Examen du rapport sur « les arrêts de travail et les indemnités journalières »

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Bérengère POLETTI s’est attachée, au fil de ce rapport, à faire plusieurs préconisations qui ont pour objet de répondre aux préoccupations des arrêts de travail.

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Extrait

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE _________________________________________________________________________________  COMMISSION  DES AFFAIRES SOCIALES  _____  PARIS, le 24 avril 2013

Examen du rapport d’information sur « les arrêts de travail et les indemnités journalières »

établi en conclusion des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale et adopté par celle-ci le 23 avril 2013

Mme Bérengère POLETTI, rapporteure

(Document provisoire)

— 3— SOMMAIRE ___

INTRODUCTION..............................................................................................................

Pages

 5

I. LES ARRÊTS DE TRAVAIL : UN DISPOSITIF INSATISFAISANT ................................ 9 A. UNE DÉPENSE INSUFFISAMMENT MAÎTRISÉE ..................................................... 9 1. Une évolution préoccupante.............................................................................. 9 2. Le montant inconnu de la dépense totale des indemnités journalières........ 11 a) La difficulté de mesurer le poids des indemnités complémentaires versées par les entreprises............................................................................................ 11 b) Une incertitude sur les chiffres de la fonction publique..................................... 12 3. Le paysage varié des arrêts de travail............................................................. 12 a) Des disparités géographiques........................................................................... 12 b) Des disparités sectorielles................................................................................ 13 4. Les multiples facteurs expliquant les arrêts de travail.................................... 15 B. UNE RÉGLEMENTATION INADAPTÉE .................................................................... 18 1. Une couverture hétérogène............................................................................... 18 a) Les indemnités journalières au titre de la maladie............................................ 18 b) Les indemnités journalières au titre des accidents du travail-maladies professionnelles............................................................................................... 22 c) Des régimes spécifiques : les indépendants et la fonction publique................... 25 2. De très nombreux travailleurs exclus du bénéfice des indemnités journalières......................................................................................................... 29 a)L’exclusion de certaines catégories de travailleurs de toute couverture............ 29 b)L’inégalité des couvertures complémentaires.................................................... 30 C. DES CONTRÔLES TROP PEU SÉLECTIFS ............................................................. 32 1. Le contrôle dans le secteur privé...................................................................... 33 a)Le contrôle par l’assurance maladie................................................................. 33 b) Le contrôle par des prestataires privés............................................................. 42 2. Le contrôle dans la fonction publique............................................................... 44

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II. VERS UN DISPOSITIF DES ARRÊTS DE TRAVAIL PLUS JUSTE .............................. 49 A. UN PRÉALABLE NÉCESSAIRE : UNE MEILLEURE CONNAISSANCE DU COÛT DES INDEMNITÉS JOURNALIÈRES ............................................................. 49 B. UNE RÉGLEMENTATION PLUS PROTECTRICE ..................................................... 51 1. Privilégier la santé au travail............................................................................. 51 a) Maîtriser le niveau trop élevé des dépenses liées aux accidents du travail et aux maladies professionnelles...................................................................... 51 b) Accentuer la prévention des risques professionnels........................................... 52 c) Améliorer la sensibilisation aux maladies professionnelles............................... 57 d) Prévenir la désinsertion professionnelle........................................................... 58 2. Améliorer la couverture des salariés................................................................ 59 a)Modifier les conditions d’accès à l’indemnisation des arrêts de travail............. 59 b) Simplifier le dispositif....................................................................................... 60 C. UN CONTRÔLE PLUS EFFICACE ............................................................................ 64

1. Optimiser le contrôle dans le secteur privé...................................................... 64 a) Favoriser un contrôle plus ciblé....................................................................... 64 b) Améliorer la complémentarité et la coordination des acteurs............................ 71 c)Faciliter l’échange de données entre administrations....................................... 77 2.Généraliser le contrôle par l’assurance maladie dans la fonction publique.............................................................................................................. 79

