L'impôt ou la dette publique un retour aux sources - article ; n°2 ; vol.7, pg 125-149

-

Documents
26 pages
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

Revue française d'économie - Année 1992 - Volume 7 - Numéro 2 - Pages 125-149
Quoique le «théorème d'équivalence» entre l'impôt et l'emprunt, souvent attribué à tort à Ricardo, y occupe une position centrale, l'article déborde largement ce thème puisqu'il présente l'évolution des positions des principaux économistes à propos de la dette publique entre le XVIe et le XIXe siècle. Une telle étude diachronique démontre que la condamnation catégorique de l'endettement de l'Etat est une spécificité de l'école classique, la dette étant en général admise par les économistes sous des conditions qui varient, au demeurant, avec les époques et les auteurs.
The equivalence of bond financing and taxation, which has been wrongly attributed to Ricardo, is the central question examined in this article. However, the scope of the article is much larger : it presents a review of the opinions of the main economists concerning public debt, between the 16th and the 19th century. This historical review demonstrates that the uncompromising condemnation of debt is specific to the classical school, whereas debt is usually tolerated or even advocated by economists, under certain conditions depending on the period and the author.
25 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

Sujets

Informations

Publié par
Publié le 01 janvier 1992
Nombre de visites sur la page 19
Langue Français
Signaler un problème

