Annual Internal Audit and Evaluation Planning Process
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Vérification de la gestion du projet du Portail de projets Diversification de l’économie de l’Ouest Canada Direction générale de la vérification et de l’évaluation Mars 2010 Diversification de l’économie de l’Ouest Canada TABLE DES MATIÈRES 1.0 Résumé 1 2.0 Conclusion et certitude de vérification 2 3.0 Introduction 3 4.0 Observations et recommandations 5 4.1 Gouvernance et reddition de comptes 5 4.2 Planification des ressources, surveillance et rapports 7 4.3 Gestion du changement et gestion du risque 9 4.4 Information et participation des utilisateurs 10 5.0 Conclusions 12 6.0 Stratégie et Méthode de vérification 13 Vérification de la gestion du projet du Portail de projets Rapport final Diversification de l’économie de l’Ouest Canada 1.0 Résumé 1.1 La vérification de la gestion du projet du Portail de projets a été établie dans le Plan de vérification axé sur les risques 2009-2012 de Diversification de l’économie de l’Ouest Canada (DEO). Le Portail de projets a évolué en passant d’un outil d’évaluation des projets de DEO en 2003 à un moyen électronique de gérer le cycle de vie des projets bénéficiant de subventions et de contributions. Un système fonctionnel de gestion du cycle de vie des projets est essentiel aux activités liées aux subventions et aux contributions de DEO; c’est pourquoi le Portail de projets a subi plusieurs modifications au fil des ...
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Vérification de la gestion du projet du Portail de projets Diversification de l économie de l Ouest Canada ’ ’ ’ Direction générale de la vérification et de l évaluation Mars 2010
Diversification de l’économie de l’Ouest Canada
TABLE DES MATIÈRES
1.0 Résumé 2.0 Conclusion et certitude de vérification 3.0 Introduction 4.0 Observations et recommandations 4.1 Gouvernance et reddition de comptes 4.2 Planification des ressources, surveillance et rapports 4.3 Gestion du changement et gestion du risque 4.4 Information et participation des utilisateurs 5.0 Conclusions 6.0 Stratégie et Méthode de vérification
Vérification de la gestion du projet du Portail de projets Rapport final
1 2 3 5 5 7 9 10 12 13
Diversification de l’économie de l’Ouest Canada
1.0 Résumé 1.1 La vérification de la gestion du projet du Portail de projets a été établie dans le Plan de vérification axé sur les risques 2009-2012 de Diversification de l’économie de l’Ouest Canada (DEO). Le Portail de projets a évolué en passant d’un outil d’évaluation des projets de DEO en 2003 à un moyen électronique de gérer le cycle de vie des projets bénéficiant de subventions et de contributions. Un système fonctionnel de gestion du cycle de vie des projets est essentiel aux activités liées aux subventions et aux contributions de DEO; c’est pourquoi le Portail de projets a subi plusieurs modifications au fil des ans. Il constitue l’un des systèmes les plus importants de DEO. 1.2 La vérification a pour but de garantir au sous-ministre qu’un cadre de contrôle adéquat de la gestion de projet est en place pour orienter les améliorations constantes apportées au Portail de projets. Elle vise en outre à évaluer si le système est conçu pour répondre aux principaux besoins opérationnels. 1.3 Les vérificateurs ont examiné les pratiques de DEO en matière de gestion de projet relativement à l’élaboration du Portail de projets et aux modifications dont il a fait l’objet. La vérification portait sur le cadre de gestion de projet de DEO et sur la façon dont celui-ci détermine, priorise et établit ses critères d’évaluation, et dont il a mis en œuvre les modifications apportées au système. Les vérificateurs ont examiné les méthodes de gestion de DEO par rapport à la Politique sur la gestion des projets du Conseil du Trésor et aux directives connexes. Les ministères fédéraux sont en train de passer progressivement à une nouvelle mouture de cette politique qui entrera en vigueur le 1 er avril 2011. La vérification s’est attachée à déterminer les possibilités d’aider DEO à réussir sa transition vers la nouvelle politique. 1.4 L’élaboration et les modifications constantes du Portail de projets sous-entendent un investissement considérable de la part de DEO en termes de temps et de ressources. Les vérificateurs escomptent que DEO a établi un processus de gestion de projet efficace pour obtenir les résultats souhaités de la charte de projet. La vérification n’a pas évalué la fonctionnalité du système du Portail de projets. Conclusions 1.5 Le Conseil de la gestion et de la technologie de l’information (Conseil de la GTI) de DEO et le Comité directeur du Portail de projets jouent un rôle de gouvernance crucial pour remédier aux faiblesses du système, améliorer la gestion du risque, surveiller les progrès et examiner les stratégies de planification des ressources du Portail de projets. 1.6 Le Conseil de la GTI utilise une saine méthode de gestion pour évaluer les investissements à court terme du Portail de projets. L’ensemble des éléments probants examinés indique l’existence d’un cadre de contrôle interne solide, sous réserve des d’améliorations recommandées dans le présent rapport.
