Conseil des prélèvements obligatoires - quelles réformes pour l'imôt sur le revenu et la CSG
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Conseil des prélèvements obligatoires - quelles réformes pour l'imôt sur le revenu et la CSG
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CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
IMPÔT SUR LE REVENU, CSG
QUELLES RÉFORMES ? février 2015
Le Conseil des prélèvements obligatoires est chargé d'apprécier l'évolution et l'impact économique, social et budgétaire de l'ensemble des prélèvements obligatoires, ainsi que de formuler des recommandations sur toute question relative aux prélèvements obligatoires (loi n°2005358 du 20 avril 2005).
Les rapports du Conseil des prélèvements obligatoiresMai 2014Fiscalité locale et entreprises Juillet 2013: constats, enjeux etLa fiscalité affectée réformes Janvier 2013Les prélèvements obligatoires et les entreprises du secteur financier Prélèvements à la source et impôt sur le revenu Février 2012 L'activité du Conseil des prélèvements obligatoires Novembre 2011 pour les années 2006 à 2011 Prélèvements obligatoires sur les ménages : Mai 2011 progressivité et effets redistributifs Entreprises et "niches" fiscales et sociales– Des Octobre 2010 dispositifs dérogatoires nombreux La fiscalité locale Mai 2010 Les prélèvements obligatoires des entreprises dans Octobre 2009 une économie globalisée Le patrimoine des ménages Mars 2009 La répartition des prélèvements obligatoires entre Novembre 2008 générationsetlaquestionde'léquitéintergénérationnelle Sens et limites de la comparaison des prélèvements Mars 2008 obligatoires entre pays développés Les prélèvements obligatoires des indépendants Mars 2008 La fraude aux prélèvements obligatoires et son Mars 2007 contrôle
Le Conseil des prélèvements obligatoires est présidé par M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. Il comprend : M. Alain Pichon, président de chambre honoraire à la Cour des comptes, suppléant le Premier président de la Cour des comptes, En sont membres : M. Stéphane Austry, avocat associé en droit fiscal Bureau Francis Lefebvre, M. François Auvigne, inspecteur général des finances, M. JeanPierre Balligand, coprésident de l’Institut de la décentralisation, M. Frédéric Bonnevay, associé, Ricol Lasteyrie, Mme Danielle Bousquet, présidente du Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes, M. Michel Braunstein, conseiller maître honoraire à la Cour des comptes, Mme AnneMarie Brocas, présidente du Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, M. Matthieu Conan, professeur agrégé à l’université Paris Ouest Nanterre La Défense, M. Guillaume Goulard, conseiller d'État, M. JeanMarie Guerra, directeur de la réglementation, du recouvrement et du service de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, M. JeanLouis Idiart, conseiller général du canton de Saliesdu Salat, M. Pierre Joly, inspecteur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques, M. Étienne Lehmann, professeur agrégé de sciences économiques à l’université PanthéonAssas Paris II, Mme Claude Nocquet, conseiller doyen à la Cour de cassation, M. Philippe Renard, directeur de l'URSSAF ÎledeFrance M. Henri Sterdyniak, directeur du département « économie de la mondialisation » àl’Observatoire français des conjonctures économiques,
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CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Lesecrétariat du Conseil des prélèvements obligatoires est assuré par : Mme Catherine Démier, conseillère maître à la Cour des comptes, secrétaire générale du Conseil des prélèvements obligatoires, Mme Jacqueline Guillon, chargée de mission au secrétariat général du Conseil des prélèvements obligatoires. Le rapport, présenté par M. Vincent Léna, conseiller maître à la Cour des comptes, a été délibéré et arrêté au cours de la séance du 22 janvier 2015. Les études préliminaires au rapport ont été effectuées par : M. Olivier Bargain, professeur d'économie à AixMarseille université, Mme AnneCéline Didier, administratrice à la commission des finances du Sénat, M. JeanLuc Matt, maître des requêtes au Conseil d'État, Mme Annabelle Mourougane, administratrice de l'Insee, M. Pascal Penaud, inspecteur général des affaires sociales, L’ensemble des travaux a été réalisé avec le concours de M.Louis Vladimir Vandermeerschen, stagiaire au Conseil. Par ailleurs, ont été auditionnés par le Conseil : M. François Auvigne, inspecteur général des finances, Mme Mireille Elbaum, présidente du Haut conseil du financement de la protection sociale, accompagnée de M. Laurent Caussat, secrétaire général du Haut conseil, et M. Camille Landais, professeur à la London School of Economics. Les études préliminaires, sont des documents de travail n'engageant pas en tant que tels le Conseil des prélèvements obligatoires. Ces études, ainsi qu’un tableau récapitulant les mesures modifiant l’impôt sur le revenu et la CSG entre 2007 et 2014, sont consultables sur le site internet www.ccomptes.fr/CPO.
