Etudes des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages : rapport au ministre du budget

Ducamin Bernard, Baconnier Robert, Briet Raoul, Ministère Du Budget

Description

Constat d'ensemble des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages.& Le champ d'étude couvre l'impôt sur le revenu, la CSG, l'ensemble des cotisations sociales, la taxe d'habitation, la TVA, la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). - Après l'étude de l'opinion des contribuables sur le système de prélèvements, description de la réalité des contours des prélèvements en analysant sucessivement leurs rendements, leurs effets redistributifs et leur impact économique.& 3 conclusions sont tirées de cette analyse : l'évolution des prélèvements obligatoires est difficilement maîtrisée, l'impôt sur le revenu y occupant une place modeste mais essentielle pour l'Etat, les prestations jouent un rôle déterminant mais parfois mal adapté à la réalité des situations individuelles, le système de prélèvement n'est pas optimal au regard du fonctionnement de l'économie. - Dans un deuxième temps, définition des objectifs d'une réforme de l'impôt sur le revenu (maintenir sa spécificité, conserver son caractère progressif, simplifier les règles...) et mise en évidence des contraintes qui pèsent sur une telle réforme. - Enfin, présentation de deux dispositifs de réforme : modifier substantiellement l'impôt sur le revenu, combiner une augmentation du taux de la CSG, compensant une baisse de la cotisation maladie, et une réforme de l'impôt sur le revenu.& Pour l'impôt sur le revenu, la commission recommande notamment la baisse des taux, l'élargissement de l'assiette, des modifications du mode de calcul, la suppression de la plupart des mesures d'incitation fiscale.

Sujets

• Fiscalité
• Droit fiscal
• Ménage
• Évaluation
• Prélèvements obligatoires
• Cotisations sociales
• Contribution sociale généralisée
• Taxe d'habitation
• Taxe
• TVA
• Impôt sur le revenu
• Assiette fiscale
• Redistribution des revenus
• Foyer fiscal
• Proposition
• Économie
• Finance
• Finances publiques
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-economie-finances
• Publié le: 01 décembre 1996
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• Langue: Français
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Extrait

Le ministre du Budget, porte parole du Gouvernement

Monsieur le président,

Monsieur Bernard Ducamin président de la section des finances Conseil d’État, Palais Royal 75001 Paris

Paris, le 24 décembre 1993

La simplification et l’allégement des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages sont indispensables à la poursuite du redressement de notre économie et au renforcement de notre cohésion sociale. Le projet de loi de finances pour 1994 comporte une première étape dans cette direction. Afin de poursuivre cette réforme, j’ai décidé de mettre en place une Commission chargée d’étudier les prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages, dont vous avez accepté la présidence. Pour mener à bien ces travaux, vous serez assisté de Robert Baconnier, président du directoire du bureau Francis Lefèbvre et Raoul Briet, commissaire adjoint au Plan. Vous devez en premier lieu, apprécier le niveau et la réparti- tion des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages. A cet égard, votre étude devra porter sur l’ensemble des prélèvements fiscaux et sociaux sur le revenu : impôt sur le revenu, contribution sociale généra- lisée, cotisations sociales mais aussi impôts locaux et taxe sur la valeur ajoutée. Votre analyse devra prendre en compte l’examen des systèmes fiscaux de nos principaux partenaires. Sur la base de ce constat, vous proposerez les évolutions nécessaires pour simplifier, tant en matière d’assiette que de recouvre- ment, l’impôt sur le revenu et assurer sa cohérence avec la contribution sociale généralisée et les contributions sociales. Pour mener à bien votre mission, vous procéderez à l’audition des organisations représentatives de toutes les forces économiques et sociales et disposerez de l’appui de l’ensemble des administrations dépendant du ministère du Budget.