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1.7 L’établissement du coût complet des investissements est essentiel pour prendre des décisions adéquates en matière d’affectation des ressources. La direction devrait améliorer ses rapports sur les écarts relativement aux projets approuvés. 1.8 La direction devrait déterminer s’il faut maintenir le système en place ou trouver une solution de rechange afin de répondre aux besoins opérationnels essentiels de DEO. Pour ce faire, elle doit établir le coût complet de façon structurée afin de déterminer le coût réel du Portail de projets comparativement aux autres solutions. 1.9 La direction devrait communiquer les décisions relatives aux investissements au groupe d’utilisateurs afin de gérer les attentes de ces derniers. Il existe un risque que le système ne soit pas complètement utilisé et que la confiance des utilisateurs à son égard soit partiellement érodée. 1.10 La direction devrait faire le point sur l’évaluation des besoins du Portail de projets afin de valider si ses investissements futurs répondent aux besoins opérationnels du système les plus pressants. 2.0 Conclusion et certitude de vérification 2.1 En 2009, les vérificateurs ont constaté un renforcement des contrôles et de la gouvernance en place relativement à la gestion du système du Portail de projets. Bon nombre d’éléments garantissant l’efficacité d’un cadre de gestion de projet sont en place pour gérer les investissements en cours et à venir dans ce système. Il existe toutefois des possibilités de renforcer davantage les pratiques et les processus existants comme c’est indiqué dans les recommandations du présent rapport. Si ces lacunes ne sont pas comblées, les vérificateurs estiment qu’elles présenteront un risque résiduel modéré à élevé pour la gestion. 2.2 J’estime, en tant que dirigeant principal de la vérification, que le nombre et la pertinence des procédures de vérification suivies et des éléments probants recueillis attestent l'exactitude des conclusions formulées et contenues dans le présent rapport. L'assurance donnée est fondée sur une comparaison des conditions, telles qu'elles existaient à l'époque, par rapport à des critères préétablis de vérification qui ont été arrêtés en accord avec la direction. Les éléments probants ont été recueillis conformément aux normes fédérales en matière de vérification interne, à la Politique de vérification interne du Conseil du Trésor et à ses directives connexes.
