Mémoire la régulation du cannabis en Uruguay

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Université de Toulouse Jean-Jaurès Campus du Mirail Institut Pluridisciplinaire pour les Etudes sur les Amériques à Toulouse (IPEAT) Master mention Cultures et Sociétés Spécialité Etudes sur les Amériques La régulation du cannabis en Uruguay : processus politique national singulier ou modèle qui peut inspirer en France ? ème Mémoire de 2année présenté parLouise LEVAYER Sous la direction deMadame Françoise COSTE - Septembre 2015 1 2 Remerciements Je tiens à remercier très chaleureusement ma directrice de mémoire Madame Françoise Coste quim’a soutenue et encouragée tout au long de l’année universitaire. Madame Coste a su faire preuve d’une grande disponibilité malgré un agenda très chargé et a été d’une aide précieuse dans ma recherche et dans la rédaction de mon mémoire avec ses relectures attentives et ses conseils avisés. Je remercie également MadameMireille Murawskises conseils et pour orientations sur le mémoire et le stage, et pour le suivi effectué depuis la France ainsi que MadameChantal Gonzalezsa patience et ses conseils afin de pour remplir les conditions de départ à l’étranger. Côté uruguayen, je tiens à remercier particulièrement HéctorSuárez, coordinateur de l’Observatoire Uruguayen des Drogues, pour sa bienveillance et pour m’avoir permis d’accéder à une grande quantité d’informations essentielles à la réalisation du mémoire.

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Publié le 22 avril 2016
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Université de Toulouse Jean-Jaurès Campus du Mirail Institut Pluridisciplinaire pour les Etudes sur les Amériques à Toulouse (IPEAT) Master mention Cultures et Sociétés Spécialité Etudes sur les Amériques
La régulation du cannabis en Uruguay : processus politique national singulier ou modèle qui peut inspirer en France ? ème Mémoire de 2 année présenté parLouise LEVAYERSous la direction deMadame Françoise COSTE
- Septembre 2015 -
1
2
Remerciements Je tiens à remercier très chaleureusement ma directrice de mémoire Madame Françoise Coste qui m’a soutenue et encouragée tout au long de l’année universitaire. Madame Coste a su faire preuve d’une grande disponibilité malgré un agenda très chargé et a été d’une aide précieuse dans ma recherche et dans la rédaction de mon mémoire avec ses relectures attentives et ses conseils avisés. Je remercie également MadameMireille Murawskises conseils et pour orientations sur le mémoire et le stage, et pour le suivi effectué depuis la France ainsi que MadameChantal Gonzalezsa patience et ses conseils afin de pour remplir les conditions de départ à l’étranger. Côté uruguayen, je tiens à remercier particulièrement Héctor Suárez, coordinateur de l’Observatoire Uruguayen des Drogues, pour sa bienveillance et pour m’avoir permis d’accéder à une grande quantité d’informations essentielles à la réalisation du mémoire. Merci également àAugusto Vitale (IRCCA), Raquel Peyraube (ICEERS),Laura Blanco (AECU),Marco AlgortaGanja, Club (Planeta 420, Club Sativa) pour les entretiens qu’ils ont pu m’accorder et/ou les contacts qu’ils m’ont transmis. Enfin, je tiens à remercier tout particulièrement les membres de ProDerechos, dontMartín Collazo, qui m’ont accueillie avec confiance et spontanéité à leurs réunions et dans le club animé et intégré par plusieurs de leurs
membres, justement nommé “Cultivando Libertad Uruguay Crece” (CLUC).
3
Sommaire
Note de synthèse................................................................................................................................................. 6
Introduction.......................................................................................................................................................... 8
I.
A.
B.
C.
UNE LOI PIONNIERE AUDACIEUSE......................................................................................... 13
Ce que prévoit la loi 19.172............................................................................................................ 13
1.
2.
3.
4.
Création d’un Institut en charge du cannabis légal ........................................................ 13
Cannabis à usage récréatif : trois voies d’accès ............................................................... 14
Graines et boutures. ..................................................................................................................... 16
Autres dispositions et restrictions......................................................................................... 17
Un choix politique controversé....................................................................................................... 18
1.
2.
3.
L’esprit de la loi : objectifs et choix politiques.................................................................. 18
En quoi cette loi se différencie d’autres expériences de régulation et va plus loin 23
Réactions à l’adoption de la loi................................................................................................ 24
Mise en application et suivi............................................................................................................. 27
1.
