Rapport d'information fait au nom de la Commission des affaires sociales sur l'état des comptes de la sécurité sociale en vue de la tenue du débat sur les orientations des finances sociales

Sénat. Commission Des Affaires Sociales, Vasselle Alain

Description

Le présent rapport, établi par le président de la Mecss (Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale), pour la préparation du débat d'orientation des finances sociales, dresse un bilan à mi-parcours de l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Selon le rapport, après l'amélioration constatée en 2006, l'exercice en cours pourrait se traduire par une rechute grave des comptes de la protection sociale, avec un déficit qui s'établirait à 12 milliards d'euros en fin d'année. Le rapporteur juge que le nouveau Gouvernement a lancé plusieurs actions pour tenter d'enrayer cette « dérive » : plan d'économies pour l'assurance maladie, déclarations du ministre des comptes publics sur la volonté de l'Etat de rembourser sa dette à l'égard du régime général, dans un objectif d'apurement comptable... Pour permettre un retour durable à l'équilibre des quatre branches de la sécurité sociale, plusieurs propositions sont par ailleurs émises par l'auteur : préserver l'acquis de la réforme des retraites de 2003 menacée par la dégradation des comptes de l'assurance vieillesse ; aller au-delà du plan d'économies pour l'assurance maladie ; étudier l'instauration d'un nouveau prélèvement social (« TVA sociale »).

Sujets

• Sécurité sociale
• Déficit budgétaire et déficit public
• Loi de financement de la sécurité sociale
• Fonds de solidarité vieillesse
• Cades
• Plan de remboursement
• Dette publique
• Réforme
• Retraite
• Assurance vieillesse
• Assurance maladie
• TVA sociale
• Préretraite
• Économie
• Finance
• Finances publiques
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-economie-finances
• Publié le: 01 juillet 2007
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Extrait

N° 403



S É N A T

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

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Annexe au procès-verbal de la séance du 19 juillet 2007       RAPPORT DINFORMATION       FAIT    au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur létatdescomptesde la sécurité sociale en vue de latenue dudébat les surorientations desfinances sociales,    Par M. Alain VASSELLE ,  Sénateur,  Président de la Mecss.    

(1) C e t t e c o m m i s s i o n e s t c o m p o s é e d e : N i c o l a sM . A b o u t ,p r é s i d e n t l a i n A o u r n a c , G M M . ; L o u i s S o u v e t , G é r a r d D é r i o t , J e a n - P i e r r e G o d e f r o y , M me C l a i r e - L i s e C a mp i o n , M . B e r n a r d S e i l l i e r , v i c e - p r é s i d e n t s F M . M ; P u t a i n , A r a n ç o i s J l a n c , B a u l u i l h a r d , M e a n - M a r c J n n e - M a r i e P me s A i s è l e a y e t , G P r i n t z ,s e c r é t a i r e s i e r r e P a r b i e r , B i l b e r t Gmo u d r y , A  J e a n - P a u l M M . A l q u i e r , J a c q u e l i n e M me ; B e r n a r d - R e y mo n d , D a n i e l B e r n a r d e t , M me B r i g i t t e B o u t , M M . J e a n - P i e r r e C a n t e g r i t , B e r n a r d C a z e a u , M me s A n n i e D a v i d , I s a b e l l e D e b r é , C h r i s t i a n e D e m o n t è s , S y l v i e D e s ma r e s c a u x , M u g u e t t e D i n i , M . C l a u d e D o me i z e l , M me B e r n a d e t t e D u p o n t , M M . M i c h e l E s n e u , J e a n - C l a u d e E t i e n n e , G u y F i s c h e r , J a c q u e s G i l l o t , F r a n c i s G i r a u d , M me s F r a n ç o i s e H e n n e r o n , M a r i e - T h é r è s e H e r ma n g e , G é l i t a H o a r a u , A n n i e J a r r a u d -V e r g n o l l e , C h r i s t i a n e K a mme r ma n n , M M . S e r g e L a r c h e r , A n d r é L a r d e u x , D o mi n i q u e L e c l e r c , M me R a y mo n d e L e T e x i e r , M M . R o g e r M a d e c , J e a n - P i e r r e M i c h e l , A l a i n M i l o n , G e o r g e s M o u l y , M me s C a t h e r i n e P r o c a c c i a , J a n i n e R o z i e r , M i c h è l e S a n V i c e n t e - B a u d r i n , P a t r i c i a S c h i l l i n g e r , E s t h e r S i t t l e r , M M . J e a n - M a r i e V a n l e r e n b e r g h e , A l a i n V a s s e l l e , F r a n ç o i s V e n d a s i . 

