Financement et régulation du système de protection sociale - article ; n°1 ; vol.3, pg 51-80

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Revue française d'économie - Année 1988 - Volume 3 - Numéro 1 - Pages 51-80
This article, after summing up some- essential characteristics of the French system of social security, analyses the main ideas proposed by the «Comité des Sages ». In particular, it analyses the extent and the economic basis of these propositions concerning refunding. It tries to analyse the link between « social finance » and the compulsary contributions and how to reconcile economic optimum with the specificity of the French system. It underlines the ambiguities of certain choices and explores, in the field of health, paths which diverge from the present system.
L'article, après avoir rappelé quelques caractéristiques essentielles du système français de sécurité sociale, analyse les principales recommandations formulées par le « comité des Sages ». Il examine particulièrement la portée et les fondements économiques des propositions faites en matière de financement. Il tend à analyser l'articulation entre « finances sociales » et prélèvements obligatoires et montre la difficulté de concilier l'optimum économique et l'originalité du mode de gestion du système social. Il souligne enfin l'ambiguïté de certains choix et explore, en matière de santé, des voies s'écartant davantage du système existant.
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Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié le 01 janvier 1988
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Langue Français
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André Barbé
Raoul Briet
Financement et régulation du système de protection sociale
In: Revue française d'économie. Volume 3 N°1, 1988. pp. 51-80.
Abstract
This article, after summing up some- essential characteristics of the French system of social security, analyses the main ideas
proposed by the «Comité des Sages ». In particular, it analyses the extent and the economic basis of these propositions
concerning refunding. It tries to analyse the link between « social finance » and the compulsary contributions and how to
reconcile economic optimum with the specificity of the French system. It underlines the ambiguities of certain choices and
explores, in the field of health, paths which diverge from the present system.
Résumé
L'article, après avoir rappelé quelques caractéristiques essentielles du système français de sécurité sociale, analyse les
principales recommandations formulées par le « comité des Sages ». Il examine particulièrement la portée et les fondements
économiques des propositions faites en matière de financement. Il tend à analyser l'articulation entre « finances sociales » et
prélèvements obligatoires et montre la difficulté de concilier l'optimum économique et l'originalité du mode de gestion du système
social. Il souligne enfin l'ambiguïté de certains choix et explore, en matière de santé, des voies s'écartant davantage du
existant.
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Barbé André, Briet Raoul. Financement et régulation du système de protection sociale. In: Revue française d'économie. Volume
3 N°1, 1988. pp. 51-80.
doi : 10.3406/rfeco.1988.1168
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfeco_0769-0479_1988_num_3_1_1168André BARBÉ
Raoul BRIET
Financement
et régulation
du système
de protection sociale
reposer devenir la réflexion, France sur d'un menée n'échappe des système principes de pair as aujourd'hui de plus avec protection directeurs que une les aux large autres édictés sociale interrogations consultation pays en qui occidentaux, 1945. continue sur natioCette le à
nale a conduit à un rapport rédigé par un comité composé de
six « Sages » et remis au gouvernement en octobre 1987. 52 André Barbé-Raoul Bťiet
La tâche était particulièrement difficile. Chacun
pressent en effet que la société française ayant profondément
évolué depuis quarante ans, les solidarités essentielles incom
bant à la sécurité sociale ne sont peut-être plus aujourd'hui
exactement celles qui avaient été définies à l'origine. Mais, en
même temps, qui ne constate aujourd'hui que sous l'effet
notamment d'un chômage massif, de l'urbanisation et du
vieillissement de la population, la société s'est fragilisée et
laisse subsister des situations de détresse qui appellent de sa
part plus de solidarité ?
