La démocratie locale en Europe : Belgique, Danemark, Espagne, Pays-Bas, Suisse - article ; n°1 ; vol.21, pg 175-211

Philippe De Bruycker

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 2001 - Volume 21 - Numéro 1 - Pages 175-211
37 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 2001
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• Langue: Français
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Extrait

Philippe De Bruycker
I. La démocratie locale en Europe : Belgique, Danemark,
Espagne, Pays-Bas, Suisse
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 21, 2001. pp. 175-211.
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De Bruycker Philippe. I. La démocratie locale en Europe : Belgique, Danemark, Espagne, Pays-Bas, Suisse. In: Annuaire des
collectivités locales. Tome 21, 2001. pp. 175-211.
doi : 10.3406/coloc.2001.1398
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_2001_num_21_1_1398I. La démocratie locale en Europe
Belgique, Danemark, Espagne,
Pays-Bas, Suisse
I) L'introduction de la consultation populaire
au niveau local en Belgique
Philippe de Bruycker
Alors que la décentralisation vers les communes et provinces est passée au
second plan au profit de la régionalisation et de la communautarisation qui ont pro
gressivement amené la Belgique à se transformer en un État fédéral, l'amélioration de
la qualité de la démocratie locale devient un objet de préoccupation pour le législateur
belge. On en veut pour preuve l'adoption le 11 juillet 1994 d'une loi modifiant la
nouvelle loi communale en vue de renforcer la démocratie communale. Qualifiée de
« loi de cuisine1 », cette législation, intégrant dans la loi des pratiques courantes
jusqu'alors dépourvues de fondement légal ou des évolutions jurisprudentielles, vise
à améliorer le fonctionnement de l'institution communale sur divers points : droit de
regard des membres du conseil communal sur les actes et pièces relatifs à l'administ
ration de la commune ; droit des conseillers communaux de poser des questions à
l'exécutif local. Elle concerne également la population sur quelques points : la possib
ilité pour le conseil communal de créer des conseils consultatifs chargés de rendre
un avis - lequel peut éventuellement être rendu obligatoire - sur des questions déter
minées, a été institutionnalisée dans la loi bien que le législateur ait pris garde de ne
pas s'immiscer dans trop de détails et de laisser à la commune un large pouvoir
1. P. Thiel, « Le fonctionnement du conseil communal », Revue (belge) de droit communal, 1995.
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d'appréciation, sauf pour ce qui concerne la représentation des femmes qui fait l'objet
de dispositions précises ; les habitants intéressés de la commune ainsi que la presse
peuvent également demander à être tenus personnellement au courant de l'ordre du
jour du conseil communal dans un délai utile moyennant le paiement d'une rede
vance. La véritable nouveauté en la matière est venue avec une loi du 10 avril 1995
« complétant la nouvelle loi communale par des dispositions relatives à la consulta
tion populaire communale2 », qui a été suivie d'une modification de la loi provinciale
ayant le même objet. Ces deux législations ont été rapidement amendées par une loi
du 13 mai 1999 pour ce qui concerne la consultation populaire communale et une loi
du 25 mars 1999 pour ce qui la provinciale. La pré
sentation sommaire que nous allons donner de ces normes dans les lignes qui suivent
vise à aider le lecteur à mesurer la portée des nouveautés introduites qui, il convient
de l'avouer d'emblée, ne sont pas à la mesure de l'arsenal juridique employé : pas
moins de quatre lois adoptées en deux vagues, la seconde venant corriger les lour
deurs de la première et ayant nécessité préalablement une révision constitutionnelle.
L'article 41 de la Constitution a en effet été modifié dans l'intervalle le 12 mars 1999
par l'ajout d'un alinéa précisant que « les matières d'intérêt communal ou provincial
peuvent faire l'objet d'une consultation populaire dans la commune ou la province
concernée. La loi règle les modalités et l'organisation de la consultation populaire ».