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Pages

AVANT-PROPOS.7........................................................................................................................ 

RAPPORT EN VUE DU DÉBAT SUR LES ORIENTATIONS DES FINANCES SOCIALES..................................................................................................................................11.. 

I. LES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE EN 2006 ET EN 2007.................................. 11 

A. DÉFICIT DU RÉGIME GÉNÉRAL : PLUS DURE EST LA RE-CHUTE .............................. 11  1. 2006 : Une amélioration apparente et temporaire................................................................... 11  a)Desrecettesentrompe-lil...............................................................................................12  b)Desdépensestoujourstrèsdynamiques..............................................................................14  2. 2007 : Retour en 2004 ?..........................................................................................................17  a) Un dérapage considérable des comptes qui met en cause la sincérité de la loi de financementpour2007.......................................................................................................17  b) Les « coupables » : Ondam, « papy-boom » et allégements de charges sur les bas salaires............................................................................................................................19  c) La forte aggravation du déficit de la branche retraite .......................................................... 23 

B. FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE : UN RETOUR PROGRESSIF VERS LÉQUILIBRE QUI LAISSE ENTIÈRE LA QUESTION DE LA DETTE ACCUMULÉE...........................................................................................................................25  1. Une réduction spectaculaire des retards de versement............................................................ 25  2. Qui est responsable de la dette du FSV ?.........................................................................2.8...... 

C. LE REMBOURSEMENT DES PRESTATIONS ET DES EXONÉRATIONS : LA GRANDEDÉFAUSSEDELETAT..........................................................................................30  1. LEtat « mauvais payeur » : vers un geste de bonne volonté ?................................................ 31  2. Lattribution de recettes fiscales pour la compensation des allégements généraux : le « panier empoisonné ».........................37................................................................................... 

D. ROUVRIR LA CADES ? : LINÉVITABLE DÉBAT ................................................................ 41  1. Un déficit de trésorerie de lAcoss au-delà du plafond de 28 milliards deuros fin 2007 ?................................................................................................41.....................................  2. Les conditions : plus de contribution au remboursement de la dette sociale et maintien de lhorizon 2022 pour le remboursement de la dette............................................... 44 

E. LE FONDS DE FINANCEMENT DES PRESTATIONS SOCIALES DES NON- SALARIÉSAGRICOLESENCOMADÉPASSÉ......................................................................48 

F. LA POURSUITE DE LA MONTÉE DE LA DETTE SOCIALE ................................................. 51 

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II. LE TEMPS DES RÉFORMES............................................35.................................................... 

A. SAUVER LA RÉFORME DES RETRAITES ............................................................................. 53  1. Le risque réel dune perte de maîtrise des comptes de la branche vieillesse dici à la fin de la législature..............................................................................................................45...  2. Lindispensable révision des équilibres et de lhorizon de la réforme de 2003........................ 55  a) Les fondements de la loi du 21 août 2003 ........................................................................... 55  b) Un schéma déquilibre aujourdhui largement remis en cause ............................................ 56  c) Confirmer lorientation générale, tout en modifiant le cadre et lhorizon de la réformede2003..................................................................................................................57  d) Que peut-on attendre des excédents futurs de lassurance chômage ? ................................. 58  3. Un préalable : arrêter lhémorragie des préretraites.............................................................. 59  a) Jusquici, la politique de promotion de lemploi des seniors a échoué ................................ 59  b) Le « robinet » des préretraites reste en réalité grand ouvert ................................................ 59  c) Vers une nouvelle exception française à haut risque pour lassurance vieillesse : lissue des négociations sur la pénibilité ............................................................................ 60  4. A court terme, une révision difficile mais indispensable simpose : les longues carrières ne sont plus soutenables sur le plan financier.......................................................... 62  a) Le dispositif des longues carrières nest pas compatible avec un déficit structurel delassurancevieillesse......................................................................................................62  b) « Course aux trimestres » et effets daubaine sont en passe de dénaturer les longuescarrières.................................................................................................................63  5. Sur le long terme, le vieillissement de la population rendra indispensable une réforme structurelle de lassurance vieillesse......................................................................... 64  a) Lamorce dune approche globale et prospective du coût du vieillissement de la population...........................................................................................................................64  b) Seule une réforme systémique permettra de résoudre la crise de confiance croissantedesassuréssociaux............................................................................................65 