LISTE DES 24 PRÉCONISATIONS.............................................................................. 83

TRAVAUX DE LA COMMISSION.................................................................................. 87

ANNEXES........................................................................................................................ 89

ANNEXE 1 : COMPOSITION DE LA MISSION .............................................................. 91

ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ............................................. 93

ANNEXE 3 : COMPTES RENDUS DES AUDITIONS .................................................... 95

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I NTRODUCTION

(1) Apparue dans les années 1930 , la couverture par des indemnités journalières des arrêts de travail consécutifs à une maladie s’est généralisée au sortir de la seconde guerre mondiale avec les ordonnances instituant un régime de sécurité sociale. Dans l’esprit du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 qui énonce que «tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler, a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens (2) convenables d’existence», l’ordonnance du 19 octobre 1945 procède à une refonte de ce système d’assurances sociales, notamment en élargissant et en (3) assouplissant les conditions pour bénéficier d’indemnités journalières . Quant (4) aux accidents du travail, la loi du 30 octobre 1946 intègre leur réparation dans l’organisation générale de l’assurance maladie.

Désormais, l’article L. 321-1 du code de la sécurité sociale prévoit le versement, sous conditions, aux assurés se trouvant dans l’incapacité physique temporaire constatée par le médecin traitant de continuer à travailler, d’une prestation en espèces, l’indemnité journalière, afin de compenser la perte de revenus consécutive à cet arrêt de travail.

Depuis plus de dix ans, le nombre d’arrêts de travail n’a cessé de progresser et la dépense représentée par ces prestations dans les comptes sociaux n’a cessé de s’accroître. Ainsi, le nombre de journées indemnisées au titre de la maladie par la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) est passé de 180 millions de journées en 2000 à 204 millions en 2011. Les dépenses d’indemnités journalières correspondantes ont progressé de 47 % entre 2000 et 2010, soit une augmentation moyenne par an de 3,6 %. Elles s’milliards délevaient à 4,3 ’milliards deuros en 2000 et ont atteint 6,3 ’euros en 2011. Si on inclut les indemnités journalières versées par la CNAMTS au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles, de l’ordre de 2,6 milliards d’euros pour l’année 2011, on atteint un total de dépenses d’indemnités journalières de près de 9 milliards d’euros en 2011.

Confrontée à ce phénomène, l’assurance maladie a réagi, cherchant à limiter la progression à la fois en volume et en montants financiers de ces indemnités journalières, en tentant de responsabiliser tant les assurés que les professionnels de santé. (1) Loi du 30 avril 1930 modifiant et complétant la loi du 5 avril 1928 sur les assurances sociales créant au bénéfice des salariés de l’industrie et du commerce un système obligatoire d’assurances sociales qui couvre les risques maladie, maternité, invalidité, vieillesse et décès. (2) Ordonnance n° 45-2454 du 19 octobre 1945 fixant le régime des assurances sociales applicable aux assurés des professions non agricoles. (3) 60heures de travail salarié par trimestre sont alors nécessaires pour obtenir la prestation d’indemnité journalière et un délai de carence de trois jours est instauré. (4) Loi n° 46-2426 du 30 octobre 1946 sur la prévention et la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles.

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À l’automne 2011, dans un contexte de comptes sociaux dégradés, afin de maîtriser ces dépenses, un projet de simplification de l’assiette du salaire de référence retenu pour calculer l’indemnité journalière et l’instauration d’un jour de carence dans la fonction publique ont été présentés lors de l’examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale et de loi de finances pour 2012. À l’issue de la discussion, seule la décision d’instaurer, pour la fonction publique, un délai de carence d’une journée à compter de l’arrêt de travail prescrit, ne donnant pas lieu à maintien du traitement, fut adoptée.

Suite à ces débats parlementaires, le président de la commission des affaires sociales, M. Pierre Méhaignerie, et les coprésidents de la Mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), MM. Pierre Morange et Jean Mallot, ont souhaité que cette question des arrêts de travail et des indemnités journalières soit approfondie. En conséquence, ils ont sollicité, en application de l’article L.O. 132-3-1 du code des juridictions financières et par lettre du 15 décembre 2011, l’expertise de la Cour des comptes.