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3.0 Introduction 3.1 Le Portail de projets, qui est une application intégrée à utiliser pour la gestion de l’information sur les projets, a évolué en passant d’un outil d’évaluation des projets de DEO en 2003 à un système électronique conçu pour gérer le cycle de vie des projets bénéficiant de subventions ou de contributions. Le Portail de projets a subi plusieurs modifications au fil des ans, la capacité du système ayant été accrue pour répondre à l’évolution des besoins opérationnels. 3.2 Les vérificateurs ont évalué la gestion de projet globale du Portail de projets et la façon dont le système est géré. La vérification portait sur le cadre de gestion de projet de DEO et la façon dont ce dernier détermine, priorise et met en œuvre les modifications du système d’après ses moteurs opérationnels. Les vérificateurs ont évalué la façon dont DEO se conforme à la Politique sur la gestion des projets du Conseil du Trésor en place actuellement. Les ministères fédéraux sont en train de passer progressivement à une nouvelle mouture de cette politique qui entrera en vigueur le 1 er avril 2001. Dans la mesure du possible, les vérificateurs s’efforceront de déterminer les possibilités de faciliter la transition de DEO vers la nouvelle politique. Contexte de la vérification 3.3 Un système de gestion du cycle de vie des projets est crucial au secteur d’activité des subventions et des contributions de DEO. Un système efficace de gestion du cycle de vie permet la gestion des programmes et des projets, la surveillance des projets et les comptes rendus des résultats. Le Portail de projets constitue l’un des systèmes/l’une des applications élaborés par DEO pour atteindre cet objectif. 3.4 Le Conseil du Trésor du Canada, le vérificateur général du Canada et des organismes comme l’Institut des vérificateurs internes font tous état des risques inhérents et de l’importance pour la vérification des systèmes d’information et des projets en cours d’élaboration. Ces types de vérification contribuent à veiller à ce que les investissements soient bien gérés et obtiennent les résultats souhaités. 3.5 L’élaboration et les modifications constantes du système du Portail de projets sous-entendent un investissement considérable de la part de DEO en termes de temps et de ressources. Les vérificateurs escomptent que DEO a mis en place un processus efficace en matière de gestion de projet. Objectif de la vérification 3.6 La vérification avait pour but de garantir au sous-ministre qu’un cadre de contrôle adéquat est en place pour la gestion de projet des investissements du Portail de projets. Elle visait en outre à évaluer si ce système est conçu pour répondre aux principaux besoins opérationnels.
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Étendue 3.7 La portée de la vérification couvre la gestion de projet de l’élaboration continue du Portail de projets. Il s’agit entre autres d’examiner la structure de gouvernance et de reddition de comptes du projet, et la façon dont DEO gère ses investissements dans le système. Les vérificateurs ont examiné les pratiques et les contrôles internes de DEO en matière de gestion de projet. La vérification ne portait pas sur l’évaluation de la fonctionnalité du Portail de projets. Principaux risques 3.8 La direction conçoit des contrôles afin d’atténuer les risques. La présente vérification vise à garantir l’existence et l’efficacité des contrôles de gestion pour atténuer les risques suivants : a. la portée des projets et les objectifs opérationnels relatifs aux investissements du Portail de projets sont vaguement définis; b. manque de soutien de la part de la haute direction, ressources insuffisantes et attention insuffisante accordée au projet; c. participation insuffisante des utilisateurs pour définir ou clarifier les objectifs et les besoins; d. insuffisance des outils d’information, de la formation et des stratégies de communication, p. ex. contrôle des versions, compétence des utilisateurs, gestion du changement. Remerciements 3.9 Les vérificateurs voudraient remercier la direction et le personnel de DEO pour la coopération et l'aide opportunes qu'ils ont apportées à l'équipe de vérification tout au long de sa mission.
