Rapport public 2004 : jurisprudence et avis de 2003. Un siècle de laïcité
Description
Comme chaque année, le rapport public du Conseil d'Etat comporte deux parties. La première fait le bilan de l'ensemble de l'activité juridictionnelle et administrative du Conseil. L'activité de la Section du contentieux montre en 2003 une stabilité d'ensemble des nouvelles affaires enregistrées et un léger accroissement des affaires jugées. L'activité consultative, en dépit de conditions d'exercice jugées préoccupantes par le Conseil d'Etat, garde un rythme soutenu. Le rapport revient ensuite sur l'activité en matière d'exécution des décisions de la juridiction administrative qui fait apparaître un léger tassement des saisines ainsi que sur les études réalisées à la demande du Premier ministre. Il présente par ailleurs l'action de coopération internationale du Conseil d'Etat, l'activité de la cellule de droit communautaire, de la mission permanente d'inspection des juridictions administratives, des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel ou encore des juridictions spécialisées. À l'approche du centenaire de la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Eglises et de l'Etat, le Conseil d'Etat consacre la deuxième partie de son rapport d'activité au thème de la laïcité et à l'évolution de ce concept.
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| Publié par | rapports-droit-institutions |
| Publié le | 01 mars 2004 |
| Nombre de lectures | 96 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 1 Mo |
Extrait
En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1erreproduction partielle ou totale à usage col -juillet 1992, toute lectif de la présente publication est strictement interdite sans l’autorisation expresse de l’éditeur.
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© La Documentation française, Paris 2004 ISBN : 2-11-005595-2
Fondateur
René CASSIN
Comité de
Études et documents du Conseil d’État
direction
Renaud DENOIX DESAINTMARC, Vice-président du Conseil d’État. Daniel LABETOULLE, Olivier FOUQUET, Bruno GENEVOIS, Marie-Ève AUBIN, Jean-Michel BELORGEY, Raphaël HADAS-LEBEL, présidents de Section. Jean-Michel BELORGEY, directeur de la publication. Patrick FRYDMAN, secrétaire général du Conseil d’État. Edwige BELLIARD, rapporteur général de la Section du rapport et des études. Jean COURTIAL, rapporteur général adjoint de la Section du rapport et des études. Bertrand du MARAIS, rapporteur général adjoint de la Section du rapport et des études. Christophe HUON, secrétaire de rédaction de la publication.
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Publications du Conseil d’État chez
le même éditeur
Collection « Études et documents du Conseil d’État » – Rapport public du Conseil d’État, 1999, Considérations générales : L’intérêt général(EDCE, n° 50), 1999. – Rapport public du Conseil d’État, 2000, Considérations générales : Les associations et la loi de 1901, cent ans après(EDCE, n° 51), 2000. – Rapport public du Conseil d’État, 2001, Considérations générales : Les autorités administratives indépendantes(EDCE, n° 52), 2001. – Rapport public du Conseil d’État, 2002, Considérations générales : Collectivités publiques et concurrence(EDCE, n° 53), 2002. –Rapport public du Conseil d’État 2003, Considérations générales : Perspectives pour la fonction publique(EDCEn° 54), 2003. Collection « Les études du Conseil d’État » – Statut et protection de l’enfant, 1991. – L’Aide juridique : pour un meilleur accès au droit et à la justice, 1991. – Sports : pouvoir et discipline, 1991. – L’urbanisme : pour un droit plus efficace, 1992. – Régler autrement les conflits : Conciliation, transaction, arbitrage en matière administrative, 1993. – Les pouvoirs de l’administration dans le domaine des sanctions, 1995. – La responsabilité pénale des agents publics, 1996. – Les groupements d’intérêt public, 1997. – Rendre plus attractif le droit des fondations, 1997. – Pour une meilleure transparence de l’administration, 1998. – Internet et les réseaux numériques, 1998. – Aide sociale, obligation alimentaire et patrimoine, 1999. – Le cumul d’activités et de rémunérations des agents publics, 1999. – L’utilité publique aujourd’hui, 1999. – Les lois de bioéthique : cinq ans après, 1999. – La norme internationale en droit français, 2000. – L’influence internationale du droit français, 2001. – La publication et l’entrée en vigueur des lois et de certains actes adminis-tratifs, 2001. – Redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine public, 2002. Collection « Documents d’études » – Jurisprudence du Conseil d’État – Années 1988 à 2000 (disponibles). – Année 2001, Documents d’études 6.14. Collection « Notes et études documentaires » – Les établissements publics nationaux,NDno4784, 1985. – Droit international et droit français,NDno4803, 1986. – Sciences de la vie – De l’éthique au droit,NDno4855, nlleéd. 1988. – Administration et nouvelles technologies de l’information,NDno4851, 1988. – Les établissements publics : transformation et suppression,NDno4876, 1989. Collection « Les études de la Documentation française » – Le Conseil d’État, par J. Massot et T. Girardot, 1999. Hors collection La justice administrative en pratique, nlleédition, 2001.