Nous nous concentrerons sur le niveau communal en raison du fait que la pratique est,
à notre connaissance, inexistante au niveau provincial et que les règles applicables à
ces deux niveaux sont semblables.
La loi du 10 avril 1995 a mis fin à une très longue période durant laquelle une
pratique de consultation de la population, au demeurant assez réduite, a vu le jour au
niveau communal dans un certain flou juridique. Jusqu'à l'adoption de cette législa
tion, la démocratie politique était en Belgique quasi exclusivement représentative. La
population n'était pas amenée à prendre part au processus normatif ou décisionnel au
niveau des organes délibératifs et exécutifs autrement qu'en désignant régulièrement
ses représentants dans les assemblées fédérales, régionales ou communautaires, pro
vinciales et communales. La seule exception à cette doctrine systématisée par la sec
tion de législation du Conseil d'État dans un important avis rendu le 15 mai 19853
portait sur la consultation populaire au niveau communal, laquelle était tolérée plutôt
que véritablement admise dans des limites assez étroites que la loi du 10 avril 1995
n'a au fond fait que couler dans le droit écrit en les renforçant d'une manière qui peut
être jugée assez maladroite.
Cette législation institue au niveau communal un mécanisme de « consultation
populaire ». Dans une matière où la terminologie est encore entachée d'un certain
2. Voir le titre XV intitulé « De la consultation populaire communale » comprenant les articles 318
à 329 ainsi que, pour les dispositions réglementaires d'exécution, l'arrêté royal du 10 avril 1995 fixant les
dispositions particulières relatives à la procédure d'organisation d'une consultation populaire communale.
3. Avis reproduit dans F. Delperee, (dir.), La Participation directe du citoyen à la vie politique et
administrative, Bruxelles, Bruylant, 1986, p. 375-406.
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flou, les termes employés par le législateur éclairent son intention. Le terme
« consultation » souligne la portée du nouveau mécanisme mis en place : il s'agit un
iquement de demander l'avis de la population et en aucune manière de lui demander
de trancher elle-même une question. Quand bien même la réponse à la question posée
doit obligatoirement être libellée de manière à offrir un choix entre un oui ou un non,
les résultats ne lieront pas les autorités communales qui pourront éventuellement ne
pas tenir compte d'un simple avis destiné à les éclairer sur une question à propos de
laquelle elles restent seules investies du pouvoir décisionnel. Malgré les termes erro
nés employés par le législateur à l'article 351 de la nouvelle loi communale selon les
quels « les articles 318 à 329 concernant le référendum communal sont applicables
aux conseils de district » dans les communes de plus de 100 000 habitants, il n'est
nullement question d'un référendum, l'emploi de ce terme devant être réservé en droit
public belge aux procédures par lesquelles la population est véritablement amenée à
trancher la question sur laquelle elle est consultée. Cet aspect a été critiqué pour la
raison qu'il enlèverait une grande part de son utilité au nouveau mécanisme, mais
c'est sans aucun doute sa nature consultative qui a permis de l'introduire en 1995 en
droit belge sans devoir procéder au préalable à une révision constitutionnelle. L'inter
prétation donnée de l'article 162, alinéa 2 selon lequel « la loi consacre l'application
des principes suivants : 2° l'attribution aux conseils provinciaux et communaux de
tout ce qui est d'intérêt provincial et communal [...] » empêche en effet l'octroi à la
population d'un véritable pouvoir décisionnel. Il reste qu'on peut effectivement
regretter le caractère purement consultatif d'une procédure a de surcroît entou
rée d'un luxe de précautions : pourquoi diable mobiliser la population au travers
d'une procédure fort lourde à mettre en œuvre si c'est pour finalement ne pas pour
tenir compte de son opinion ?
La consultation dont question est par la loi qualifiée de « populaire ». Ce der
nier terme renvoie à la qualité des personnes consultées et indique qu'il s'agit d'une
consultation particulièrement importante puisqu'elle vise le peuple en tant que corps
pol