(1) La communication de la Cour des comptes transmise le 10 juillet 2012 à Mme Catherine Lemorton, présidente de la commission des affaires sociales, démontre une fois encore, le caractère fructueux de l’assistance apportée par la Cour au Parlement dans sa mission de contrôle de l’application des lois de financement de la sécurité sociale et d’évaluation des politiques publiques.

C’est dans ce contexte que la MECSS a proposé, le 17 octobre 2012, à la e commission des affaires sociales, de débuter ses travaux sous la XIV législature par cette question ayant suscité de nombreuses controverses.

La mission a choisi de retenir, pour champ d’étude, la question des indemnités journalières versées dans le secteur privé au titre de la maladie et des accidents du travail et maladies professionnelles ainsi que la question du maintien de salaire dans le secteur public pour les mêmes risques. En revanche, les dépenses pour arrêts de travail liés à la maternité, qui se sont élevées en 2010 à près de 3 milliards d’euros, n’entreront pas dans le champ de l’étude car les dépenses correspondantes, n’ayant pas vocation à être régulées, ne sont pas incluses dans l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM).

La mission a procédé à l’audition de nombreux experts, juristes, responsables de l’assurance maladie, représentants des professions de santé, des employeurs, des dirigeants de sociétés privées de contrôle médical et responsables de l’administration.

Sollicitées en 2003 afin de mener une étude sur les dépenses induites par les indemnités journalières, l’Inspection générale des affaires sociales et

(1)Communication disponible sur le site de l’Assemblée nationale.fr/14/budget/mecss/mecss_index.asp.

nationale:

http://www.assemblee-

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(1) l’Inspection générale des finances avaient relevé l’existence de disparités importantes dans la structure des dépenses et des lacunes dans le contrôle. Elles préconisaient donc d’adapter la réglementation et de renforcer le contrôle des indemnités journalières.

Force est de constater que cette analyse, dix ans après, est toujours d’actualité.

La Cour des comptes relève, de nouveau, dans sa communication précitée, une réalité mal appréhendée, une réglementation complexe, des disparités importantes de prise en charge entre assurés et un contrôle hétérogène et peu sélectif. Au final, les dépenses d’indemnités journalières continuent de progresser, augmentant de 11 % entre 2008 et 2011, même si les chiffres pour l’année 2012 laissent entrevoir une décélération.

Le dispositif de couverture des arrêts de travail (dans le secteur privé) et des congés maladie (dans le secteur public)n’a pas évolué avec la structure du marché du travail et ne s’est pas adapté aux nouvelles formes d’activité professionnelle de plus en plus fréquentes comme l’intérimou le temps partiel. Ce dispositif repose sur une législation complexe, disparate et inégalitaire. Les quelques modifications intervenues ces dernières années cherchaient plus à maîtriser les dépenses qu’à remettre à plat et simplifier la réglementation.

S’agissant de la politique de contrôle menée par l’assurance maladie, elle est perfectible.

Si les contrôles existent, ils s’avèrent peu sélectifs et ne jouent pas nécessairement leur rôle de dissuasion. Quelques actions ciblées sont expérimentées mais elles gagneraient à être systématisées, ce que permettrait l’extension des procédures dématérialisées. De nombreux acteurs interviennent au cours du processus, sans grande coordination, alors que l’organisation de leur complémentarité serait nécessaire. De même, l’échange de données entre ces acteurs reste cloisonné et obère l’efficacité du contrôle.

Enfin, la question de la santé au travail se doit d’être abordée. Cette problématique, quelque peu oubliée, lorsque l’on étudie les arrêts de travail, est pourtant indissociable de leur évolution. Que ce soit l’absentéisme lié à de mauvaises conditions de travail ou la survenance d’accidents du travail, ces données participent de la progression du nombre des arrêts de travail et du montant des indemnités journalières.

