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L’Europe de la défense : une nouvelle étape est-elle possible ?
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Journée d’étude du 22 juin 2010
L’EUROPE DE LA DÉFENSE : UNE NOUVELLE ÉTAPE EST-ELLE POSSIBLE ?
Édité et diffusé par la Fondation pour la Recherche Stratégique 27 rue Damesme 75013 PARIS ISSN : 2109-375X
F O N D A T I O N pour la R E C H E R C H E S T R A T É G I Q U E
I NTRODUCTION : C AMILLE G RAND , D IRECTEUR , FRS ............................................................... 4 1 P REMIERE TABLE RONDE : P OLITIQUE EUROPEENNE DE SECURITE ET DE DEFENSE (PESD) ET T RAITE DE L ISBONNE ...... 5 1.1 PSDC et traité de Lisbonne : perspectives Intervention de Nicole Gnesotto, professeure au Conservatoire National des Arts et Métiers ............................ 5 1.2 PSDC et traité de Lisbonne : perspectives Intervention de Jean-Dominique Merchet, journaliste à Libération , créateur du blog « Secrets défense », auteur de l’ouvrage Défense européenne : la grande illusion.......................... 6 1.3 PSDC et traité de Lisbonne : perspectives Intervention d’Hélène Masson, Maître de recherche à la FRS, spécialiste des questions d’industrie de l’armement et d’Europe de l’armement ........................................................................................................... 7 1.4 Séance de questions........................................................................................... 8 2 D EUXIEME TABLE RONDE : L ES É TATS EUROPEENS VEULENT -IL REELLEMENT CONSTRUIRE UNE E UROPE DE LA D EFENSE ? .........................................................................................................11 2.1 La vision allemande Intervention de Joseph Janning, Maître de recherche, Fondation Bertelsmann ..................................................11 2.2 La vision polonaise Intervention de Krzysztof Soloch, Chercheur associé à la FRS......................11 2.3 La vision espagnole Intervention de Feliz Arteaga, professeur de Sécurité Européenne, Instituto General Gutierrez Mellado à Madrid...................................................12 2.4 Séance de questions..........................................................................................13 3 T ROISIEME TABLE RONDE : Q UELLES ACTIONS / OPERATIONS POUR L ’U NION E UROPEENNE ? .....................................15 3.1 La stratégie maritime de l’UE Intervention de l’Amiral (2S) Hébrard, Chercheur associé à la FRS ...............15 3.2 La communauté du renseignement et la construction européenne Intervention de Philippe Hayez, Maître à la Cour des Comptes, ancien directeur adjoint de la DGSE .................................................................16 3.3 L’Union Européenne, régulateur de sécurité en Afrique Intervention de Damien Helly, Chargé de recherche, Institut de Sécurité de l’Union Européenne......................................................17 3.4 Séance de questions..........................................................................................18
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Introduction : Camille Grand, Directeur, FRS
Les défis de l’Europe de la défense : lisibilité et crédibilité L’Europe de la défense est aujourd’hui au cœur des préoccupations et l’hostilité politi-que à son égard, qu’elle soit européenne ou américaine, a plutôt disparu pour laisser place à une interrogation sur la dynamique à mettre en place. Pour l’Europe de la défense, deux défis se posent aujourd’hui. Le défi de la lisibilité Si le Traité de Lisbonne, qui parachève les impulsions de la période 1998-2003, a le mérite d’opérer une clarification institutionnelle, les nombreuses initiatives bilatérales qui existent en matière de défense et de sécurité entre les États membres de l’UE rendent peu lisible le fonctionnement de l’Europe de la défense. De plus, les actions extérieures de l’UE en matière de défense sont peu visibles et on peut penser à bon droit qu’un porte-parole dédié à l’Europe de la défense contribuerait à donner davantage de visibilité à l’Europe de la défense. Le défi de la crédibilité L’Europe de la défense affiche comme ambition une capacité de déploiement d’une centaine de milliers d’hommes dans le monde pendant un an, ce qui est relativement modeste. De plus, les budgets de défense européens des années 2000 stagnent, après avoir connu une diminution de 25 % au cours de la décennie 1990. Si on pousse l’analyse des budgets, on constate même que cette stagnation est en fait la conséquence de deux phénomènes antagonistes : celui de