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Je souhaite disposer de vos premières propositionsà fin du la premier semestre 1994, de façonàce qu’elles puissentêtre traduites dans le projet de loi de finances pour 1995. Votre rapport d’ensemble devra m’être remis avant la fin de l’année prochaine. Je vous prie de croire, Monsieur le président,à l’assurance ntiments les meilleurs.

de mes se

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Introduction

Sommaire Sommaire

Première partie Le constat Quelques points de repère L’opinion des contribuables sur le système de prélèvements Des prélèvements obligatoires difficilement maitrisés où l’impôt sur le revenu occupe une place globalement modeste mais essentielle pour l’État Une redistribution d’ensemble où les prestations jouent un rôle déterminant et qui est parfois mal adaptée à la réalité des situations individuelles Le système de prélèvements n’est pas optimal au regard du fonctionnement de l’économie

Deuxième partie Les objectifs et les contraintes d’une réforme de l’impôt sur le revenu Les objectifs d’une réforme Les contraintes pesant sur une réforme de l’impôt sur le revenu

Troisième partie Les propositions Éléments principaux de réforme de l’impôt sur le revenu Description et résultats des simulations effectuées

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Conclusion

ANNEXES

Annexe 1 Liste des auditions auxquelles a procédé Commission la

Annexe 2 Bibliographie

Table des matières

Sommaire

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Introduction Introduction

Par lettre du 24 décembre 1993, Nicolas Sarkozy, ministre du Budget et de la Communication, porte parole du Gouvernement a demandé à Commission compos uneée de Bernard Ducamin, alors président de la section des finances du Conseil d’État, Robert Baconnier, président du directoire du bureau Francis Lefébvre et Raoul Briet, commissaire adjoint au Plan. 1  de faire uneétude des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages. 2 .

Nousétions invitésàdresser un constat d’ensemble et,àpartir de ce constat,à proposer, le caséchéant, une réforme de l’impôt sur le revenu qui permette d’en simplifier l’assiette et le recouvrement et d’en assurer la cohécotisations sociales et la contribution socialerence avec les généralisée (CSG). On pourrait naturellement s’interroger sur la nécessité d’une telleétude alors que de nombreux travaux ontété diligentés durant la période récente sur des sujets voisins.

Elle tientà l’originalité l de’approche qui porteà la fois sur les sphères sociale et fiscale, traditionnellement tenues pour irréductibles l’uneà l’autre. En ce sens, les travaux de la Commission se distinguent de ceux du Commissariat général du Plan menés simultanément en 1994 et portant sur le financement de la protection sociale, travaux auxquels elle aété associée. Leur champ comme leur objet sont distincts.

L’approche transversale retenue iciétait rendue particulière- ment nécessaire par la création, réCSG et par la place quecente, de la celle-ci occupe désormais dans l’ensemble des financements. Sa nature, fiscale, et son objet, le financement de régimes sociaux, ont soulevé, et continuent de soulever, de nombreuses interrogations, inquiétudes ou idées

(1) R. Briet est devenu ensuite directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés. Sa contribution aux travaux est strictement person- nelle et n’engage aucune institution. (2) Voir lettre de mission en début d’ouvrage.

Introduction

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de réforme, notamment dans le sens d’un rapprochement ou d’une fusion avec l’impôt sur le revenu.

Il importait donc d’apporter unéclairage sur la situation d’ensemble des prélèvements pesant sur les ménages. Rappelonsà cet égard que les travaux du Conseil des impôts sur l’impôt sur le revenu de 1990, sur lesquels la Commission s’est appuyée, ne concernaient que l’impôt sur le revenu et ses analyses sur la progressivité des différents prélèvements n’incluaient pas, et pour cause, la CSG.

Dans le prolongement de ces travaux, il s’agissait aussi de définir ce que pourraientêtre des propositions de réforme de l’impôt sur le revenu.

En effet, depuis 1959, date de la dernière réforme de grande ampleur de l’impôt sur le revenu, toute une série de mesures se sont succédé aboutissent quià grande complexit uneé la r deéglementation et une incertitude quantà l’égale répartition des charges entre les citoyens.