B. ASSURANCE MALADIE : ALLER AU-DELÀ DU PLAN DÉCONOMIES ............................ 67  1. Un Ondam 2007 trop ambitieux........................7....6..................................................................  a) La première notification du comité dalerte ........................................................................ 67  b) Les effets limités du plan déconomies présenté par les caisses nationales dassurance maladie............................................................................................................ 68  2. La nécessité de prendre des mesures structurelles dans le domaine des soins de ville............ 72  a) Le poids financier croissant de la prise en charge des affections de longue durée ............... 73  b) Les enjeux de la création dun bouclier sanitaire ................................................................ 74  3. Faire participer les établissements de santé au redressement des comptes de lassurance maladie.75...............................................................................................................  a) Définir une stratégie claire de mise en uvre de la tarification à lactivité ......................... 76  b) Initier lhôpital aux principes de la maîtrise médicalisée .................................................... 77 

C. À LA RECHERCHE DU MEILLEUR PRÉLÈVEMENT SOCIAL............................................. 78  1. La TVA sociale.......................................................................78.................................................  a) Les avantages habituellement attendus de la TVA sociale .................................................. 79  b)Deréellesinterrogations.....................................................................................................79  2. Une taxe nutritionnelle ?........................................................38................................................. 

TRAVAUX DE LA MISSION DÉVALUATION DES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE (MECSS)....................................................8..5................................................................  •Audition de MM. Jean-Louis DEROUSSEN, président du conseil dadministration, et Philippe GEORGES, directeur, de la Caisse nationale dallocations familiales (Cnaf) (27juin2007)..........................................................................................................................85 •Audition de M. Alain GUBIAN, directeur financier de lAgence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) (27 juin 2007) ............................................................ 90

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Audition de Mme Danièle KARNIEWICZ, présidente du conseil dadministration de la Caisse nationale dassurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav) (27juin2007)..........................................................................................................................96 Audition de M. Patrice RACT-MADOUX, président du conseil dadministration de la Caisse damortissement de la dette sociale (Cades) (27 juin 2007) .......................................... 99 Audition de M. Frédéric VAN ROEKEGHEM, directeur général de la caisse nationale dassurance maladie (Cnam) et directeur général de lunion nationale des caisses dassurance maladie (Uncam) (4 juillet 2007) .............................................................102 Audition de M. Dominique LIBAULT, directeur de la sécurité sociale (4 juillet 2007) ...........109

TRAVAUX DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES311............................................  •Philippe SÉGUIN, Premier président de la Cour des comptes,Audition de M. Mme Rolande RUELLAN, présidente de la 6e chambre, MM. André GAURON, conseiller maître, et Jean-Philippe VACHIA, conseiller-maître, rapporteur général (10juillet2007).......................................................................................................................113 • ...............1................22................70.)t02........................................enduraExam9ujlielpprot1( 

ANNEXE-RENFORCER LA QUALITÉ DE LINFORMATION DU PARLEMENT SUR LES FINANCES SOCIALES................29.....1.......................................................................... 

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AVANT-PROPOS

  Mesdames, Messieurs,  Le débat sur les orientations des finances sociales, organisé conjointement avec le débat dorientation budgétaire, revêt cette année un caractère particulier : - il intervient en début de législature, alors quun nouveau gouvernement se met en place, cest-à-dire à un moment privilégié pour tracer des perspectives, définir des orientations de moyen terme claires et réalistes et proposer un chemin précis et raisonnable en vue de les atteindre ; - pour la première fois, le Parlement débattra avecun interlocuteur gouvernemental uniquebudget, des comptes publics et de la, le ministre du fonction publique, ce qui favorisera la vision plus globale des finances publiques que la commission des affaires sociales a toujours appelée de ses vux et limitera les débats stériles de frontières ou les divergences dinterprétation entre les deux ensembles financiers : budget de lEtat et loi de financement de la sécurité sociale ; - enfin, ce débat est organisé dansun contexte de finances sociales dégradées, qui contraint à prendre rapidement des mesures structurelles de grande ampleur. Les conditions dans lesquelles le Sénat aborde le débat dorientation des finances publiques appellentune observation liminaire. Plusieurs documents relatifs à létat des comptes publics en général, et sociaux en particulier, doivent être publiés à mi-année. La Cour des comptes a ainsi établi sonpremier rapport de certification des comptes du régime généraldont le Premier président, Philippe Séguin, est venu exposer le contenu et les recommandations devant la commission des affaires sociales 1 . Le présent rapport y fait largement écho.