la décroissance généralisée des budgets de défense européens compensée par une augmentation des budgets britannique et français. A l’heure où les budgets chinois, russe et américain connaissent une croissance remar-quable pour « préparer l’avenir de la défense » (jusqu’à +193 % pour le budget chinois), les Européens entrent dans une phase de réduction des moyens financiers alloués à la défense, ce qui affecte de facto leur crédibilité. De plus, la visibilité de l’Europe de la défense est très réduite du fait de la nature consensuelle du projet et du manque de communication de l’Union Européenne sur le sujet. Aucun membre ne porte véritable-ment le projet, et sa crédibilité est minée par la quasi-absence de débat intra-européen. De ce constat sur les défis européens, découlent trois scénarios possibles dans l’évolu-tion de l’Europe de la défense. Le scénario pessimiste L’Europe de la défense perd sa qualité de projet politique majeur par désintérêt des gouvernants et par désaffection des gouvernés. Le scénario optimiste Les États membres se saisissent de la crise économique comme une opportunité pour mutualiser et rationnaliser les programmes d’armement en lançant des programmes d’acquisition communautaires. Le scénario probable La Politique Commune de Sécurité et de Défense (PCSD) continue de fonctionner dans la gestion des OPEX de petite ampleur et contribuent au développement de projets capacitaires spécialisés.
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1 Première table ronde : Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) et Traité de Lisbonne Présidence : Camille Grand, Directeur FRS 1.1 PSDC et traité de Lisbonne : perspectives Intervention de Nicole Gnesotto, professeure au Conservatoire National des Arts et Métiers La PCSD est un succès et l’Europe de la défense possède une valeur politique ajoutée que les actions nationales n’ont pas On peut considérer que le bilan de la Politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD) est positif au regard des objectifs qu’elle s’était fixée et du temps dont elle a disposé pour se mettre en œuvre. Alors même qu’il a fallu cinquante ans pour préparer le terrain de la construction de l’Euro, la PESD s’est développée en dix ans. Le Traité de Lisbonne ne visait pas à faire de l’Europe une « superpuissance militaire » et, à ce titre, les vingt-trois opérations extérieures menées par l’UE, dont six à dominante militaire, sont un succès : une grosse opération militaire menée en Bosnie et les nombreuses opérations civiles ou civilo-militaires de maintien de la paix ont montré que l’Europe pouvait être un régulateur de crises non stratégiques à l’extérieur de son territoire. On reconnaît d’ailleurs la valeur ajoutée de l’UE dans ses actions par rapport aux États. Elle apporte une légitimité et une globalité plus qu’avantageuses. En effet, l’UE béné-ficie d’une acceptabilité bien plus grande lors de ses interventions à l’extérieur : voir un drapeau de l’UE flotter est bien plus rassurant pour les États qui craignent de voir dans un drapeau national ou otanien des relents de colonialisme ou de guerre froide. De plus, la politique extérieure européenne inclut dans tous ses contrats commerciaux des clauses de lutte anti-terroriste, de respect des droits fondamentaux et de bonne gouvernance, ce qui, couplé à l’Europe de la défense, donne une dimension globale à son action extérieure, capacité dont disposent rarement les États membres. La PESD, un avenir certainement tourné vers le civil, mais globalement incertain Une chose est sûre aujourd’hui : seulement 1 % de la PESD est dédié à des budgets militaires. Les dépenses sont globalement orientées vers la gestion de crises extérieures comme en atteste la capacité d’innovation diplomatique dont a fait preuve l’UE lors-qu’elle a proposé le paquet global de négociations au moment de la crise du nucléaire iranien. Toutefois, si la tendance de la PESD dans ses choix d’actions stratégiques semble plutôt dynamique, son avenir est moins certain et ce pour trois raisons. Premièrement, la crise économique actuelle correspond en réalité à une crise existen-tielle pour l’UE. Cette dernière s’est construite avec pour objectif de garantir la prospé-rité économique de ses membres et ce depuis le traité de Rome. Dès lors que cet objectif politique apparaît en péril, les autres politiques européennes sont relayées au second plan : aujourd’hui les gouvernants ont à l’esprit d’assurer une meilleure santé de leurs finances publiques, des marchés et de la consommation bien avant de vouloir construire une Europe de la défense.