SOMMAIRE
Synthèse Introduction
PREMIÈRE PARTIE
IMPÔT SUR LE REVENU/CONTRIBUTION SOCIALE GÉNÉRALISÉE : UN « PACTE FISCAL » À RENOVER
Chapitre I Un système d'imposition des revenus devenu illisible et peu cohérent I. Une architecture complexe héritée de l'histoire…………………………………………A.La superposition de deux impositions ayant chacune leur logique……………..B.Le rendement limité de l’impôt sur le revenu, malgré un ressaut récent………. C.La montée en puissance de la CSG…………………………………………….. II. Équité verticale et progressivité d'ensemble du système sociofiscal…….…………....A.La redistribution s’effectue, en France, davantage par les prestations que par l’imposition des revenus…………………………………………………………B.Des prélèvements obligatoires qui restent progressifs…………………………..III. Équité horizontale et politique familiale……………………………………………….. A.La famille dans le système fiscal français……………………………………….B.La contribution de la fiscalité à lapolitique familiale……………………………Chapitre II
Les conditions d’une imposition des revenus rénovéeI. Redonner lisibilité et cohérence à l'imposition des revenus…………………………….. A.L’efficacité économique de l’imposition des revenus…………………………..B.Les ressorts de l’acceptabilité de la politique fiscale……………………………C.Les réformes intervenues dans l’OCDE…………………………………………II. Clarifier le cadre familial et progressif de l'imposition des revenus……………………A.Le choix d’un modèle familial d’imposition des revenus………………………..B.Les principes d’égalité et de progressivité……………………………………….III. Mieux articuler fiscalité et prestations sociales pour les bas revenus………………….A.Prendre en compte les effets de seuil…………………………………………….B.Agir en priorité sur les prestations……………………………………………….IV. Clarifier le financement de la protection socialepar l’imposition……………………A.La double qualification juridique de la CSG et ses incidences éventuelles sur la réforme…………………………………………………………………………...B.Les enjeux de la fiscalisation croissante du financement de la sécurité sociale…
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SECONDE PARTIE
IMPÔT SUR LE REVENU/CONTRIBUTION SOCIALE GÉNÉRALISÉE : DE LA
RÉFORME D’ENSEMBLE À UN ENSEMBLE DE RÉFORMESChapitre I Une réformed’ensemble subordonnéeà la rénovationde l’im ôt sur le revenuI.La durée nécessaire aux réformes systémiques………………………….………………A.Un enjeu majeur, sous forte contrainte économique…………………………….B.Les droits des contribuables à respecter…………………………………………C.Des objectifs nombreux et parfois contradictoires à une imposition unifiée des revenus……………………………………………………………………………D.La fusion : un concept large, desmodalités de mise en œuvre multiples………...II.Une imposition unifiée sur la base d’un IR rénové………………………………..........A.Le préalable de la fusion des assiettes harmonisées……………………………..B.Une question étroitement liée à celle de la retenue à lasource………………….C.Des transferts de charge importants à anticiper………………………………….III.Une imposition unifiée sur la base d’une CSG progressive…………………………….A.Une option restée longtemps en sommeil………………………………………..B.Les voies de la transformation de la CSG en un impôt progressif……………….C.Des obstacles nombreux à une dissolution de l’IR dans une CSG progressive….D.Des modalités nouvelles de recouvrement à prévoir…………………………….Chapitre II L’articulation IR/CSG,clé de voûte d’un ensemble de réformes I. La dualité de l'imposition des revenus, atout pour des réformes…………………………A.Des scénarios de