Le constat devant porter sur l’ensemble des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages, la lettre de mission suggérait un champ d’étude couvrant l’impôt sur le revenu, la CSG, les cotisations sociales, certains impôts locaux et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

La Commission a fait porter ses investigations sur l’ensemble des cotisations sociales, qu’elles soient patronales ou salariales. 1 . Au sein des impôts locaux, elle s’est plus particulièrement intéresséeà taxe la d’habitation (TH). Outre la TVA, elle a pris en compte un autre impôt indirect : la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). Elle a égalementété amenéeà intégrer dans certaines de ses réflexions l’impôt de solidaritésur la fortune (ISF) ou les taxes foncières (TF). En revanche, elle a exclu les impôle capital tels que les droits de mutationts sur . 2 .

Ces choix obéissentà différentes considérations qui ne vont pas toujours de soi : les cotisationsà la charge des employeurs sont assimiléesà pr unélèvement sur la rémunération du salarié et nonà un prélèvement sur l’entreprise.; en France, cette hypothèse est largement vérifiée par l’analyse rétrospective des répercussions des augmentations de cotisations sur les salariés.

En outre, sont assimilésà pr desélèvements fiscaux pesant sur les ménages, des prélèvements payés par ces derniers, sans considération de l’incidence finale des taxes. 3  (parce que l’on ne peut raisonner autrement de manière générale et«.intemporelle.»).

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(1) Distinction juridique non-valide s’agissant des travailleurs indépendants.; natu- rellement, pour euxégalement, l’ensemble des cotisations aétéretenu. (2) Naturellement, s’agissant de l’impôt sur le revenu, l’étude a portésur ses diffé- rentes composantes : revenus taxés au barème progressif et revenus taxésàtaux proportionnel. (3) Selon l’élasticitéde l’offre et de la demande, la TVA, impôt apparemment payé par l’acheteur, peut-être transféréeàl’offreur sous forme d’un prix hors taxes plus faible.

Introduction

Enfin, parmi les prélèvements fiscaux ontété en retenus priorité qui concernent une population ceuxétendue et qui représentent des masses financières importantes. 1 . Le principe,à la fois dans le constat et au stade des proposi- tions, d’une appréhension globale des prélèvements fiscaux et sociaux pesant sur les ménages pourrait paraître contestable. En effet, les uns et les autres obéissent en théorieà des logiques très différentes tant dans leurs objectifs, leurs mécanismes et le type de dépenses qu’ils financent que dans leurs modes de gestion institutionnelle. Leurs fondements théoriques et juridiques comme leurévolution récente sont disparates. Ainsi, la protection sociale est-elle organisée, pour l’essentiel, selon le principe de l’assurance et de la solidarité professionnelle.; elle reste caractérisée par un lien entre le versement des cotisations et le droit ànombre de cas, le niveau de celles-ci. voire, dans un certain  prestations, La conception de la Sécurité sociale qui permet de fonder ce système s’appuie sur l’idée que l’homme n’a en principe d’autres droits que ceux qu’il acquiert par son travail. Elle conduità un modèle d’assurances sociales où prestations sont dites contributives, c les’est-à-dire qu’elles varient en fonction du niveau de salaire et des droits acquis par les travailleurs par le versement de cotisations. Celles-ci sont alors assises sur les seuls revenus d’activité. Quantà eux, les prélèvements fiscaux alimentent directement les budgets de l’État et des collectivités publiques sans ouvrir droit, par eux-mêmes,à des prestations clairement identifiables. Celles-ci sont indivises selon le principe d’universalité. Le fait générateur des prélève- ments (détention d’un revenu, d’un capital, achat ou consommation...) ou leur décompte (assiette, taux) résultent de considérations pragmatiques (rendement, facilitéde perception),économiques (neutralitéou incitations) ou sociales (exonérations, taux progressifs ou réduits...). Pour autant, ce sont bien les prélèvements dans leur ensemble qui sont perçus par la société française comme lourds et complexes. De fait, ils ont pour caractéristiques communes de peser en particulier sur les ménages et de présenter un caractère collectif, au sens où sont ils constitués de versements opérés sans contrepartie individuelle immédiate. Surtout, les effetséconomiques et sociaux, notamment redis- tributifs, ne peuvent s’apprécier que globalement. A cetégard, la Commission a considéré qu’une analyse d’ensemble qui ne porterait que sur les prélèvements ne traduirait pas la réalité ph desénomènes redistributifs. Dans la mesure du possible, elle a doncétendu ses travaux aux prestations. Là un choix a d encore,û être fait. N’ont pasété prises en compte les prestations en nature (soins de santé, par exemple), les revenus