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L’EUROPE DE LA DÉFENSE : UNE NOUVELLE ÉTAPE EST-ELLE POSSIBLE ? Deuxièmement, la réduction des dépenses publiques affecte en premier lieu les budgets alloués aux OPEX et aux programmes d’armements. Enfin, l’UE a tendance à laisser à l’OTAN la responsabilité de prendre en charge à la fois économiquement et politiquement les coûts d’une politique de défense, et ce, tant en raison de la popularité du président Obama en Europe que du fait de la réintégration de la France dans le commandement intégré de l’OTAN dans ces conditions, le recours à l’OTAN permet de faire des économies sur les budgets de défense purement euro-péens. Toutefois, les États-Unis rencontrent tellement de difficultés pour gérer leurs orientations stratégiques, aussi bien aux niveaux domestique et diplomatique, qu’aux plans économique et militaire, qu’ils pourraient sommer l’UE de prendre en charge seule deux dossiers chauds : le Kosovo et la zone grise des Balkans. La question de fond de la diplomatie européenne Au fond, ces questions amènent l’Europe à répondre à la question suivante : quelle dimension l’Europe souhaite-t-elle donner à sa diplomatie ? Une diplomatie déployée mondialement et capable de traiter de l’ensemble des ques-tions internationales ? Une UE fortement ancrée dans certaines régions où elle s’occu-perait de l’ensemble des dossiers diplomatiques ? Une diplomatie européenne spéciali-sée sur certains sujets de négociations mais présente dans le monde entier ? Ou alors une diplomatie s’adressant spécifiquement à certains pays et sur certains sujets ? 1.2 PSDC et traité de Lisbonne : perspectives Intervention de Jean-Dominique Merchet, journaliste à Libération créateur du blog « Secrets défense », auteur de l’ouvrage Défense européenne : la grande illusion Comment définir la politique ? Au-delà de l’administration des finances publiques, de la mise en œuvre du droit, elle se définit comme la capacité du souverain à engager une action de vie ou de mort sur quelqu’un. Ainsi, les problématiques de défense sont au cœur de la définition de la politique. Est-ce le cas en Europe ? Paradoxalement, l’UE s’est construite en creux contre cette idée le «plus jamais ça » en réponse aux deux guerres mondiales. Ainsi, le code génétique de l’Europe apparaît naturellement pacifis-te, refusant tout usage de la force comme solution à un problème politique. Par nature, l’UE récuse l’ouverture du feu et peinera donc à se doter d’une politique commu-nautaire de défense. L’Europe s’est par ailleurs constituée comme une idéologie : tout comme le soviet suprême disait que la réponse aux échecs du socialisme c’était « plus de socialisme ! », l’Europe de la défense, titubant, en réclame encore. Pour moi, c’est une illusion de croire que l’Europe de la défense trouverait sa justification dans ses difficultés propres. Je ne suis pas pour un repli national, mais pour des coopérations bilatérales utiles.