Pour éclairer la solution de ces problèmes, le comité
des Sages ne pouvait guère s'appuyer sur un ensemble solide
de réflexions et de travaux. Le décalage est en effet frap
pant entre l'ampleur des masses financières et des enjeux —
1 300 milliards de francs pour l'ensemble de la sécurité sociale
et 750 pour le seul régime général en 1987 — et la
rareté des travaux consacrés par exemple aux effets macro
économiques du système de protection sociale ou à ses inc
idences en termes de redistribution. Alors que les finances
publiques et leur interaction avec les politiques économiques
ont été largement explorées, les « Finances sociales » demeur
ent une discipline en gestation, peut-être parce que la
matière apparaît dominée par des équilibres institutionnels
complexes et des fonctions relativement rigides car liées à
l'état d'une société. Rarement, l'originalité du secteur social
est agrégée avec des considérations macro-économiques dans
une approche globale, semblable aux réflexions menées sur les
finances publiques. Il n'est pas étonnant dans ces conditions
que le comité ait pris le parti prudent, s'agissant des trois fonc
tions principales couvertes — famille, maladie, vieillesse — de
proposer seulement les aménagements permettant une meil
leure adaptation de la sécurité sociale à son environnement
économique, démographique et sociologique et assurant le
maintien de ce qui lui paraît être tout à la fois un acquis social
et un garant essentiel de la cohésion nationale. André Barbé-Raoul Briet 53
Ses propositions les plus nouvelles ont trait au
monde du financement et de régulation du système. Quest
ions essentielles tant il est vrai que le maintien d'un niveau
de protection sociale élevé dépend étroitement, autant finan
cièrement que psychologiquement, de la forme et du poids
des prélèvements obligatoires qui lui sont affectés, et qu'il
dépend également du mode de régulation qui assurera l'équili
bre entre l'ampleur de la couverture sociale souhaitée par la
nation et le niveau, tolerable économiquement et acceptable
politiquement du prélèvement sur la richesse nationale.
C'est autour de l'analyse de ces propositions que
l'article est axé. Après un bref rappel des caractéristiques
essentielles du mode actuel de financement, les propositions
du comité seront analysées et leurs fondements expliqués
avant que ne soient relevées tout à la fois l'ambiguïté de cer
tains choix et l'importance des questions éludées.
Caractéristiques essentielles
du système actuel
Un besoin structurel de financement important
Depuis plus de 10 ans, les pays occidentaux sont entrés dans
une période de croissance économique lente. Ainsi, la France
qui avait connu un rythme de croissance moyen de 5,5 %
l'an sur la période 1959-1974 ne connaît depuis 1975 qu'une
croissance annuelle voisine de 2 %.
Cette rupture ne s'est accompagnée d'aucune
inflexion parallèle du rythme d'évolution des dépenses de
sécurité sociale. La progression rapide de la consommation
médicale au sein de la consommation totale des ménages s'est
poursuivie : 9,4 % en 1970, 11,8 % en 1980, 13,5 % en 1985.
L'alourdissement des charges de retraite provoqué par des 54 André Barbé-Raoul Briet
causes mécaniques — arrivée à maturité des régimes créés à
partir de 1945 et évolutions démographiques — a été encore
accentué par l'utilisation qui a été faite des régimes de retraite
comme instruments de régulation de la politique de l'emploi.
Quant aux prestations familiales, celles dont le rythme d'évo
lution est techniquement le plus aisément maîtrisable, leur
freinage n'aurait pas manqué d'être paradoxal puisque, depuis
plus de dix ans, la fécondité française se situe à un niveau trop
faible pour assurer le remplacement des générations.
Cette divergence dans les rythmes d'évolution du
produit intérieur brut et des dépenses de sécurité sociale (écart
de croissance d'environ 1,5 % en moyenne annuelle entre
1975 et 1985) place la sécurité sociale en situation de déséquili
bre structurel. Il ne s'agit pas là d'un phénomène propre à la
France mais ses conséquences en sont aggravées par deux
facteurs qui caractérisent notre système.
L'inertie des dépenses y est particulièrement forte.
Comme les deux graphiques ci-dessous le montrent, la pro
gression de la masse des prestations sociales en France se
poursuit alors qu'en République fédérale d'Allemagne, son
évolution se limite depuis à celle du produit intérieur brut.