2.
Etat des lieux ................................................................................................................................... 27
Evaluation de la loi ....................................................................................................................... 31
II.ANALYSE D’UN PROCESSUS : LES FACTEURS QUI ONT PERMIS D’ABOUTIR A LA REGULATION DU CANNABIS EN URUGUAY...................................... 33
A.Contexte international : une fenêtre entre-ouverte pour l’innovation des politiques de la drogue...................................................................................................................................................... 33
B.
1.
Un cadre juridique international strictement prohibitionniste................................ 33
2. Remise en cause du paradigme de prohibition dans les hautes sphères académiques, économiques et politiques.................................................................................... 35
3.
Uruguay : un « laboratoire » pour le monde...................................................................... 38
Un contexte uruguayen particulier ?........................................................................................... 40
1.
L’Uruguay « un laboratoire » où l’expérience pouvait avoir lieu ............................. 40
2. L’Uruguay, un pays pionnier dans la région dans ses politiques libérales et régulationnistes...................................................................................................................................... 44
4
C.
Le processus politique....................................................................................................................... 48
1.
2.
3.
4.
Au sein des partis politiques et des institutions de l’Etat............................................ 48
Une initiative du pouvoir exécutif et le phénomène Pepe Mujica............................ 50
Le processus parlementaire ..................................................................................................... 52
Le rôle de la société civile .......................................................................................................... 54
III.CONSTRUCTION D’UNE STRATEGIE DE CAMPAGNE POUR L’OUVERTURE D’UN DEBAT SUR LA LEGALISATION DU CANNABIS EN FRANCE A L’AUNE DE L’EXPERIENCE URUGUAYENNE....................................................................................................... 58
A.
B.
C.
Analyse du contexte en France, similarités et différences avec l’Uruguay............ 58
1.
Un cadre législatif répressif pour une consommation largement répandue....... 58
2. Un discours sur la drogue basé sur des conceptions morales et l’insécurité au cœur des préoccupations ................................................................................................................... 60
3.
Les acteurs du débat en France............................................................................................... 63
Logique d’intervention (objectifs, résultats, activités)........................................................ 66
1.
2.
Stratégie ............................................................................................................................................ 66
Partie Opérationnelle ..............................................................Erreur ! Signet non défini.
Calendrier et budget.......................................................................Erreur ! Signet non défini.
1.
2.
Calendrier .....................................................................................Erreur ! Signet non défini.
Budget ............................................................................................Erreur ! Signet non défini.
Bibliographie..................................................................................................................................................... 67
ANNEXES.......................................................................................................................................................... 77
5
Note de synthèse
Le 20 décembre 2013, le parlement Uruguay adoptait la loi 19.172 régulant la production, distribution, vente et consommation de cannabis. La loi donc l’objectif premier est la réduction de la violence liée au narcotrafic, prévoit, pour l’usage récréatif, la possibilité de produire chez soi et de constituer des clubs ainsi que l’organisation d’une production de cannabis par des entreprises, sous licence d’Etat, destinée à la vente en pharmacie. Il s’agit de la première loi nationale au monde à légaliser et réguler l’ensemble des activités liées à l’usage de cannabis récréatif. Cette expérience unique est le fruit de la combinaison de divers processus politiques et sociaux, de contextes culturels et géopolitiques et de l’émergence
d’acteurs clefs au niveau national et international lesquels, ensemble, ont créé les conditions favorables à l’adoption de cette loi pionnière en Uruguay. Alors que les critiques contre la guerre aux drogues s’expriment de façon de plus en plus forte et documentée par de hauts responsables politiques, de hauts fonctionnaires internationaux, et une part de plus en plus large de la société civile, que plusieurs Etats ont également légalisé le cannabis récréatif aux Etats-Unis et que l’Assemblée Générale Extraordinaire des Nations Unies se prépare sur le problème de la drogue en 2016, quelle est la situation du débat en France ? L’expérience Uruguayenne est-elle exportable ? L’analyse du contexte en France, caractérisé par une des législations les plus répressives d’Europe et les taux de consommation de cannabis les plus élevés de la région, souligne la nécessité de repenser les politiques menées jusqu’à présent. Les dommages collatéraux pour la société ne sont pas moindres : coût policier, judiciaire et pénal très lourd, judiciarisassions pour simple usage en hausse, application de la loi discriminante… Tous ces éléments mettent en évidence la nécessité d’un débat sur la question qui peine pourtant à s’installer en France, malgré les quelques travaux de parlementaires et de chercheurs menés ces dernières années en ce sens. Si le modèle uruguayen n’est certainement pas copiable tel quel, le processus qui a mené à son adoption peut inspirer. Il se caractérise par l’appropriation du sujet par un large panel d’acteurs, par une pression constante et une participation active de la société civile et par un discours abordant la thématique de manière pluridisciplinaire et intégrale, soulignant l’impact que peuvent avoir ces politiques sur divers aspects de notre société.  6
C’est dans cette optique que le projet présenté consiste en la création d’un réseau d’acteurs dont l’objectif est de contribuer à l’ouverture d’un débat public national en France, considérant tant les droits des usagers que la santé publique, la justice sociale, la sécurité et les droits de l’Homme.