(1) Le détail des prélèvements fiscaux payés par les ménages comparésàleur revenu brut disponible (au sens de la comptabiliténationale) est présentédans l’annexe 2 du second ouvrage.

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de substitution et les services rendusà fins sociales par les des collectivités locales, les comités d’entreprises ou d’autres organismes. En revanche, ontété retenues les principales prestations nationales servies sur barème et donnant lieuàdes versements individualisables par ménages (allocations familiales, complément familial, aide personnalisée au loge- ment (APL), allocation de rentrée scolaire (ARS), allocation de parent isolé (API) et revenu minimum d’insertion (RMI)).

De plus, dès lors qu’il n’était pas réaliste de la part de la Commission de vouloir s’intéresser, dans un trop grand degré d deétail, aux dispositions foisonnantes de l’impôt sur le revenu, et que cela ne paraissait pas former le cœur de la réflexion qui luiétait demandée, elle a notamment exclu du champ de ses travaux les règles de détermination des revenus constitués de bénéfices industriels et commerciaux (BIC), bénéfices non-commerciaux (BNC) et bénéfices agricoles (BA). De la même manière, elle n’a pas examiné les règles de territorialité attachées à l’impôt sur le revenu.

Ne prétendant en aucune manière produire un travail encyclo- pédique mais plutôt un rapport aussi synthétique, objectif et opérationnel que possible, la Commission a travaillé à partir des nombreux travaux portant sur des sujets voisins. 1  et bénéficié du concours sans réserve des administrations compétentes. 2 . Elle a enrichi sa réflexion de rapproche- ments avec la situation de paysétrangers comparables. 3 . Surtout, elle a procédé à des auditions nombreuses qui lui ont permis de mesurer notamment quelsétaient les points les plus sensibles et les plus récurrents dans le domaine de ses investigations (cf. des organismes et liste personnalités en annexe de l’ouvrage). Elle a bénéficiéd’un entretien avec le commissaire européen chargé questions fiscales, le pr desésident de la Commission des finances, de l’économie générale et du plan de l’Assem- blée nationale, le président de la Commission des affaires sociales du Sénat, le président de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des compteséconomiques de la Nation du Sénat et le président de la section des finances du Conseiléconomique et social. Les partis politiques ontété invitésà s’exprimer.

Bien entendu, les organisations représentatives (syndicats pa- tronaux et salariaux) ontétéentendues. Des dirigeants des administrations fiscales américaines, anglaises et allemandes ontégalementété reçus.

La Commission présente leséléments de sa réflexion selon un schéma reposant sur trois parties consacrées respectivement auxéléments du constat, aux objectifs et contraintes d’une réforme de l’impôt sur le revenu et aux propositions susceptibles d’être mises enœuvre.

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(1)Cf.bibliographie en annexe de l’ouvrage. (2) Elle remercie en particulier C. Badrone, chef de bureau au SLF, B. Bensaid et M me V. Champagne, chef de bureau et adjoint au chef de bureauàla Direction de la prévision, pour l’importance et la qualitéde leur travaux. (3) On trouvera dans l’annexe 4 du second ouvrage deséléments de comparaison internationale sur lesÉtats-Unis, le Royaume-Uni, l’Allemagne et la Suède.

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