Comment la privatisation d’Hydro-Québec permettrait-elle d’enrichir les citoyens québécois?

Claude Garcia

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Comment la privatisation d’Hydro-Québec permettrait-elle d’enrichir les citoyens québécois?                       Discours de Claude Garcia, ancien président de la Standard Life, devant l’Institut économique de Montréal   Le mardi 3 février 2009

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Hydro-Québec occupe une place importante dans la société québécoise et dans notre imaginaire collectif. À la suite des nationalisations successives de 1944 et de 1962, on lui a confié le mandat de mettre en valeur la principale source de richesse du Québec : l’hydroélectricité. Devant la fragilité des finances publiques québécoises, plusieurs commentateurs ont suggéré une hausse des tarifs d’électricité afin que notre société obtienne une contribution plus grande que par le passé de cette ressource naturelle.   À la suite de la publication d’un article dans La Presse  le 2 juin 2007, l’Institut économique de Montréal a manifesté son intérêt pour la privatisation d’Hydro- Québec et a organisé une conférence en août 2007 avec le vice-président de l’Institut, Marcel Boyer, et moi-même pour en discuter. Dans le prolongement du débat qu’a suscité cet évènement, Paul-Daniel Muller, alors président de l’Institut, a suggéré la publication d’un cahier de recherche sur cette question. Voilà pour l’origine du lancement d’aujourd’hui. Nous ne prétendons pas, en une vingtaine de minutes, vous présenter autre chose que les points saillants de ce cahier de recherche.   Lors de cette recherche, j’ai voulu tenir compte des contributions qu’ont généreusement offertes les personnes qui s’intéressent à ce sujet. Leur critique éclairée m’a forcé à creuser davantage la question qui nous réunit aujourd’hui. Je dois vous avouer que les découvertes que j’ai faites et que je m’apprête à partager avec vous m’ont surpris. Certes, une hausse des tarifs d’électricité au

 

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niveau du marché pourrait apporter une contribution significative à l’équilibre des finances publiques du Québec. Il ne faut pas sous-estimer, toutefois, l’apport considérable de l’impact qu’aurait sur les finances publiques une remise en cause de la façon dont nous avons géré ce patrimoine depuis maintenant 65 ans.   La réforme que nous proposons aujourd’hui pourrait augmenter de 4 G$ les bénéfices annuels d’Hydro-Québec si on maintenait les tarifs actuels. C’est une fois et demi les bénéfices de l’année 2007. Comment est-ce possible? Il y a trois raisons qui expliquent cet écart : les tarifs consentis aux alumineries, l’efficacité opérationnelle et la gestion des investissements.  

Tarifs consentis aux alumineries

La capacité de production d’aluminium au Québec a doublé depuis 1990 et a atteint 2 600 000 tonnes métriques en 2005. Cette production, exportée à 95 %, a nécessité 39 TWh d’électricité vendue à prix d’environ 3,0 ¢ le kWh. Pendant la même année 2005, Hydro-Québec a exporté 15,3 TWh d’électricité à un prix moyen de 9,6 ¢ le kWh, soit trois fois plus!   Pendant que la capacité de production québécoise d’aluminium doublait, la production d’aluminium a diminué de près de 30 % aux États-Unis au cours des dix dernières années. On peut conclure que les américains remplacent leur production d’aluminium par des importations du même métal en provenance du

 

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Québec. Cela s’est produit depuis la déréglementation des prix du marché de l’électricité aux États-Unis. Les américains ont compris qu’il est plus rentable pour eux d’utiliser leur électricité à d’autres fins que de produire de l’aluminium.   L’industrie canadienne de l’aluminium estime à près de 2 G$ par année la valeur ajoutée de toute cette activité. Hydro-Québec aurait obtenu 2,6 G$ de revenus additionnels en exportant elle-même toute cette électricité. Comme les prix obtenus à l’exportation peuvent varier d’une année à l’autre, nous estimons, par prudence, que le Québec se prive d’une somme d’au moins 2 G$ par année en continuant la pratique actuelle.  

Efficacité opérationnelle

Afin d’analyser la performance opérationnelle d’Hydro-Québec, nous avons constitué un groupe-témoin de dix entreprises américaines de production, de transport et de distribution d’électricité de la même taille qu’Hydro-Québec. La comparaison ne peut être parfaite parce que les entreprises américaines ne produisent pas leur électricité de la même façon qu’Hydro-Québec. Elles comptent surtout sur les énergies fossiles ou sur l’énergie nucléaire pour la produire: donc des modes de production plus coûteux. Conséquemment on peut penser qu’Hydro-Québec aura une longueur d’avance quant à son efficacité opérationnelle.   