7
Introduction
L’usage de drogues est une pratique millénaire dont on trouve des traces dans toutes les civilisations. Tabac, alcool, feuilles de coca, ayahuasca, opium, cannabis… ces produits qui altèrent la perception des sens, provoquant relaxation, excitation ou hallucinations ont, selon les époques et les civilisations, été utilisés dans le cadre de pratiques spirituelles, religieuses, rituelles, sociales ou médicinales. La consommation de ces produits s’inscrivait dans le lien, la transmission, l’appartenance à un groupe ou à un rang social, et étaient soumises à des règles non ème écrites, des coutumes. Au XIX siècle, certaines drogues ont été associées à la création littéraire et artistique, elles libéraient le corps et l’esprit et permettaient d’atteindre d’autres univers sensibles. En France, l’opium, l’alcool et le haschich en particulier sont ainsi adulés par Paul Verlaine, Charles Baudelaire, Théophile Gauthier, Rimbaud, puis Cocteau…
Les discours et les représentations ont beaucoup évolué selon les types de drogues, selon les époques, les cultures, et selon les intérêts politiques et économiques en jeu. Tantôt associées au raffinement d’une élite économique ou intellectuelle, à la transgression, à la décadence ou la délinquance, elles ont longtemps été autorisées voire valorisées socialement ou l’objet d’intérêts économiques à protéger. Ainsi, un siècle avant la prohibition, la Grande-Bretagne avec les Etats-Unis puis la France ont mené les Guerres de l’Opium (1839-1842 et 1856-1860) pour conserver leurs intérêts commerciaux en Chine qui avait interdit le produit sur son territoire.
La prohibition des principales substances psychotropes trouve son origine au début du XXème siècle aux Etats-Unis. Cette politique s’est alors fondée sur la stigmatisation et la volonté d’opérer une forme de contrôle social sur certaines communautés, via «les campagnes ouvertement racistes des syndicats blancs 1 contre l’opium des Chinois, la marihuana des Chicanos ou la cocaïne des Noirs» . En ce qui concerne le cannabis, son interdiction a été formalisée avec l’adoption du Marihuana Trade Act en 1937, toujours en vigueur de nos jours. Harry. J. Anslinger, 2 directeur du Fereral Bureau of Narcotics de 1930 à 1962, en a été l’un des
1 Anne Coppel, Olivier Doubre (2012),Drogues : sortir de l’impasse. Expérimenter des alternatives à la prohibition, Editions La Découverte, Paris, p.53.2 Le Federal Bureau of Narcotics deviendra la Drug Enforcement Administration (DEA) en 1973. 8
principaux artisans et a mené une campagne d’opinion contre la marihuana de 1930 à 1937, assimilant la consommation de cette herbe à l’apparition de démence et de 3 pulsions criminelles . Suite à l’adoption du Marijuana Trade Act, il affirmait qu’ «il y a 100 000 fumeurs de marijuana aux Etats-Unis, la majorité d’entre eux sont des
nègres, hispanos, philippinos, et des saltimbanques. Leur musique satanique, le jazz et le swing, sont le résultat de la consommation de marijuana. La marijuana entraîne les femmes blanches à chercher des relations sexuelles avec les Nègres, des 4 artistes et n’importe qui» . Aujourd’hui, même si le discours prohibitionniste porte toujours une charge morale importante, ces arguments semblent d’un autre âge. Nous les citons néanmoins car ils ont justifié les premières lois prohibitionnistes aux