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L’EUROPE DE LA DÉFENSE : UNE NOUVELLE ÉTAPE EST-ELLE POSSIBLE ? 1.3 PSDC et traité de Lisbonne : perspectives Intervention d’Hélène Masson Maître de recherche à la FRS, spécialiste des questions d’industrie de l’armement et d’Europe de l’armement Les dispositions du Traité de Lisbonne ont-elles un impact sur l’Europe de l’armement ? En la matière, la procédure de décision reste la règle de l’unanimité, ce qui laisse aux États souverains, qui disposent toujours d’un droit de veto, la toute puissance de décider de la politique à suivre en matière d’armement. Toutefois, le Traité de Lisbonne institue la possibilité de mener une « coopération structurée permanente » (CSP) ce qui lève les barrières qu’imposaient les Traités d’Amsterdam et de Nice. En effet, la « coopération renforcée » telle que définie dans le Traité d’Amsterdam devait permettre aux États membres de mieux coopérer mais ne s’appliquait pas au deuxième pilier des institutions européennes qui inclut la PESC. Avec Nice, cette exemption s’est limitée à la « défense » et enfin Lisbonne lève totalement cette restriction du champ d’application des CSP. En revanche, l’armement reste toujours en dehors du champ communautaire. L’article 296 du Traité de Lisbonne dispose qu’il existe une autonomie des États à prendre des décisions souveraines en matières d’armement afin d’assurer la protection des intérêts essentiels de sécurité des États membres : l’Europe de l’armement restera donc intergouvernementale au lieu de se doter d’une dimension communautaire. L’Agence européenne de défense (AED), une créature des États membres en pleine évolution ? Depuis 2004, l’AED, désormais ancrée juridiquement dans le cadre institutionnel de l’UE par le Traité de Lisbonne, a pour mission de développer les capacités de défense, d’améliorer la coopération européenne de l’armement, de renforcer la Base industrielle et technologique de défense (BITD) et de créer un marché européen des équipements de défense. L’Agence Européenne de Défense fait l’objet de trois constats successifs : Exerçant ses activités sous l’autorité du Conseil (Conseil « affaires générales et relations extérieures », CAGRE), elle dispose d’une autonomie limitée, et donc de moyens financiers réduits avec un budget 2010 s’élevant à peine à 31 M€, là où le 7 ème Programme Cadre de Recherche et Développement (PCRD) de la Commission Européenne dispose d’un budget de 50 Mds € dont 32 Mds € pour son volet sécurité. Elle publie des documents de stratégie relativement consensuels et promeut des codes de bonne pratique industrielle qui ne sont absolument pas juridiquement contraignants. Elle lance actuellement des projets ad hoc , à la charge des participants, qui tentent de mutualiser les budgets des États, comme par exemple dans le domaine des mines marines. Ils sont au nombre de deux : les « catégories B », les plus nombreux, financés et gérés par un nombre limité d’États sur la base du juste retour ; et les « catégories A » lancés sur la proposition d’un ou plusieurs États, qui n’ont pour
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l’instant enfanté que deux initiatives sur la protection des forces et les concepts et technologies émergentes. Dès lors, l’enjeu est de lancer des programmes d’acquisition résolument européens à l’heure où la Haute Représentante pour la PESD, Catherine Ashton, Vice-présidente de la Commission Européenne et à ce titre Présidente de l’AED, se contente d’agir tel un métronome visant à synchroniser les programmes de l’AED et de l’Agence spatiale européenne (ASE). La signature d’un accord de coopération entre l’AED et la Commission et également l’ASE montre la volonté de rechercher des synergies entre les programmes de recherche, sans toutefois y parvenir complètement. La force de frappe de la Commission européenne Le 7 ème Programme-cadre de recherche et de développement (PCRD 7) constitue le bras armé de la Commission en matière de recherche, avec un budget de 50 MM € pour 2007-2013, dont 60 % sont attribués au programme « Coopération » traitant des théma-tiques de l’aérospatial et de la défense. Le programme Européen de Recherche dans le Domaine de la Sécurité, dans le cadre de la nouvelle thématique « Sécurité et Espace » du programme « Coopération », dispose de 1,4 MM € et montre une volonté de com-munautarisation des domaines concernés grâce à la promotion d’une véritable compé-tence européenne pour le secteur industriel de la défense. En 2007, la Commission lance le « paquet Défense », qui comprend notamment la Directive « Marché », destinée à harmoniser les réglementations de certains contrats publics dans les domaines de la défense et de la sécurité ; et la Directive « Transfert », visant à harmoniser et simplifier les régimes nationaux d’octroi de licence pour les transferts de produits liés à la défense entre les États de l’UE. Avec la disparition des piliers, les initiatives de la Commission se retrouvent consolidées, mais dans un contexte de rigueur budgétaire, et au vu de l’absence de véritable politique industrielle européenne, les crispations nationales pourraient en revanche entraîner l’ouverture aux marchés exports des industriels, plutôt qu’une unification européenne. 1.4 Séance de questions Quelles sont les conséquences pour la défense européenne du retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN ? Quels sont les projets industriels pouvant être envisagés dans le cadre d’une coopé-ration entre la France, l’Allemagne et la Grande-Bretagne ? L’avenir du projet européen de défense ne nécessite-t-il pas de coordonner les États dans leurs réductions budgétaires ? Pourquoi ne donne-t-on pas encore plus d’importance au centre de Torrejon dont la vocation en matière de prospective de politique de défense (voir ensemble pour comprendre ensemble et pour agir ensemble) apparaît crucial pour l’avenir du projet européen ? Réponse de Camille Grand Je crois dans le discours du président Sarkozy voulant que le retour de la France dans l’OTAN constitue une condition préalable à la relance plus vigoureuse du projet de défense européen, même si les résultats concrets se font encore attendre. Cependant cet