 1 Audition reproduite en annexe.

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Conformément aux dispositions de larticle L.O. 111-5-2 du code de la sécurité sociale, le Gouvernement doit, de son côté, déposer chaque année, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire,un rapport sur les orientations des finances socialescomportant : - une description des grandes orientations de la politique de sécurité sociale au regard des engagements européens de la France ; - une évaluation pluriannuelle de lévolution des recettes et des dépenses des administrations de sécurité sociale ainsi que de lOndam. Sur la base de ce rapport, un débat peut être organisé à lAssemblée nationale et au Sénat, le cas échéant concomitamment avec le débat dorientation budgétaire prévu par larticle 48 de la loi organique relative aux lois de finances. Or, en dépit des remarques exprimées par votre commission lan dernier,le Parlement ne dispose toujours pas cette année, du rapport prévu par les dispositions précitées du code de la sécurité sociale. Le seul document distribué sintitule «rapport préparatoire au débat dorientation budgétaire», sans mention des finances sociales. Sur les soixante-douze pages quil contient, seules cinq sont consacrées aux finances sociales, soit moins encore que les douze pages dont elles bénéficiaient lan dernier. Ces quelques passages sont, de surcroît, dune utilité très limitée, pour ne pas dire quasi nulle. En effet, elles ne répondent en rien aux préconisations de larticle L.O. 111-5-2 : elles ne comprennent aucune évaluation pluriannuelle de lévolution des recettes et des dépenses, ni de lOndam. Ce peu dempressement à mettre en uvre une disposition essentielle de la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité socialeinterpelle et inquiète, dautant plus que la création dun ministère unique des comptes publics laissait augurer lavènement dune vision des finances publiques plus respectueuse de la spécificité des finances sociales. Il devient pourtant urgent de prendre la vraie mesure des évolutions en cours en matière de financement de la protection sociale. Le présent rapport, établi par le président de la mission dévaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) à partir des auditions quelle a menées, prend acte de la dégradation des données relatives au déficit de la sécurité sociale qui pourrait atteindre 12 milliards deuros en 2007. Il relève que cette situation aurait vraisemblablement été bien plus grave encore en labsence des réformes engagées au cours de la précédente législature (retraites en 2003 et assurance maladie en 2004). Pour autant,trois sujets en particulier appellent des réponses urgentes: - les dettes accumulées par le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et le fonds de financement des prestations sociales agricoles (Ffipsa) dont le montant

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approchera 11 milliards deuros fin 2007 et dont la responsabilité incombe à lEtat ; - fiscal panierlinsuffisance dramatique du « » compenser à la censé sécurité sociale le coût des allégements de cotisations sur les bas salaires : la différence entre les recettes affectées et le coût des exonérations atteint dores et déjà 850 millions deuros et devrait encore être aggravée par la mesure relative aux heures supplémentaires prévue dans le projet de loi en faveur du travail, de lemploi et du pouvoir dachat ; -le déficit de trésorerie de lAcoss, dont tout indique quil pourrait dépasser, avant la fin de lannée, le plafond déjà très élevé de 28 milliards deuros autorisé par la loi de financement pour 2007. Sur ce dernier point, la commission des affaires sociales a pris acte des déclarations du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, Eric Woerth, qui a indiqué que lapurement de la dette de 5,1 milliards deuros contractée par lEtat à légard du régime général pourrait intervenir dici la fin de lannée, ce qui permettraitin extremisà lAcoss de respecter son plafond de découvert. Il ne sagit cependant que duneréponse ponctuelle, qui doit certes être saluée, mais qui ne modifie pas le constat dundéficit en trésorerie atteignant des proportions non soutenables à court terme. Dès lors, la commission des affaires sociales juge indispensable de poserla question dune réouverture de la caisse damortissement de la dette sociale (Cades) afin de lui transférer le stock de déficits des quatre branches accumulé ces dernières années. Linterdiction de reporter le coût de la dette sur les générations futures entraînerait, dans ces conditions, % à point (de 0,5une hausse de près de 0,2 0,7 %) du taux de la CRDS. Maiscette réouverture naura de sens que si des réformes structurelles, permettant un retour durable à léquilibre comptable des quatre branches, sont conçues et menées à leur terme. Le présent rapport suggère plusieurs pistes à ce titre, souhaitant ainsi apporter sa contribution dans lattente des rendez-vous à venir.  *    

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