richard, Mmes Dayries, Ratte, MM. Bacou, Antoine, Guéroult, Mme Esparre, conseillers maîtres, M. Cazenave, conseiller maître en service extraordinaire, ainsi que, en tant que rapporteure, Mme Malegat-Mély, conseillère maître, et, en tant que contre rapporteure, Mme Froment-Védrine, conseillère maître. Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le 18 septembre 2012, par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de MM. Migaud, Premier président, Johanet, Procureur général, Descheemaeker, Bayle, Mme Froment-Meurice, MM Durrleman, Levy, Lefas et Briet, présidents de chambre.
Introduction
La prolifération des cancers dont l’origine professionnelle a été reconnue, l’émotion suscitée par le drame de l’amiante ou les suicides intervenus en milieu professionnel ont suscité, depuis plus de dix ans, l’intervention récurrente du législateur et l’attention croissante des partenaires sociaux. Les initiatives prises ont concerné tout le champ de la santé au travail, avec, notamment les plans « santé au travail », mais aussi, plus spécifiquement, la question de l’organisation du système français de médecine du travail. C’est cet aspect particulier que la Cour s’est attachée à éclairer. Le présent rapport intervient au moment de la mise en œuvre de la récente loi du 20 juillet 2011 qui réforme le système, notamment en tirant les leçons d’expérimentations que la Cour a pu observer.
Les enjeux
L’enjeu de la santé au travail concerne, d’abord, des millions de salariés ; mais il est aussi économique et financier. Les dépenses engendrées par les accidents du travail1 les et maladies professionnelles ont atteint, en 2010, près de 13 Md €2. A ce poids non négligeable pour les finances de l’Etat, et surtout de la sécurité sociale (branche AT/MP), s’ajoute une pénalisation de l’activité des entreprises par les conséquences de conditions de travail inadaptées : ainsi, selon l’Institut de recherche et documentation en économie de la santé (IRDES), les personnes soumises à pénibilité physique se cumulant avec des risques psychosociaux sont susceptibles de connaître des arrêts de travail pour un rythme supérieur de 46,3 % à 56,1 % à celui des autres salariés3.
1Bien que leur fréquence se réduise, près de 10 % des 16 millions de travailleurs du secteur privé ont un accident du travail, dont environ 700 000 donnent lieu à un arrêt de travail et 50 000 sont graves (entrainant une incapacité permanente au moins partielle). 2Auxquels s’ajoute 1,3 Md € lié aux accidents du travail et maladies professionnelles non déclarés ou reconnus en tant que tels, selon l’estimation établie par la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles en juin 2011. 3Institut de recherche et documentation en économie de la santé (IRDES), mars 2011.
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A l’inverse, les entreprises qui ont mis en place des démarches de prévention des risques professionnels bénéficient d’un retour sur investissement. L’étude internationale lancée en 2010 par l’Association internationale de la sécurité sociale, l’assurance sociale allemande des accidents de travail et maladies professionnelles et la caisse d’assurance contre les accidents professionnels, dans les secteurs de l’énergie, du textile, de l’électricité, conclut que «les investissements dans la sécurité et la santé procurent des avantages directs en termes microéconomiques, avec un ratio de 2,2. Cela signifie concrètement que les entreprises peuvent espérer un retour potentiel de 2,20 euros (ou toute autre monnaie) pour chaque euro (ou toute autre monnaie) investi dans la prévention, par année et par salarié». Dans le système français, la démarche de prévention relève de la responsabilité de l’employeur mais, aussi, d’une politique publique qui s’appuie sur l’obligation de recours à des services de santé au travail. La spécificité du système français de santé au travail s’inscrit dans des règles internationales que l’Organisation internationale du travail (OIT) a été la première à porter. Dès sa création, elle a cherché, par la réglementation du travail de nuit, la protection des femmes et des mineurs et l’indemnisation des accidents du travail à préserver la sécurité et la santé des travailleurs. Depuis, plusieurs conventions spécifiques4, en cours de ratification par la France, ont demandé à chaque membre de mettre en place une politique visant à «prévenir les accidents et les atteintes à la santé qui résultent du travail, sont liées au travail ou surviennent au cours du travail en réduisant les causes des risques inhérents au milieu de travail dans la mesure où cela est raisonnable et pratiquement réalisable ». Au sein de l’Union européenne, la directive 89/391/CE du 12 juin 1989 concernant la mise en œuvre des mesures destinées à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail a, dans un esprit comparable, renforcé la responsabilité des employeurs en disposant notamment que «l’employeur est obligé d’assurer la sécurité et la santé des travailleurs dans tous les aspects liés au travail». Elle a surtout précisé le contenu de cette obligation en déclinant les différents objectifs d’une politique de prévention. A cet égard, la France a su construire, depuis les premières lois protectrices du dix-neuvième siècle, un ensemble de normes juridiques relatives à la prévention tant par risque que par secteur ou par acteur. En outre, dans le même temps, elle a aussi développé un système original qui 4N ° 155, 161 187. et
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