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événement a eu le mérite de lever la suspicion qui entourait les projets français en matière de défense européenne. Là où auparavant, chaque fois que la France parlait de l’Europe de la défense, elle était soupçonnée de vouloir affaiblir l’Alliance, cette accu-sation a désormais totalement disparu du débat politico-diplomatique. Il reste cependant à prouver que la levée de cette hypothèque permette de franchir de nouvelles étapes dans le secteur de l’Europe de la défense. La question de la coordination des réductions budgétaires est essentielle. Une des erreurs à ne pas commettre dans ce processus de réduction concerne justement l’absence totale de coordination. Dans une vision optimiste on peut espérer que les choix qui se profilent en matière budgétaire seront des choix cohérents et un minimum coordonnés. Réponse de Nicole Ginesotto La Grande-Bretagne de Tony Blair a, dès 2003, perdu son intérêt pour la défense euro-péenne. Pas un seul soldat britannique ne participe aux opérations de la PESD depuis 2003. Bien plus, la Grande-Bretagne a essayé par deux fois de réduire voire de geler, le budget de l’Agence européenne de défense. On ne peut espérer du nouveau gouver-nement conservateur qu’il se montre plus européen que ne l’a été le gouvernement travailliste censé être le gouvernement britannique le plus européen que l’on puisse imaginer
En conséquence, les perspectives me sembl ent devoir émerger dans le cadre de politiques bilatérales et non dans celui de l’Europe. Mais le désintérêt britannique doit à mon avis être relativisé. Depuis 2003, les Européens ont réalisé beaucoup de progrès en matière de défense européenne sans que les Britanniques ne s’investissent dans ce projet. L’illusion serait de croire que rien ne puisse se faire en matière de défense européenne sans leur concours. Les gouvernements européens ont déjà accepté de coordonner un minimum leurs poli-tiques de réduction budgétaire. La coordination sur les budgets de défense est rendue encore plus difficile puisque ni la Commission, ni le Parlement européen ne peuvent servir de cadre d’harmonisation au projet de réduction budgétaire puisque ces deux institutions n’ont pas de compétence en la matière et que les États ne veulent surtout pas par le biais budgétaire leur en conférer. La coordination sur les projets de défense est donc plus difficile que sur les autres postes budgétaires. Je pense que c’est au Comité politique et de sécurité (COPS) de gérer cette coordination. Le problème est que la non-compétence de la Commission en matière de défense est un argument qui va être utilisé contre la nécessité de cette coordination minimale. Le projet de défense européenne portée par la France a échoué jusqu’à la fin de la Guerre froide et plus précisément jusqu’en 1992. Cet échec est en grande partie lié au contexte de la Guerre froide faisant de l’idée d’une Europe alternative indépendante des États-Unis un projet perçu comme absurde voire dangereux par tous nos partenaires européens. Une fois la menace soviétique disparue ce projet retrouve un certain intérêt : la fin de la Guerre froide et la guerre de Yougoslavie donnent à l’idée d’une Europe stratégique une certaine pertinence. C’est le Traité de Maastricht qui l’entérine, puis ce sera 1998 pour les Britanniques et 1999 pour le Conseil européen de Cologne qui donne enfin à la défense sa légitimité dans un cadre européen. Depuis dix ans, il est vrai que la défense européenne peine à se développer : les États membres ne veulent pas aller plus avant dans l’intégration militaire, non plus au nom de la sauvegarde de l’OTAN mais au nom de leur souveraineté nationale. N’importe quel pays au monde refuserait en effet de
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devoir s’engager en raison d’un vote où il aurait été mis en minorité. La grande erreur consiste aujourd’hui à croire que l’on peut construire une défense européenne intégrée à l’image d’une Politique agricole commune. L’Europe de la défense ne peut pas jouer contre les nations mais bien plutôt dans le cadre d’une souveraineté partagée par les nations. Si certains outils comme Torrejon existent ce qui n’existe pas c’est la volonté des États membres d’aller au-delà d’une coopération simplement conjoncturelle en matière de gestion de crises. En particulier, ils ne veulent pas aller au-delà dans la prise en charge de la défense de la communauté européenne, autrement dit dans l’élaboration d’un « article 5 » européen. Nous ne sommes pas aujourd’hui dans une situation dans laquelle les 27 États membres souhaiteraient déléguer la moindre parcelle de souverai-neté en matière de sécurité. Le bilan de ce qui a été accompli en dépit de ces réserves en matière de souveraineté nationale apparaît donc tout à fait positif. Réponse d’Hélène Masson Le Royaume Uni est aujourd’hui pratiquement absent des projets de l’Agence euro-péenne de défense. Il s’est toujours opposé au concept de Coopération structurée perma-nente. On ne peut tout au plus qu’envisager une coopération dans un cadre bilatéral ou encore des consolidations de coopération déjà actives (comme par exemple dans le domaine des missiles). Concernant l’armement terrestre, nous sommes plutôt dans une première étape de con-solidation au niveau national. Les projets de coopérations franco-allemande ou franco-britannique restent pour l’instant au stade du discours.