Éditorial Renaud Denoix
de
Saint
Sommaire
Marc,Vice-président du Conseil d’État. . .
I. Rapport d’activité
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Activité juridictionnelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Section du contentieux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Bureau d’aide juridictionnelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Activité consultative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51. . Assemblée générale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53. . Section de l’intérieur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57. . Section des finances. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Section des travaux publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Section sociale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101. . Récapitulatif des statistiques pour 2003. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Mise en œuvre de l’article 88-4 de la Constitution. . . . . . . . . . . . . . . . 119
Activité de la Section du rapport et des études. . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Exécution des décisions de la juridiction administrative en 2003. . . . . . 125 Les études et la diffusion des travaux du Conseil d’État. . . . . . . . . . . . 135 L’action internationale du Conseil d’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Activité de la cellule de droit communautaire du Conseil d’État. . . . . . 147 Bilan des formations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149. . Activité de la Mission permanente d’inspection des juridictions administratives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155.
Activité des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
Activité des juridictions spécialisées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167. Commission des recours des réfugiés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Vue d’ensemble de l’activité des juridictions spécialisées. . . . . . . . . . . 175
Avis du Conseil d’État en 2003. . . . . . . .
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. . . . . . . . . . . . 177
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II. Réflexions sur la laïcité
●Considérations générales Un siècle de laïcité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . Première partie Le développement du concept de laïcité. . . . . . . . . . . . . . . . . .
Deuxième partie La laïcité en pratique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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241
. 245
. 249
. 279
Troisième partie Vers un approfondissement ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359 Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399. .
Index. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401. . .
Annexe 1 Loi du 9 décembre 1905. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405
Annexe 2 Avis des formations administratives du Conseil d’État. . . . . . . . . . . 417
Annexe 3 Avis des formations contentieuses du Conseil d’État. . . . . . . . . . . . . 431
●Contributions
L’État et l’Église au Royaume-Uni. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 Duncan Fairgrieve
Pour une véritable culture laïque. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445. Émile Poulat
Le droit interne des religions dans la jurisprudence Emmanuel Tawil
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. . . . . . . . . 453
Éditorial Renaud Denoix de Saint Marc, Vice-président du Conseil d’État
Comme chaque année, le rapport public du Conseil d’État comporte deux parties. La première fait le bilan de l’ensemble de l’activité juridic-tionnelle et administrative du Conseil. À l’approche du centenaire de la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Églises et de l’État, il a été décidé de consacrer les considérations générales, objet de la seconde partie, au thème de la laïcité.
L’activité de la Section du contentieux montre en 2003 une stabilité d’ensemble des nouvelles affaires enregistrées et un léger accroissement des affaires jugées. L’objectif d’un stock inférieur à la capacité de juge-ment est atteint et, conséquence logique, la durée moyenne des instances diminue, pour passer au-dessous de la barre symbolique des 12 mois : elle est pour 2003 de dix mois et quinze jours. Il n’est pas sûr cependant que les évolutions à venir permettent de maintenir ou d’accentuer cette tendance satisfaisante, en raison notamment de l’accroissement prévi -sible des pourvois en cassation.