Ainsi en France, la part des dépenses de santé dans
le produit intérieur brut est-elle passée de 7,6 % à 9,1 % entre
1975 et 1984 alors qu'elle ne progressait que de 0,3 % en
République fédérale d'Allemagne (de 7,8 % à 8,1 %) et de
0,5 % en moyenne dans l'ensemble des pays de l'O.C.D.E.
La structure de ses recettes l'expose en outre tout
particulièrement aux conséquences de la crise. La France est
en effet au sein de la Communauté économique européenne
l'un des pays où la part du financement de la protection
sociale provenant de cotisations assises sur la masse salariale
est la plus importante : plus de 76,5 % en 1984 contre 70,3 %
en R.F.A. et 47,6 % en Grande-Bretagne. Il s'agit là d'un
handicap réel car le ralentissement de la croissance économi
que conduit à la stagnation des effectifs salariés et limite la André Barbé-Raoul Briet 55
Graphique n° 1
Evolution des prestations sociales en France
Monn Prptta ions Sociales I PSI elog Remu eralion des salanesIRS
PIB 1 6m = » 3 6». par an
236 8
f
195.3
/,
155 6
// ''
146 9
/ 1309 У У s'
7Í 75 13 Année
70 = 100 1975 1980 1983
Prestations sociales
monnaie courante 221,2 478,0 758,6 constante (1 ) 146,9 195,3 225,8
Rémunération salariés
par tête
en monnaie courante 193,5 366,0 528,9
total en monnaie
130,9 155,6 161,8 constante (2)
(1)-(2) en moyenne annuelle
1970-1975 +2,3 %
1975-1980 %
+ 3,5 1980-1983 %
+2,6 1970-1983 % André Barbé-Raoul Briet 56
Graphique n° 2
Évolution des prestations sociales
en République fédérale d'Allemagne
Monnaie constante Prestations Sociales (PS) Remuneration des salanes(RS) Cotisations sociales ICS) PIB 6m - - 2 4 - par an
134 0
127 8
= 100 1975 70 1980 1983
Prestations sociales
monnaie courante 211,1 292,1 333,3
154,5 174,9 174,6 constante (1)
Rémunération salariés
par tête
en monnaie courante 164,6 226,1 257,3
total en monnaie
116,9 134,0 constante (2) 127,8
(1)-(2) en moyenne annuelle
1970-1975 +5,7 %
1975-1980 -0,2 %
+ 1,5 1980-1983 %
1970-1983 +2,4 % André Barbé-Raoul Briet 57
progression du pouvoir d'achat du salaire moyen par tête à
un maximum de 2 % l'an.
La poursuite d'une progression dynamique des
dépenses sociales dans un contexte économique profondé
ment tranformé a conduit, par-delà les plans successifs de
rationalisation ou d'économies, à un alourdissement considé
rable des cotisations prélevées : pour la branche vieillesse
(régime général), la cotisation sous plafond est passée de
10,75 % au 1.1.1976 à 14,80 % au 1.7.1987 ; pour la branche
maladie, elle est passée de 12,95 % sous plafond et 4 % sur la
totalité du salaire en 1976 à 18,50 % sur la totalité du salaire
au 1.7.1987.
Depuis 1983, en outre, diverses ressources fiscales
ont été créées et affectées au financement de la sécurité
sociale.
Un mode de financement constesté
Le choix initial d'un financement par cotisations sur salaires
était cohérent avec la vocation originelle de la sécurité
sociale : assurer des revenus se substituant au salaire (retraites,
indemnités journalières) ou le complétant lorsqu'il était
amputé pour faire face aux charges de famille ou aux dépenses
occasionnées par la maladie.
Logique, ce choix initial s'est avéré pendant trente
ans particulièrement judicieux en raison du dynamisme
exceptionnel de l'assiette salariale pendant cette période.
La généralisation progressive de la sécurité sociale à
l'ensemble de la population et, dans certains cas, la suppres
sion de toute référence à l'activité professionnelle comme
condition d'ouverture des droits ont, au fil des ans, altéré la
logique de ce choix initial.