complémentarité relativement peu étudiés…………………….B.La CSG comme impôt de base du nouveau système fiscal français, complété par un IRà trois tranches…………………………………………………………….C.La CSG comme acompte de l’ensemble IR/CSG………………………………..II.Un IR élargi sur ses bases et appliqué aux revenus de l’année en cours………………..A.Une assiette élargie……………………………………………………………….B.L’imposition des revenus dans l’année………………………………………….C.Les marges d’individualisation de l’IR…………………………………………..III.L’aménagementdela progressivité de la CSG…………………………………………A.L’extension de l’assiette de la CSG…………………………………………….B.Une CSG universelle et plus progressive…………….…………………………..IV. Une imposition duale des revenus plus cohérente………………………………………A.La question de la déductibilité de la CSG………………………………………B.La fiscalité des revenus du capital………………………………………………..C.Une meilleure cohérence du système sociofiscal, en particulier pour les bas revenus…………………………………………………………………………..
Conclusion.............................................................................................................................. Annexes............................................................................................................................. .....
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Synthèse
La commission des finances du Sénat a sollicité en novembre 2013 l’expertise du Conseil des prélèvements obligatoires pour éclairer sa réflexion sur la cohérence et les réformes souhaitables du système dual d’imposition des revenus, principalement composé de l’impôt sur le revenu (IR) et de la contribution sociale généralisée (CSG).
Dans un contexte d’accroissement des prélèvements obligatoires, la cohérenced’ensemble de l’imposition des revenusdevient un sujet majeur dans le débat public, avec l’évocation de réformes pouvant aller jusqu’à la fusion de l’IR etde la CSG dans un grand impôt unifié.
L’histoiredel’IRdepuis sa création en 1914 enseigne que toute tentative d’unification d’impositions différentes nécessite un temps long et un contexte économique et budgétaire propice. Après l’échec de la réforme de 1948, la fusion de la taxe proportionnelle et de la surtaxe progressive, lancée en 1959, n’aboutit véritablement qu’une quinzaine d’années plus tard. Au regard de la construction de l’IR moderne, la situation actuelle, où coexistent un impôt sur le revenu progressif et familialisé et un impôt de type cédulaire, proportionnel et individualisé (la CSG), mérite réflexion.
À l’origine, la CSGa été conçue comme un prélèvement dédié au financement de la protection sociale, en substitution aux cotisations,d’un rendement modeste mais assissur l’ensemble desrevenus, y compris sur les revenus de remplacement et les revenus du patrimoine, qui échappaient à l’époque pour une large part à l’IR et aux cotisations sociales. À cet égard, il s’agit de l’une des principales novations qu’a connues le système fiscal français ces trente dernières années. En outre, les augmentations successives de taux, les élargissements de son assiette et la création de nombreuses taxes additionnelles ont rapidement changé l’« échelle » de la CSG. Depuis 1998, son produit dépasse ainsicelui de l’IR. De plus, les divers aménagements (taux réduits, exonérations, déductibilité partielle), introduits à l’occasion de ses élargissements successifs, lui ont fait perdre une grande part de sa simplicité.