 

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Dans le cas du groupe de comparaison, le nombre de clients par employé varie de 164 à 469 avec une moyenne de 295 tandis qu’Hydro-Québec compte un employé pour 166 clients. Si on compare maintenant leurs frais d’exploitation : 343 US$ par client pour certaines entreprises américaines versus 658 $ pour Hydro-Québec.   Que l’on retienne le nombre de clients par employé ou les frais d’exploitation par client, on peut estimer à un peu plus d’un G$ la réduction possible des frais d’exploitation d’Hydro-Québec.   Gestion des investissements

Hydro-Québec investit chaque année plus de 3,5 G$. Faute de temps, nous nous contenterons aujourd’hui de deux exemples pour juger de la gestion de ces investissements: le coût de construction des centrales et le rendement d’un investissement important de la division de la Distribution.   Il y a peu d’exemples de construction de centrales hydroélectriques par le secteur privé au Canada ou aux États-Unis. Il y a toutefois des entreprises privées qui développent de petites centrales au fil de l’eau. Une de ces entreprises, Brookfield, pilotait six projets à la fin de l’année 2007, lesquels devraient augmenter sa puissance installée de 145 MW à un coût moyen de 2,4 M$ par MW. Au cours de l’année 2007, Brookfield a également acquis 5

 

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centrales dans le nord-est des États-Unis et en Colombie-Britannique pour une puissance totale de 28 MW au même coût moyen.   Qu’en est-il maintenant des coûts encourus par Hydro-Québec pour des activités similaires. Hydro-Québec a terminé en 2007 l’aménagement d’un projet qui se rapproche, par sa taille et par son envergure, de ceux que nous venons de citer. Elle a construit sur la rivière Saint-Maurice deux centrales qui seront exploitées au fil de l’eau. Le coût total du projet s’élève à 960 M$, soit 6,9 M$ par MW. C’est le triple du coût moyen encouru par Brookfield pour l’achat ou le développement de centrales. Les centrales de Brookfield sont beaucoup plus petites puisque leur puissance installée est de 16 MW en moyenne contre 69 MW pour le projet d’Hydro-Québec.   Examinons maintenant un investissement majeur de la division Distribution. Le 17 juin 2002, celle-ci a demandé l’autorisation d’investir 270 M$ pour la mise en place, en mars 2007, d’un nouveau système d’information sur la clientèle, le projet SIC. La Régie de l’énergie a approuvé cette demande le 12 décembre 2002, mais avec un budget déjà augmenté à 320 M$. Le projet a comme objectif d’améliorer la productivité et la qualité des activités associées au service à la clientèle : facturation intégrée de tous les produits et services, analyse des charges de travail, dossier client et dossier sur le site du service. Selon Hydro- Québec Distribution, la solution proposée allait permettre une économie de 80

 

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M$ actualisée en 2002. Ces économies devaient commencer à se manifester en 2008, i.e. l’année suivant l’implantation complète du système.     La mise en place de SIC pour les clients résidentiels a commencé en janvier 2008 et aurait dû se terminer d’ici la fin de 2008.   Le projet accuse un retard minimum de vingt et un mois sur le calendrier soumis à la Régie de l’énergie en 2002. Après avoir fait valoir en 2002 à la Régie que la mise en service de SIC serait neutre sur les coûts de distribution dans l’année de sa mise en service, le Distributeur a déclaré à la Régie en 2007 que la mise en service de SIC était responsable de 34,5 M$ des 38,8 M$ d’augmentation de ses coûts de distribution en 2008.     Que s’est-il passé? Ce projet devait permettre à Hydro-Québec de réduire ses frais d’exploitation d’environ 50 M$ par année. Or les bénéfices escomptés ne sont maintenant plus que de 20 M$ par année et ce, à partir de 2009 seulement. Nous estimons que le coût initial du projet a plus que doublé et qu’il se rapproche maintenant de 600 M$.   Comme Hydro-Québec n’est par une société privée, ce ne sont pas ses actionnaires qui vont faire les frais de ce dépassement de coût important et de l’absence d’une proportion importante des gains de productivité escomptés en 2002. Cela se traduira par des bénéfices moins élevés pour Hydro-Québec, ce qui réduira d’autant sa contribution à la société québécoise. Hydro-Québec

 

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Distribution ne subit aucune pénalité de ce dépassement important de budget puisqu’elle est réglementée sur la base des coûts. Le coût total du projet, y compris les dépassements de coûts, s’ajoute à ses immobilisations accumulées. En plus de permettre à Hydro-Québec Distribution de dépenser en 2008 34,5 M$ de plus que ce qui était prévu en 2002 pour l’exploitation de SIC, la Régie va l’autoriser à recevoir des revenus de placement sur l’ensemble du coût non déprécié du projet à l’avenir.   Le non-respect des budgets autorisés des projets d’investissement n’est pas un phénomène rare chez Hydro-Québec. Les cinq dernières centrales construites par Hydro-Québec ont toutes, sans exception, coûté plus cher que prévu et le dépassement moyen se situe à 26 % du budget original. L’ensemble de ces données suggèrent qu’une meilleure gestion des investissements pourrait permettre à Hydro-Québec de réduire ses dépenses d’investissement d’au moins 25 % et possiblement de 50 %. Si on retient, par mesure de prudence, une réduction d’un quart des dépenses d’investissement, Hydro-Québec pourrait ainsi réduire ses charges annuelles pour amortissement et intérêts de 1,1 G$, après un certain nombre d’années, et augmenter d’autant son bénéfice annuel.   Expérience britannique