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4.0 Observations et recommandations 4.1 Gouvernance et reddition de comptes Critères : Les vérificateurs escomptaient qu’une structure de gouvernance, une surveillance, une reddition de comptes et des contrôles adéquats étaient en place pour atteindre les objectifs souhaités du projet. La philosophie de DEO en matière de gestion de projet cadrait avec les meilleures pratiques en matière de gestion des TI préconisées par les politiques du Conseil du Trésor. DEO a établi une orientation claire et mis en place des stratégies relativement à son investissement dans le Portail de projets. 4.1.1 En décembre 2003, la Division de la gestion et de la technologie de l’information (GTI) a élaboré un document-cadre de gestion de projet (le cadre) pour orienter les processus relatifs aux systèmes d’information ou au développement de projet. Le cadre préconisait une gouvernance de projet adéquate et de saines pratiques de gestion de projet, en recommandant de les appliquer à tous les nouveaux projets ainsi qu’aux projets de maintenance et d’amélioration existants qui utilisent des ressources de GTI. 4.1.2 DEO a mis sur pied un comité directeur du Portail de projets afin d’offrir un leadership et une autorité responsable des projets comme c’est indiqué dans la charte du Portail de projets. En outre, le Plan de GTI 2008 approuvé par le sous-ministre reconnaissait le Conseil de la gestion de l’information et de la technologie (Conseil de la GTI) comme l’organe directeur chargé de la surveillance de la gestion de l’information et de la technologie. Les vérificateurs ont constaté que plus de 80 p. 100 des membres du Conseil de la GTI faisaient également partie du Comité directeur des projets. 4.1.3 D’après l’examen des procès-verbaux des réunions respectives, il s’est avéré qu’avant 2009, le Comité directeur des projets et le Conseil de la GTI se réunissaient rarement et déploraient l’absence de nombreux membres. Bien que les vérificateurs aient examiné un grand nombre de documents datant de la période antérieure à 2009, les preuves d’une documentation des prises de décision étaient peu nombreuses. Bon nombre des documents présentés aux vérificateurs portaient la mention « ébauche », rendant difficile l’identification des documents ayant été approuvés. Cependant, en 2009, à la suite d’une restructuration, le Conseil de la GTI dynamisé est devenu beaucoup plus actif et engagé. Des comptes rendus périodiques et la responsabilité de certaines activités spéciales constituent maintenant la norme. Les méthodes courantes suivies par DEO en matière de gouvernance et de reddition de comptes cadrent avec les politiques du Conseil du Trésor et les normes relatives à la gestion des projets de technologie de l’information.
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4.1.4 À l’heure actuelle, le Conseil de la GTI examine et évalue les projets de gestion de l’information et de technologie ainsi que les demandes de financement correspondantes avant de les soumettre au comité exécutif aux fins d’approbation. Le directeur de la GTI, en tant que dirigeant principal de l’information, prépare un plan d’activités annuel qui contenait celui du Portail de projets. 4.1.5 La structure organisationnelle du Portail de projets est décrite dans le Plan de GTI 2008-2009 approuvé, au tableau 1. Le Conseil de la GTI, dont font partie deux membres du comité exécutif, assurent l’orientation stratégique, la surveillance et des activités de soutien pour tous les investissements de GTI, y compris le Portail de projets. Le Conseil recommande au comité exécutif de DEO les décisions à prendre, les activités et les investissements à réaliser aux fins d’approbation, selon les besoins. Tableau 1 : Cadre de structure organisationnelle de la GTI Comité executif de DEO Conseil de la GTI Comité directeur des projets * Promoteurs des projets Cadre supé,ri eur, Promoteur opérationnel Cadre supérieur, DPI Intérêt ministériel Responsable / Gestionnaire GTI Objectifs Responsables opérationnels opérationnels Logistique Gestionnaire de projet de conception/ Gestionnaire opérationnel Analyse / Équipe de mise en oeuvre Gestion d’e la technologie e de l information
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Groupe d’utilisateurs ( Groupes de travail) Opérations
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Une équipe de projet, composée à la fois de membres du personnel de la GTI et d’employés opérationnels, gère et tient à jour le Portail de projets. Les vérificateurs ont évalué que ce système cadre avec la politique du Conseil du Trésor et avec les normes en matière de technologie de l’information, et qu’il y satisfait. 4.1.6 En 2004, DEO a élaboré une charte du Portail de projets, qu’il a actualisée en 2007. Les employés ont indiqué aux vérificateurs que la charte de 2007 rend bien compte de l’évolution du Portail de projets, qui est passée du stade de projet à un cycle de développement de système et à un système à tenir à jour. 4.1.7 Compte tenu de la maturité du Portail de projets et de son évolution vers un système vital à l’échelle de l’organisation, le moment est probablement bien choisi pour que le comité exécutif de DEO examine et réitère son engagement envers l’orientation stratégique future prévue du système. Ce sujet est expliqué en détail à la section 4.2. 