L’IR continue de faire l’objet des mêmesdepuis 1990. critiques D’un rendementdevenu relativement médiocre, son produit est fortement concentré sur moins de la moitié des contribuables potentiels. De plus, les nombreux mécanismes de personnalisation et la multiplicité des dépenses fiscales quien modifient l’assiette,ou, de manière plus générale, le montant à acquitter, rendent cet impôt peu lisible pour le contribuable et
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CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
contribuent à réduire son produit, qui reste faible, même si les prises depuis 2011 et 2012 afin de redresser la situation des publiques ont sensiblement freiné, cette tendance.
mesures finances
Malgré le caractère très emblématiquede l’IR, les prélèvements obligatoires pesant à ce titre sur les ménages, dont la progressivité reste réelle sauf pour les très hauts revenus, contribuent de manière réduite à la redistribution verticale et horizontale, qui est majoritairement assurée par les prestations sociales.
Le rapprochement entre l’IR et la CSGest devenu une question récurrente à partir du milieu des années 2000. Toutefois, il est invoqué au nom d’objectifs variés, voire opposés: une plus grande cohérence et une meilleure lisibilité du système fiscal, un élargissement des bases d’imposition, une plus grande progressivité ou encore une familialisation de la CSG. De plus, le terme de «fusion de l’IR et de la CSG», utilisé couramment pour désigner le fait de substituer un prélèvement unique à l’ensemble constitué par l’IR, la CSG et ses déclinaisons, renvoie à des modalités de mise en œuvremultiples, qui peuvent néanmoins être regroupées en deux grands types de schémasd’imposition unifiées sur la base d’un IR rénové oud’une CSG progressive.
La plupart des travaux académiques et administratifs ont souligné les difficultésde mise en œuvre d’unefusion au sens strict des deux impôts par une unification des règles de l’IR et de la CSG. La difficulté de maîtriser entièrement les transferts nombreux et importants qu’occasionnerait la définition de règles d’impositionest uniques certainement l’obstacle le plus important à la fusion, audelà des risques budgétairespour l’État et des enjeux de gouvernance pour la sécurité sociale.
Au regard de l’ensemble des difficultés identifiées dans les études existantes et des nombreux arbitrages nécessaires à la définition d’un tel projet, il apparaît que la fusion de l’IR et de laCSG ne peut constituer qu’un projet de moyen terme, lié à une réforme préalable de l’IRassortie d’une limitation drastique des dépenses fiscalesqui l’affectent, d’autant plus délicate à réaliser après une période de hausse importante des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages.
Les moyens de renforcer la complémentarité de l’IR et de la CSG, en vue de définir un schéma d’imposition des revenus des ménages plus cohérent, ont été jusqu’icirelativement peu explorés. Une meilleure articulation entre l’IR et la CSGconstituerait pourtant une voie alternative de réforme, alliant simplification et progressivité amélioréede l’ensemble du système d’imposition des ménages. Cette piste a principalement été étudiée à travers,d’une part, la question du régime de déductibilité de la
IMPÔT SUR LE REVENU, CSG : QUELLES RÉFORMES ?
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CSG,pour mettre fin à l’imbrication complexe des deux prélèvements et, d’autre part,la possible mise en œuvre d’un prélèvement de l’IR qui interviendrait dès l’année deréalisation du revenu imposé.
Cette réforme permettrait la mise en cohérence de l'imposition directe des ménages. Bien qu’il ne faille pas en sousestimer les difficultés, elle pourrait s’engager dès à présent, à travers une série de mesures affectant l’IR et la CSG.
Au total, différentes options plus ou moins radicales s’offrent au législateur pour rénover le « pacte fiscal »et redonner à l’imposition des revenus des ménages une meilleure cohérence, à prélèvement constant. Elles ont en commun de nécessiter une intense préparation et une large information,avec la recherche d’un consensus le plus large. Elles s’inscrivent par ailleurs nécessairement dans un temps long, comme nous l’enseigne l’expérience des réformes fiscales intervenues dans d’autres pays de l’OCDE.