Les recherches disponibles nous enseignent qu’il y a des similitudes entre l’expérience britannique avant la privatisation de l’industrie électrique et le portrait que nous venons de tracer d’Hydro-Québec:

 

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- surabondance de personnel; - structure de coût plus élevé que nécessaire; - investissements plus importants que nécessaire; - absence de concurrence. Avant la privatisation au cours des années 90, les pertes de l’industrie britannique avaient augmenté considérablement, autant sous les gouvernements travailliste que conservateur. La privatisation a permis de renouer avec les bénéfices au Royaume-Uni malgré une baisse de tarif de plus de 30 % en terme réel de 1990 à 2005. Si on a connu le succès toutefois, c’est parce que la privatisation a été accompagnée d’une réforme en deux volets de la gouvernance de l’industrie. Tout d’abord, on a modifié le modèle de réglementation afin d’inciter les participants du marché à augmenter leur efficience. De plus, on a fait jouer la concurrence dans toute la mesure du possible, notamment en donnant à tous les consommateurs britanniques le choix de leur fournisseur d’électricité.   Le Royaume-Uni n’est pas seul; plusieurs états américains, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Chili, les Pays-Bas, l’Allemagne, l’Espagne et l’Italie le font également depuis un certain temps. La France a, depuis peu, emboîté le pas aux autres pays européens. Les pays de l’Europe de l’est et plusieurs pays émergeants comme le Mexique, le Brésil, l’Indonésie, les Philippines et l’Inde ont remis en cause le modèle industriel traditionnel de l’électricité.  

 

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Le choix des consommateurs

Depuis la fin des années 90, les entreprises américaines peuvent concurrencer Hydro-Québec auprès des consommateurs québécois. Afin d’exporter ses surplus d’électricité sur le marché américain, Hydro-Québec a dû offrir aux entreprises américaines des conditions équivalentes sur le marché québécois à celles dont elle souhaite bénéficier sur le marché extérieur. Cette perspective n’inquiète pas encore Hydro-Québec parce qu’elle jouit des coûts de production d’électricité les moins élevés en Amérique du Nord, grâce à la géographie particulière du Québec.   Afin de faciliter la concurrence, nous suggérons de hausser progressivement les tarifs d’électricité au niveau du marché sur une période de dix ans. L’essentiel des revenus additionnels feraient l’objet de redevances au gouvernement du Québec comme nous le verrons plus loin. Hydro-Québec disposera ainsi de temps pour améliorer sa performance et pour faire face à la concurrence. Si elle encourt des dépenses en capital ou des frais d’exploitation plus substantiels que les entreprises qui lui feront concurrence sur le marché québécois, après la période de transition, elle devra accepter des marges bénéficiaires beaucoup plus faibles puisqu’elle ne pourra compter sur les hausses de tarifs de la période de transition pour absorber ses charges d’exploitation excédentaires ou pour amortir des dépenses d’immobilisation plus onéreuses que nécessaire. Ce lui sera alors difficile de financer les investissements exigés pour maintenir sa

 

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position concurrentielle Elle perdra ainsi progressivement une part importante du marché québécois de l’énergie.   Plusieurs commentateurs ont suggéré de hausser les tarifs d’Hydro-Québec au niveau du marché sans remettre en cause la propriété publique d’Hydro-Québec. Est-ce la meilleure stratégie? L’expérience du passé nous porte à croire que, sans la motivation créée par le rendez-vous avec la privatisation et un mode de réglementation qui encourage une amélioration de la performance de l’entreprise, Hydro-Québec demandera au gouvernement, à la fin de la période de transition, de réduire les redevances pour financer les investissements. Si d’autre part elle sait qu’à la fin de la période de transition, elle devra affronter la concurrence par ses propres moyens, nous sommes d’avis que la performance sera à la hauteur. L’expérience du Royaume-Uni devrait nous instruire.    Si on souhaite assurer le succès de la privatisation d’Hydro-Québec, il y aura lieu de modifier le mandat de la Régie de l’énergie afin d’utiliser la concurrence plutôt que la réglementation lorsque faisable. Laissons le secteur privé faire des propositions pour la construction de nouvelles centrales comme c’est le cas pour les éoliennes. Si la concurrence n’est pas possible, optons pour un mécanisme de réglementation qui incitera les opérateurs à améliorer leur performance tout en protégeant les consommateurs contre les abus. La réglementation basée sur les coûts est en voie de disparition à travers le monde mais c’est encore le modèle suivi au Québec.

 

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