4.2 Planification des ressources, surveillance et rapports Critère : Les vérificateurs escomptaient qu’un nombre suffisant et adéquat de ressources avait été investi en fonction des besoins opérationnels du Portail de projets et des objectifs du projet. Des pratiques efficaces en matière de gestion des coûts ont été mises en œuvre afin d’évaluer, de prioriser et de choisir entre les améliorations à apporter au système. La portée et les exigences du projet ont été définies, et les résultats livrables et les contraintes sont clairs pour tout le monde. Toutes les améliorations du système comportent des avantages clairement définis ainsi que des critères d’évaluation qui font l’objet d’un suivi et de rapports adéquats. 4.2.1 Les chartes du Portail de projets de 2004 et 2007 énoncent que l’objectif principal des investissements du projet est la transformation du système en une application qui prend en charge un système complet de la gestion de l’information sur les projets bénéficiant de subventions et de contributions. Les chartes déterminaient les besoins en ressources d’après les priorités établies pour les résultats livrables. La direction a fait appel aux services d’un consultant externe pour travailler en collaboration avec les employés chevronnés de DEO à l’élaboration de ces besoins en ressources. Les analyses de rentabilisation qui en ont découlé ont été préparées pour justifier les fonds supplémentaires. Ces budgets ont été approuvés dans le cadre du processus ministériel habituel pour l’affectation des ressources. 4.2.2 Au fil des ans, le Portail de projets a été financée d’après une série de budgets à court terme et d’analyses de rentabilisation. Cependant, ces différents budgets et analyses ne prévoyaient pas la totalité des coûts du projet comme c’est indiqué dans la Politique sur l’approbation des projets du Conseil du Trésor. Certains coûts indirects internes, comme les salaires des employés, les contributions gouvernementales aux régimes d’avantages sociaux des employés et les coûts liés au développement du système, n’étaient pas indiqués dans le budget du projet. Les vérificateurs ont en outre relevé des incohérences entre l’établissement du coût des ressources indiqué dans les différentes analyses de
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rentabilisation et le guide sur la capitalisation d’avril 2006 élaboré par la Direction générale des finances ministérielles de DEO. 4.2.3 Au cours de la vérification, les employés ont fait remarquer qu’en raison du manque de fonds, il n’y a pas de distinction entre les fonctions de maintenance et celles de développement. Selon l’évaluation du personnel, il faudrait consacrer davantage de fonds au Portail de projets pour que le système puisse accomplir les résultats souhaités. D’après certaines des analyses comparatives effectuées sur d’autres ministères en 2005, il semble que DEO consacre bien moins de fonds à son système que les autres. Toutefois, le Conseil de la GTI ou le Comité directeur doivent tenir compte des attentes des employés, étant donné que les fonds ne sont pas illimités. 4.2.4 Il faut plus de ressources pour répondre aux besoins prioritaires du système de DEO. La direction devrait toutefois insister sur la nécessité d’améliorer les rapports sur les écarts afin de surveiller et d’évaluer adéquatement le rapport coût-efficacité lié à l’atteinte des résultats livrables souhaités. Pour y parvenir, les futures analyses de rentabilisation doivent adopter la méthode du coût complet. 4.2.5 De 2006 à 2008, les rapports sur le rendement portant sur le développement du Portail de projets étaient rares et servaient principalement à établir les allocations budgétaires. Le rapport le plus récent présenté au Comité directeur des projets remontait à février 2008. Les écarts par rapport à la portée, au calendrier et au budget du projet y étaient indiqués, sans être toutefois expliqués en détail. Par exemple, aucune explication n’était donnée pour le dépassement de budget de 200 000 $ ni pour l’écart par rapport au calendrier approuvé. 4.2.6 Les vérificateurs n’ont pas trouvé d’activités de contrôle budgétaire adéquates pour mesurer le coût complet du travail effectué, pour comparer les coûts réels aux coûts prévus et budgétés, et pour mettre en œuvre des mesures correctives lorsque le coût réel ne correspondait pas au coût prévu au budget. Les méthodes et les outils utilisés pour faire le suivi des coûts du projet étaient inégaux et incomplets. 4.2.7 La direction a élaboré des analyses de rentabilisation périodiques d’après les améliorations prioritaires à apporter au Portail de projets. Il est primordial de prendre régulièrement du recul pour évaluer si un investissement constant dans le système sur mesure tel qu’il existe actuellement représente à long terme la solution la plus rentable pour DEO. À cette fin, en mars 2010, la direction a embauché un consultant pour réaliser une analyse des options en vue de rechercher et d’évaluer des solutions de rechange auprès d’autres ministères fédéraux, d’organismes, d’organismes sans but lucratif, et des produits commerciaux pour le Portail de projets. Recommandation nº 1 : Le Ministère doit améliorer ses processus existants en matière de gestion de projet afin d’adopter un budget qui tient compte du coût complet dans les prochaines analyses de rentabilisation, de produire des rapports adéquats sur les écarts assortis d’explications, ainsi qu’un rapport final sur les résultats obtenus par rapport aux résultats souhaités.