Etats-Unis, pays qui sera le principal promoteur du système international de contrôle
des drogues, mis en place 25 ans plus tard dans le cadre de l’ONU avec l’adoption de la Convention de 1961. Cette convention, complétée par les Conventions de 1971 et de 1982, est le pilier du système prohibitionniste international en vigueur aujourd’hui (voir II-A-1). Ces trois conventions ont longtemps fait l’objet d’un large consensus mondial et donné lieu à des législations nationales répressives. Ce cadre
justifie le lancement aux Etats-Unis de la « Guerre contre la Drogue » en 1971 par le
Président Nixon. Cette politique vise à réduire l’offre, notamment par l’éradication des cultures et la guerre aux narcotrafiquants, et à criminaliser les consommateurs. Elle s’est matérialisée par un ensemble de plans de coopération militaire entre les Etats-Unis et certains pays latino-américains en particulier avec la Colombie et le 5 Mexique , la présence de la Drug Enforcement Agency (DEA) dans de nombreux pays du sous-continent et un système d’incarcération massive sur le territoire 6 étasunien visant particulièrement les minorités . Aujourd’hui, de nombreuses voix s’élèvent contre le système prohibitionniste, dénonçant l’échec de la guerres aux drogues, tant dans ses objectifs affichés d’un 7 «monde sans drogue» , que pour les dommages collatéraux qu’elle a engendrés : explosion des niveaux de violence et de corruption notamment dans les pays
3 Anne Coppel,Aux racines de la prohibition des drogues, SWAPS, n°76 Dossier Drug War, 3e et 4e trimestre 2014. Consulté le : 26/07/2015http://www.annecoppel.fr/aux-racines-de-la-prohibition-des-drogues/4  Nick Wing,Marijuana Prohibition Was Racist From The Start. Not Much Has Changed, Huffington Post, 01/14/2014, consulté le 17/06/2015 :http://www.huffingtonpost.com/2014/01/14/marijuana-prohibition-racist_n_4590190.html.Toutes les traductions sont celles de l'auteur.5 Plan Colombie depuis 1999 et l’initiative Merida au Mexique en 2008, entre autres. 6  Michelle Alexander (2011),The New Jim Crow: Mass Incarceration in the Age of Colorblindness, New York : New Press.7 La dernière Session Extraordinaire de l’Assemblée Général e des Nations Unies sur le Problème de la drogue (UNGASS 1998) s‘était ouverte sous ce slogan. Voir :http://www.un.org/ga/20special/ 9
producteurs et de transit, forte hausse des taux d’incarcération et développement de
maladies telles que le sida et l’hépatite C chez les consommateurs par injection. Malgré cinquante années de prohibition, le cannabis est devenu dans certains pays comme l’Uruguay et la France, un produit de consommation courante,
largement disponible et consommé, et le fait qu’il soit strictement interdit empêche le développement de politiques publiques alternatives. La prohibition implique 8 également que les bénéfices de ce marché colossal reviennent dans leur immense majorité entre les mains du crime organisé alimentant toute une série d’autres activités intrinsèquement liées (trafic d’armes, blanchiment d’argent, corruption) ou d’autres activités de ces réseaux qui souvent se diversifient (prostitution, trafic d’autres drogues, d’être humains, d’animaux, etc.). Le remède se révèle être pire que la maladie.