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2 Deuxième table ronde : Les États européens veulent-il réellement construire une Europe de la Défense ? Présidence : Yves Boyer, Directeur adjoint FRS L’Union européenne apparaît comme la seule entité sur le continent à pouvoir projeter une politique d’influence, qui se traduit d’une part par un soutien aux organisations internationales (l’UE contribue à hauteur de 38 % au budget des Nations Unies et fournit les 2/5 des budgets d’opération pour le maintien de la paix), et d’autre part par une politique de voisinage ainsi qu’une politique commerciale. Semblable non pas à Vénus, partenaire de Mars, dieu de la guerre par les armes, mais à Ulysse, héros voya-geur et ingénieux, camarade d’un Achille américain, l’Europe est déjà un acteur sur la scène internationale. Alors pourquoi cette morosité ? Deux courants d’idées brouillent cette position de force : le courant post-moderne, qui néglige les contours institutionnels de l’UE, et le doute radical qui détruit la confiance en soi de l’Union alors qu’elle est perçue comme un acteur uni à l’extérieur. 2.1 La vision allemande Intervention de Joseph Janning, Maître de recherche, Fondation Bertelsmann Depuis 1989, l’armée allemande est en transformation et perd progressivement de son contenu stratégique. Ses effectifs ont été divisés par deux pour atteindre 250 000 hom-mes, elle est sous-financée (le budget lui étant consacré s’élevant à 31 milliards d’euros en 2010, avec une baisse de 4 milliards d’euros prévue pour la période 2010-2014) et pas assez bien équipée pour mener à bien ses missions. La Commission étudie actuel-lement les progressions d’efficacité possibles pour l’armée allemande, notamment en termes d’allocation des capacités pour chaque mission, de budget et de stratégie au sein de l’UE et de l’OTAN, l’enjeu étant d’assurer la stabilité des finances publiques tout en préservant les dispositifs. Dans ce contexte, l’Allemagne peut participer de deux manières différentes à l’Europe de la Défense. Elle peut, à l’image du Danemark qui affiche une ambition réduite sur ce sujet, être un acteur-spectateur et contribuer au manque de leadership pour le projet. Mais le véritable enjeu est l’européanisation de la défense du territoire de l’UE, qui est freinée par les doublons entre les armées nationales et leurs structures hiérarchiques. Bien que l’Allemagne soit au centre de l’entité puissante qu’est l’UE, dont néanmoins la position stratégique à l’échelle mondiale n’est guère confortable, le scénario de l’euro-péanisation reste peu vraisemblable, à moins de réussir à créer un projet politique autour de l’Europe de la Défense. 2.2 La vision polonaise Intervention de Krzysztof Soloch, Chercheur associé à la FRS La Pologne a connu une évolution en trois étapes vers l’Europe de la Défense. Avant 2004, Varsovie adoptait une position très critique à l’égard de la PESD, craignant que celle-ci ne constitue à terme une substitution à l’OTAN, pompant les fonds destinés à
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