Mais surtout, le fort ralentissement de la croissance
économique a exacerbé les critiques traditionnellement adres
sées à l'assiette salariale ; absence de neutralité économique en 58 André Barbé-Raoul Briet
raison de l'inégalité des charges pesant sur les entreprises
(pénalisation des entreprises « de main-d'œuvre »), effets per
vers en termes d'emploi résultant de l'alourdissement continu
du coût du travail et de l'accélération de la substitution du
capital au travail, absence d'équité sociale en raison du carac
tère globalement dégressif du prélèvement.
Tout au long des années soixante-dix, de nom
breux rapports explorèrent la voie d'une substitution de la
valeur ajoutée aux salaires comme assiette des prélèvements
sociaux. Cette voie fut en fin de compte abandonnée en 1984
aux motifs suivants : les effets positifs attendus de cette
réforme dans le domaine de l'emploi et de la compétitivité
étaient incertains ; la substitution d'assiette pénaliserait lou
rdement une minorité d'entreprises souvent caractérisées par
un niveau élevé d'investissements ; les difficultés techniques
de mise en oeuvre étaient considérables.
Il était apparu également qu'une partie des critiques
traditionnellement formulées à l'encontre de la masse salariale
visaient en fait le plafonnement applicable à une très large
partie des cotisations et qu'en conséquence des mesures de
déplafonnement, avec réduction corrélative de taux, permett
raient, à nature d'assiette inchangée, d'y répondre.
Depuis lors, le débat sur la pertinence de l'assiette
salariale s'est poursuivi mais de manière différente, la solution
de substitution, totale ou partielle, le plus souvent envisagée
étant un prélèvement assis non plus sur la valeur ajoutée mais
sur les ressources des ménages. Il est en outre alimenté par les
comparaisons avec l'étranger qui montrent que, si la France
n'est pas dans une situation particulièrement défavorable par
rapport à ses principaux concurrents s'agissant du coût sala
rial global, la prépondérance des cotisations sur salaires dans
son financement la place dans une situation singulière : celle
de devoir faire face aux charges d'un « Etat-providence à la
Scandinave » avec une structure de prélèvement voisine de
celle des pays latins. André Barbé-Raoul Briet 59
Un système de régulation peu efficace
Depuis sa création, la sécurité sociale obéit à un système de
régulation qui la situe à mi-chemin entre un modèle de ges
tion purement étatique et un modèle de gestion autonome
librement assurée par les partenaires sociaux, comme c'est le
cas aujourd'hui par exemple des régimes de retraite complé
mentaire des salariés.
Cette situation hybride, si elle donnait Heu périod
iquement à quelques conflits, n'a pas présenté d'inconvénients
majeurs aussi longtemps que la croissance économique était
forte et autorisait la poursuite d'un mouvement continu
d'amélioration du niveau des prestations. Ces inconvénients
apparaissent aujourd'hui clairement ; les relèvements de coti
sations ayant cessé d'être indolores en raison du tassement du
pouvoir d'achat et les décisions d'aménagement des régimes
visant plus fréquemment à limiter la couverture sociale qu'à
l'accroître. Les conseils d'administration des caisses, pourtant
composés de représentants élus par les assurés sociaux, n'ont
en règle générale pas le pouvoir de prendre les décisions
majeures de gestion des régimes, à savoir le niveau des prél
èvements et celui des prestations. Et quand, comme c'est le cas
depuis 1967 dans la branche maladie du régime général, des
prérogatives leur sont reconnues en ce domaine, force est de
constater qu'ils s'abstiennent d'en faire usage. Si bien qu'en
fin de compte, c'est l'Etat qui doit assumer les responsabilités
essentielles mais il ne peut, pour ce faire, se prévaloir que
d'une légitimité fragile et souvent contestée, dans un cadre où
il n'a pas toujours la maîtrise directe de l'application effective
des décisions arrêtées.
A ces ambiguïtés s'est ajouté depuis quelques années
le souhait périodiquement exprimé par un acteur à la légit
imité difficilement récusable, le Parlement, d'intervenir de
façon plus significative dans la gestion d'un « budget social »
qui, s'il est spécifique, n'en représente pas moins des masses