Pour ce qui concerne les référés, cette troisième année d’application de la réforme montre que l’on est parvenu à un point d’équilibre : avocats, administrations et collectivités territoriales se sont désormais familiari -sés avec cette procédure, même si l’on constate encore le dépôt d’un cer -tain nombre de requêtes non justifiées, voire abusives.
L’activité consultative, cette année encore, a été très intense. L’assemblée générale a ainsi eu à connaître de deux projets de loi cons -titutionnelle, de plusieurs projets de loi organique et d’importants pro -jets de loi. Si, au total, les chiffres globaux de l’activité consultative connaissent une certaine baisse (1 142 projets de textes et avis en 2003
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contre 1 268 en 2002), cette baisse s’accompagne, en revanche, d’une progression marquée du nombre de lois et d’ordonnances soumises au Conseil (131 en 2003 contre 111 en 2002) et de l’importance des textes, la plupart du temps longs et complexes. Le nombre de décrets réglemen -taires, qui avait très sensiblement augmenté en 2002, est retombé au niveau antérieur. Le nombre de décrets individuels, arrêtés et décisions dont le Conseil d’État est saisi se stabilise au niveau de 2002, la chute sensible enregistrée par rapport aux années précédentes étant ainsi arrêtée.
Les conditions dans lesquelles le Conseil d’État est appelé à se pronon -cer se sont, en outre, plus d’une fois révélées préoccupantes : délais très brefs, nombreuses saisines rectificatives de dernière minute, méconnais -sance encore trop fréquente des obligations de consultation prévues par les textes de droit interne et de droit communautaire, qui conduit à des reports d’examen ou à des disjonctions. L’empiétement des projets de loi sur le domaine réglementaire est couramment constaté.
L’activité en matière d’exécution des décisions de la juridiction adminis-trative fait apparaître un léger tassement des saisines, confirmant la ten-dance à la baisse constatée ces dernières années. Si les affaires d’exécution trouvent le plus souvent leur solution dans le cadre de la procédure non juridictionnelle d’aide à l’exécution, des difficultés pour obtenir l’exécution de la chose jugée persistent. Un nombre non négli-geable des demandes a trait à des condamnations pécuniaires dont l’exécution n’aurait pas dû soulever de difficultés.
Deux études ont été réalisées en 2003 par la Section du rapport et des études à la demande du Premier ministre : l’une sur l’avenir des juridic-tions spécialisées dans le domaine social, l’autre sur les collectivités ter-ritoriales et les obligations communautaires. Dans le but de mieux faire connaître l’activité du Conseil d’État et des juridictions administratives en général, deux colloques ont été organisés. Le premier, ouvrant les célébrations du cinquantenaire des tribunaux administratifs, a réuni plus de mille personnes sur le thème « Le juge administratif et les liber -tés publiques », le second a regroupé quatre cents personnes autour des « Perspectives pour la fonction publique ».
L’action de coopération internationale du Conseil d’État s’est pour -suivie à un rythme soutenu. L’activité de la cellule de droit communau -taire montre qu’elle est de plus en plus sollicitée, sur des questions dont la complexité s’accentue.
Les éléments figurant dans le rapport sur l’activité des tribunaux admi -nistratifs et des cours administratives d’appel font ressortir une augmen -tation de près de 14 % du nombre des affaires enregistrées auprès des tribunaux administratifs ; le nombre de requêtes nouvelles enregistrées atteint ainsi un niveau jamais égalé dans le passé. Cette croissance n’a
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pu être totalement compensée par l’augmentation du nombre des affai -res traitées. En revanche, la situation des cours administratives d’appel s’améliore, grâce à une relative stabilisation des entrées (+2,4 %) et à une augmentation sensible du nombre d’affaires traitées (+16,9 %). Pour la première fois depuis leur création, les cours ont jugé plus d’affaires qu’elles n’en ont reçues. Ces bons résultats s’expliquent notamment par la mise en œuvre des contrats d’objectifs passés par le Conseil avec chaque cour.