C’est à partir de ce constat que s’est récemment installé au niveau international,
le débat sur la nécessaire réforme des politiques de la drogue et en particulier l’idée
de la régulation du marché du cannabis. Pourquoi le cannabis ? Principalement, parce qu’il est devenu dans de nombreux pays un produit très largement disponible et consommé et que les risques liés à sa consommation sont limités et peuvent être considérés comme équivalents, bien que différents, à ceux de l’alcool. La question économique n’est pas non plus à négliger. Beaucoup d’entrepreneurs voient dans le 9 cannabis un nouveau marché très rentable à investir : c’est le nouvel «or vert» . Et pour les Etats, c’est une source d’importantes entrées fiscales. L’Etat du Colorado a ainsi financé l’amélioration de ses structures éducatives grâce à l’argent des impôts issus du commerce du cannabis autorisé dans des commerces privés. L’Uruguay a lui choisi une autre voie pour le cannabis récréatif, en développant un secteur non lucratif (culture domestique et clubs) et une chaîne allant de la production par des entreprises privées sous licence d’Etat à la distribution et à la vente en pharmacie, avec un système étatique de fixation des prix et de contrôle des ventes. La légalisation du cannabis peut se faire de multiples façons. Les Etats peuvent opter pour la simple dépénalisation de la consommation, une légalisation partielle (du seul cannabis médical par exemple), une légalisation commerciale (avec un système de licence par exemple, comme pour l’alcool en France), une légalisation non-
8 L’Observatoire Européen des Drogues estime à 2000 tonnes la consommation annuelle de cannabis en Europe avec un prix moyen de 10 euros par gramme, soit un mar ché de 20 milliards d’euros annuel :Rapport Européen sur les Drogues : Tendances et Evolutions, EMCDDA, 2014, p.20 9 Corinne Lesnes,La Marijuana, or vert du Colorado, Le Monde, 11/03/2013. Consulté le 07/06/2015 : http://www.lemonde.fr/a-la-une/article/2013/03/11/l-or-vert-du-colorado_1846152_3208.html 10
commerciale (par exemple la culture domestique et/ou les clubs associatifs), et dans chaque modèle l’Etat peut réguler les conditions sous lesquelles ces autorisations prennent effet. Par exemple, l’Etat peut limiter l’âge de consommation, interdire la conduite sous l’effet du produit, réduire les lieux où la consommation est autorisée,
fixer les prix, encadrer la publicité (exemple de la loi Evin pour l’alcool en France). Les options de régulation sont très nombreuses selon les objectifs que se fixe la 10 politique publique . Il n’y a donc pas d’opposition franche entre prohibition et légalisation. Légaliser ne signifie par mettre fin à l’interdit, lâcher les rênes, ouvrir les vannes. Au contraire, comme l’affirme Julio Calzada, Secrétaire Général de la Junta Nacional de Drogas en Uruguay de 2010 à 2015, la légalisation «cherche à réguler un marché, déjà existant, qui aujourd’hui est totalement dérégulé et contrôlé par le narcotrafic, un 11 12 marché opaque» . Légaliser, c’est «prendre le contrôle» . En France, bien que le
pays ait les taux de consommation de cannabis les plus élevés d’Europe (voir III-A), la quasi totalité des partis politiques ne souhaitent pas ouvrir le débat ni faire une 13 analyse critique de la politique de la drogue menée depuis plus de quarante ans . Pour la grande majorité de la classe politique et de l’opinion publique, il faut maintenir l’interdit et renforcer les moyens de répression.Alors que l’Uruguay vient d’adopter la loi la plus complète et la plus avancée en la matière, et se définit lui même comme un laboratoire d’expérimentation de politiques alternatives à la prohibition, nous nous intéresserons dans une première partie au contenu précis de cette nouvelle législation, à ses fondements et la résonnance de son adoption dans la société uruguayenne et à l’étranger. Dans un
second temps, nous analyserons le processus politique et social et les conditions particulières qui ont permis d’aboutir à l’adoption de la loi dans ce pays. Enfin, nous présenterons dans une troisième partie notre projet à la lumière de l’expérience
uruguayenne. Ce projet consiste en la constitution d’un réseau d’acteurs pour la régulation du cannabis en France dont l’objectif est d’impulser l’ouverture d’un
10  Pf. Thomas Babor,Políticas de drogas y bienestar público, Conférence de la JND, Montevideo, 19/05/2015. 11 La Marihuana legal en Uruguay será más cara que el mercado negro, ABC.es, 08/08/2013. Consulté le 14/07/2015 :http://www.abc.es/sociedad/20130807/abci-marihuana-uruguay-legalizacion-201308071405.html.12  Global Commission on Drug Policy,Prendre le contrôle : sur la voie de politiques efficaces en matière de drogues, septembre 2014. 13 Le Scan Politique, Taubira «choquée» qu'il ne puisse pas y avoir de débat sur le cannabis, Le Figaro, 01/12/2014. Consulté le 04/06/2015 : http://www.lefigaro.fr/politique/le-scan/citations/2014/12/01/25002-20141201ARTFIG00422-taubira-choquee-qu-il-ne-puisse-pas-y-avoir-de-debat-sur-le-cannabis.php 11