Votre Rapporteure s’est attachée, au fil de ce rapport, à faire plusieurs préconisations qui ont pour objet de répondre à ces préoccupations.

(1) M. Éric Gissler, Dr Thérèse Roquel, MM. Daniel Lejeune et François Mercereau,Les dépenses d’indemnités journalières,générale des affaires sociales et Inspection générale des finances, Inspection octobre 2003.

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I. LES ARRÊTS DE TRAVAIL : UN DISPOSITIF INSATISFAISANT

A. UNE DÉPENSE INSUFFISAMMENT MAÎTRISÉE

1. Une évolution préoccupante

Depuis une dizaine d’années, les dépenses d’indemnités journalières au titre de la maladie de la CNAMTS connaissent une progression dynamique, passant de 4,3 milliards d’euros en 2000 à 6,3 milliards d’euros en 2011.

Sur la seule période 2008-2011, les dépenses des indemnités journalières au titre de la maladie (IJ maladie) versées par la CNAMTS ont augmenté de 11 %, passant de 5,6 milliards d’euros en 2008 à 6,3 milliards d’euros en 2011. Dans le même temps, les dépenses liées aux indemnités journalières pour accidents du travail et maladies professionnelles (IJ AT-MP) ont progressé de 2,2 milliards d’euros en 2008 à 2,6 milliards d’euros en 2011.

En 2011, le montant total des IJ maladie versées par la CNAMTS a représenté 10 % de l’enveloppe de soins de ville de l’ONDAM.

Si on inclut les IJ AT-MP de la CNAMTS, on atteint un total de dépenses d’indemnités journalières de 8,9 milliards d’euros en 2011 soit 14,3 % du total de l’enveloppe des soins de ville de l’ONDAM.

6,8 millions d’millions de bénéficiaires,arrêts ont été prescrits à 4,7 occasionnant 205 millions de journées indemnisées.

S’agissant de la Mutualité sociale agricole (MSA), le montant des indemnités journalières versées en 2011 aux salariés agricoless’est élevéà 228,1 millionsd’euros. 210000 salariés000 arrêts de travail ont bénéficié à 150 sur une population éligible de 880 000 personnes (soit 17 %), occasionnant 7,8 millions de journées indemnisées.

Au sein du Régime social des indépendants (RSI), pour 2011, les dépenses d’indemnités journalières se sont élevées à 214,9millions d’euros. 400000 arrêts de travail ont bénéficié à 104 000 personnes sur une population éligible de 1,743 million de personnes (soit 0,01 %), occasionnant 7,5 millions de journées indemnisées.

●Le coût très élevé des arrêts de longue durée

La répartition des arrêts maladie au sein de la CNAMTS révèle que 5 % du nombre des arrêts sont constitués d’arrêts longs, de plus de six mois, qui concentrent 40 % des dépenses d’indemnités journalières.A contrario% du, 76 nombre des arrêts sont prescrits pour une durée inférieure à trente jours mais ne représentent que 20 % des dépenses. Les arrêts compris entre un et six mois constituent 18 % du nombre des arrêts et contribuent à environ 40 % des dépenses.

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C’est pourquoi la CNAMTS souligne que l’augmentation du nombre d’arrêts de 1,4 % entre 2008 et 2011s’explique par la progressiondes arrêts longs. En effet, le nombre d’arrêts de plus de six mois a augmenté de 7,4 % entre 2008 et 2011.

S’agissant de la MSA, les arrêts inférieurs à quinze jours sont majoritaires et représentent 52 % du total des arrêts.

Comme pour les deux régimes précédents, au sein du RSI, les arrêts courts sont majoritaires en nombre mais minoritaires dans le total des dépenses. 58 % des assurés bénéficient d’arrêts de moins de quarante-cinq jours qui représentent 13 % du montant des indemnités versées tandis que 20 % des assurés en arrêt de plus de cent vingt jours constituent 65 % du montant des indemnités versées.