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Recommandation nº 2 : Une fois que l’analyse des options pour le Portail de projets sera prête, la direction devrait chercher à obtenir une décision du comité exécutif relativement à l’orientation stratégique future du Portail de projets ou à toute autre solution préconisée. 4.3 Gestion du changement et gestion du risque Critère : Les vérificateurs escomptaient que le cadre et les pratiques en matière de gestion de projet suivis prennent suffisamment en considération la gestion du risque et les autres difficultés relatives aux TI de façon à ce que les investissements n’entraînent pas de dégradation de la confiance, de la réputation du système ou des ressources. De saines pratiques de gestion du changement ont été utilisées pour contrôler et atteindre efficacement les objectifs du projet, notamment des analyses de rentabilisation des changements stratégiques, de la mise en route des activités, des autorisations et de la validation des répercussions sur les ressources. 4.3.1 Le groupe de travail sur le développement des systèmes et des processus opérationnels, composé de représentants de l’administration centrale et des régions provenant des secteurs opérationnels et de la technologie de l’information, constituait le principal groupe de travail qui communiquait régulièrement avec l’équipe de la mise en œuvre des projets. Celle-ci communiquait et collaborait d’ailleurs régulièrement avec les utilisateurs. Les procès-verbaux, les présentations, les essais et les documents de formation examinés confirmaient tous l’existence de ces consultations. La participation des personnes concernées constitue un élément crucial de la gestion du changement. 4.3.2 Une liste des questions en suspens a été établie de façon à déterminer les lacunes en matière de développement et les correctifs nécessaires, en vue de l’utiliser également dans la planification et l’établissement des priorités. Au niveau opérationnel, un registre des risques a été tenu à jour pour les activités de développement du système ainsi que les activités de prévention ou d’atténuation. L’équipe de projet a tenu des relevés journaliers des demandes, de l’état d’avancement, et des registres de risques. Les vérificateurs ont estimé qu’il s’agissait là d’une bonne pratique opérationnelle. 4.3.3 Les vérificateurs ont trouvé une documentation adéquate indiquant la contribution des régions et des utilisateurs aux résultats prévus et livrables, comme le démontrent les procès-verbaux des réunions en personne et des conférences téléphoniques bimensuelles du groupe de travail sur le développement des systèmes et des processus opérationnels. 4.3.4 Les vérificateurs ont trouvé des exemples d’engagements clés pris entre 2006 et 2009 qui n’étaient pas terminés au moment de la vérification. L’incapacité à remplir les engagements prévus érode la confiance des utilisateurs à l’égard du système. Des mesures sont prises pour régler certaines des questions en suspens. En février 2010, deux marchés ont été attribués à des développeurs externes pour contribuer à éliminer de la liste les questions restant à régler. 4.3.5 En janvier 2009, le gouvernement fédéral annonçait le Plan d’action économique ainsi que les fonds de stimulation correspondants. L’équipe de projet a dû, à juste titre, revoir
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