S’agissant des juridictions spécialisées, on relève en particulier la hausse importante du nombre de recours à laquelle doit faire face la Commission des recours des réfugiés. Le nombre de recours enregistrés en 2003 est de 40 p. 100 supérieur à celui de 2002. Ce chiffre est lié à l’augmentation du nombre de demandes devant l’OFPRA et des déci -sions rendues par l’Office.
Puisqu’il a joué un rôle essentiel dans la mise en œuvre de la loi de 1905 et plus généralement du principe de laïcité, le Conseil d’État a estimé pouvoir légitimement s’exprimer sur ce sujet. En retenant comme thème pour les considérations générales «Un siècle de laïcité», le choix a été fait de l’aborder de façon large, au-delà des débats actuels sur le port de signes religieux, qui, si importants soient-ils, ne sont que l’un des aspects de cette question.
Le Conseil d’État s’est attaché à faire le bilan de cent ans d’application de la loi de 1905 et à mettre en valeur le poids de l’histoire, la com-plexité du sujet, qui va bien au-delà du strict exercice des cultes, et le pragmatisme avec lequel le principe de laïcité s’est appliqué, dans un contexte parfois ponctué de crises.
Il a paru utile de procéder à un bref rappel de la genèse de la laïcité française, et de présenter l’historique, la philosophie et l’économie de la loi de 1905. Le rapport s’efforce d’appréhender le contenu de cette notion, sous l’angle des rapports entre laïcité d’une part, neutralité, liberté religieuse et pluralisme d’autre part.
L’exercice des cultes illustre dans le temps le passage d’une laïcité de combat à une laïcité plus apaisée. Mais la pratique de la laïcité ne se résume pas à cette question. Elle comporte d’autres aspects. Sans pré -tendre à l’exhaustivité, le rapport traite d’un certain nombre de domai -nes, en montrant, pour chacun d’entre eux, les difficultés qui ont été rencontrées et ont pu la plupart du temps être surmontées, au prix d’efforts de conciliation entre la liberté religieuse et le respect des règles applicables à tous.
La France de 2004 n’est plus celle de 1905. De nouvelles questions se posent, souvent liées à la place de l’islam dans la société française. Des besoins nouveaux apparaissent, s’agissant par exemple des lieux de culte.
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Après avoir rappelé le contexte international dans lequel se situe la démarche française, le rapport met en lumière le champ offert par le droit interne pour permettre le libre exercice des cultes. Sans doute, ce rapport n’a pas pour objet de faire des propositions précises. Il consi -dère cependant que le fondement juridique sur lequel s’est construite la laïcité française mérite d’être préservé. Il rappelle que le concept de laï -cité n’interdit pas toute évolution. L’histoire de la laïcité française nous enseigne au contraire que bien des difficultés ont été surmontées. Mais les principes de liberté de conscience et de respect du pluralisme des croyances doivent se concilier avec le respect de l’ordre public et de la neutralité du service public.
Conformément à une coutume remontant à la création, en 1947, à l’ini -tiative du Président René Cassin, de la revueÉtudes et documents du Conseil d’État, une place est faite, dans le rapport public, à des contri -butions individuelles d’auteurs français et étrangers. Cette année, le professeur Duncan Fairgrieve, M. Émile Poulat, directeur d’études à l’École des hautes études en sciences sociales et le professeur Emmanuel Tawil ont ainsi contribué à la réflexion sur le thème de la laïcité.
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Index
des
AJDA B. ou Bull. C. cass. CE CJEG D DS EDCE GP JCP JO JOCE LGDJ LPA RDP RFDC RFDA
principales
abréviations
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