●L’objectif de maîtrise des dépenses d’indemnités journalières

Sur la période 2007-2011, le taux de croissance annuel moyen des IJ maladie s’est élevé à 3,9 % tandis que la croissance moyenne de la masse salariale du secteur privé atteignait 2 %.

La maîtrise de l’évolution des dépenses d’IJ maladie est inscrite dans la loi de financement de la sécurité sociale. Y figure un indicateur de suivi intitulé (1) Évolution du remboursement des indemnités journalières du régime général .

Dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, l’objectif de 2012 a été repris, à savoir obtenir une croissance annuelle moyenne égale à celle de la masse salariale du secteur privé diminuée de 0,5 % afin de maîtriser cette catégorie de dépense.

●Une évolution fluctuante

Cette progression ne s’est, néanmoins, pas révélée continue, comme l’a (2) rappelé le directeur général de la CNAMTS, M. Frédéric Van Roekeghem .

De 2007 à 2009, le taux de croissance des dépenses est passé, de l’ordre de 3,8 % en 2007, à 5,6 % en 2008 et à 5,1 % en 2009. Depuis 2010, on constate une (3) décélération avec un taux de croissance de 4,1 % en 2010 et de 2,1 % en 2011 .

Le directeur général de la CNAMTS constate même une diminution en 2012 de 3,5 % des montants, tendance confirmée sur le terrain. Ainsi, Mme Liliane Ropars, directrice de la caisse primaire d’assurance maladie de la (4) Marne, a annoncé une diminution de 3,6 % des montants des IJ maladie dans son département et de 2,2 % dans la région Champagne-Ardenne. (1) Indicateur 4-4 de l’objectif Renforcer l’efficience du système de soins et développer la maîtrise médicalisée des dépenses. (2) Audition du jeudi 6 décembre 2012. (3) Audition de M. Thomas Fatome, directeur de la direction de la sécurité sociale, le mercredi 28 novembre 2012. (4) Audition du jeudi 17 janvier 2012.

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2. Le montant inconnu de la dépense totale des indemnités journalières

a) La difficulté de mesurer le poids des indemnités complémentaires versées par les entreprises

Ni les représentants des employeurs, ni la direction générale du travail, ni les sociétés de contre-visites médicales, auditionnés, n’ont été capables d’estimer la dépense représentée par les indemnités journalières complémentaires versées par l’entreprise, soit au titre du dispositif légal ou à la suite d’un accord d’entreprise, ce que déplore la mission.

L’Institut de recherche et documentation en économie de la santé (IRDES) et ladirection de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) du ministère des affaires sociales ont fait part des difficultés à recenser et analyser des conventions collectives multiples et hétérogènes et à isoler des données particulières au sein des salaires individuels.

En effet, si les conventions collectives peuvent être consultées sur le site internet du Gouvernement « Légifrance », il n’existe aucune base de données qui recenserait et analyserait les dispositions en vigueur dans chaque branche et pourrait être interrogée.

Par ailleurs, selon la DREES, la connaissance des montants versés par les entreprises supposerait l’existence de systèmes d’information identifiés comme tels au sein des entreprises. Les entreprises ne comptabilisent que le nombre de jours perdus dans leurs bilans sociaux, les indemnités journalières étant assimilées aux salaires.

La DREES mène une étude sur le montant des indemnités journalières complémentaires versées par les organismes mutualistes et les institutions de prévoyance et met en place une base de données en utilisant des informations recueillies auprès de ces organismes par l’intermédiaire de l’Autorité de contrôle (1) prudentiel. Lors de son audition, son directeur, M. Franck Von Lennep , a avancé une première estimation de 3 milliards d’euros versés au titre de ces indemnités journalières complémentaires.

La Cour des comptes, dans sa communication transmise à la MECSS, a, par ailleurs, relevé que certaines entreprises pouvaient octroyer des garanties complémentaires sans pour autant l’avoir formalisé dans un accord d’entreprise.

Il est donc très difficile de disposer d’un recensement exhaustif.

(1) Audition du jeudi 31 janvier 2013.