Michel Herland
L'impôt ou la dette publique un retour aux sources
In: Revue française d'économie. Volume 7 N°2, 1992. pp. 125-149.
Résumé
Quoique le «théorème d'équivalence» entre l'impôt et l'emprunt, souvent attribué à tort à Ricardo, y occupe une position centrale,
l'article déborde largement ce thème puisqu'il présente l'évolution des positions des principaux économistes à propos de la dette
publique entre le XVIe et le XIXe siècle. Une telle étude diachronique démontre que la condamnation catégorique de
l'endettement de l'Etat est une spécificité de l'école classique, la dette étant en général admise par les économistes sous des
conditions qui varient, au demeurant, avec les époques et les auteurs.
Abstract
The equivalence of bond financing and taxation, which has been wrongly attributed to Ricardo, is the central question examined
in this article. However, the scope of the article is much larger : it presents a review of the opinions of the main economists
concerning public debt, between the 16th and the 19th century. This historical demonstrates that the uncompromising
condemnation of debt is specific to the classical school, whereas debt is usually tolerated or even advocated by economists,
under certain conditions depending on the period and the author.
Citer ce document / Cite this document :
Herland Michel. L'impôt ou la dette publique un retour aux sources. In: Revue française d'économie. Volume 7 N°2, 1992. pp.
125-149.
doi : 10.3406/rfeco.1992.1310
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfeco_0769-0479_1992_num_7_2_1310Michel
HERLAND
L'impôt ou la dette
publique
un retour aux sources
de quatre grands moyens pour e tout financer temps, ses l'Etat dépenses a disposé —
les revenus du domaine, les tributs (ou l'impôt), les man
ipulations monétaires1 et l'emprunt — qui n'ont jamais
été tenus comme également légitimes, à l'exception du
premier. Aujourd'hui, après une période "keynésienne"
pendant laquelle la dette publique était considérée comme 126 Michel Herland
un élément plutôt positif, susceptible d'entraîner une re
lance économique, elle est à nouveau fortement contestée.
A l'examen, il apparaît que les raisons de cette opposition
ne sont pas nouvelles ; au contraire, même, le débat actuel
apparaît bien souvent moins riche qu'il n'a pu l'être dans
le passé, en particulier, bien sûr, à l'époque classique. Le
texte de Ricardo, que l'on vient de lire, est un exemple
particulièrement intéressant du type d'approche qui était
utilisé au siècle dernier, mais il serait dommage de res
treindre la position des anciens à la seule présentation de
Ricardo. On élargira donc la perspective en faisant remont
er notre enquête jusqu'aux origines de l'économie poli
tique (au XVIe siècle) et en la poursuivant jusqu'à la fin de
la période classique2.
Trois grandes étapes doivent être distinguées.
Dans la première, qui s'étend jusqu'à la fin du xvine siècle,
la dette publique était parfaitement admise tant que son
usage demeurait restreint à des circonstances exceptionn
elles. Par contre les premiers classiques la vouèrent aux
gémonies. Après quoi elle redevint acceptable mais dans
des conditions mieux définies qu'elles ne l'avaient été au
paravant.
L'éloge de l'emprunt
Au début de la période monarchique, on assimilait finances
ordinaires et revenu du domaine royal, finances extraor
dinaires et impôt3. A partir du moment où l'impôt devint
régulier, c'est l'emprunt qui fut chargé d'apporter des res
sources supplémentaires lors des périodes exceptionnelles
comme les guerres. Cela était déjà le cas chez J. Bodin qui
apportait, à l'appui de cette pratique, deux arguments qui
seront souvent repris par la suite : le caractère extraordi
naire de l'emprunt doit empêcher que l'Etat ne prenne Michel Herland 127
l'habitude de vivre sur un pied trop élevé ; il est plus facile,
en cas d'urgence, de s'endetter que de lever des impôts
supplémentaires. «A fin que la charge extraordinaire im
posée pendant la guerre ne soit continuée en temps de
paix, il est expédient d'y procéder par forme d'emprunt :
joint aussi que l'argent se trouve plus aisément, quand celui
qui preste espère recevoir, et l'argent, et la grace du prest
gratuit» ([1576] VI, p.67)4.
Sautons cent-quarante ans pour rejoindre un autre
grand théoricien des finances de l'Ancien Régime, à savoir
Vauban. Ce dernier prévoyait de faire varier la quotité de
la dîme royale pour ajuster les ressources aux besoins de
l'Etat. Toutefois, il admettait que la capacité fiscale du
royaume pût être insuffisante pour faire face aux dépenses
d'une « guerre aussi fâcheuse que celle que nous souffrons
aujourd'hui (en 1704) ». Dans cette hypothèse, le recours
évident est, à nouveau, l'emprunt. «On trouvera là des
fonds pour suppléer pendant plusieurs années à ce qui
pourrait manquer au produit de la dixme royale, qu'on
rembourserait dans la suite après la Paix» ([1707], p. 109).
Auparavant, le Maréchal économiste avait introduit une
idée intéressante en faisant remarquer que les titres repré
sentatifs de la dette publique pouvaient «être utiles aux
particuliers» (p. 20). Bien qu'il n'en dise pas davantage là-
dessus, il est permis de lire dans cette notation fugitive,
l'ébauche d'une théorie du portefeuille : l'existence de ces
titres permet en effet de diversifier la composition du pa
trimoine.
Jusqu'ici, l'endettement de l'Etat apparaît donc
non pas, certes, comme une panacée mais comme un
secours utile en cas d'urgence. Une position beaucoup plus
radicale en faveur de l'emprunt sera affirmée, toujours en
France, juste avant la Révolution, par quelqu'un qui avait,
il est vrai, l'excuse de devoir renflouer le Trésor royal. Il
s'agit bien évidemment de Necker qui prit, sur ce plan-là 128 Michel Herland
comme sur bien d'autres, un parti directement opposé à
celui de Turgot. Ainsi, là où ce dernier réclamait des éco
nomies, Necker choisit de recourir massivement à l'em
prunt. Pour se justifier il avança la thèse de "l'auto-amor-
tissement des dettes publiques" (Marchai, [1933]), qu'il
expliquait par deux facteurs :
— l'accroissement de la richesse qui était identifié la plu
part du temps, à cette époque-là, à l'augmentation de la
population, le niveau de vie restant à peu près constant.
La croissance démographique entraîne alors nécessair
ement la diminution de la charge de la dette par habitant ;
— la dépréciation monétaire qui allège le poids réel de la
dette à valeur nominale constante. «On ne doit point
perdre de vue une vérité importante : c'est que, sans aucun
effort, et par le cours naturel des choses, le poids de la
dette publique s'allège chaque jour. Une somme numér
ique quelconque ne vaudra pas dans vingt ans, s'il est
permis de s'exprimer ainsi, ce qu'elle vaut aujourd'hui,
parce que son rapport avec le prix de tous les biens doit
changer nécessairement par l'augmentation progressive de
l'or et de l'argent : le temps est donc une sorte d'amorti
ssement de la dette publique» (Necker, [1784], p. 364 cité
in Marchai, [1933], p. 245).
Fort de ces principes, Necker pouvait se sentir
autorisé à endetter massivement l'Etat, ce qu'il fit en effet
puisqu'il émit, de son propre aveu, des titres pour un
montant total de 530 millions de livres. Tous les procédés
étaient bons pour allécher le souscripteur, y compris l'a
ssociation de la loterie et de l'emprunt, certains titres tirés
au sort après la souscription s 'accompagnant de l'octroi
d'une prime d'un montant plus ou moins élevé. Ainsi, en
octobre 1780, le directeur général émit 30000 billets de
1 200 livres à échéance de neuf ans pourvus de 4 000 lots
d'une valeur totale de 4590000 livres. Necker pratiqua
aussi l'emprunt viager qui n'exige aucun remboursement Michel Herland 129
du principal puisque la dette est éteinte au décès du crédit-
rentier ; il imagina des modalités selon lesquelles l'intérêt
varie avec le nombre de titulaires du titre viager (10 % pour
une tête, 8 à 9 % pour deux têtes, etc.) ou avec l'âge du
créancier5... Tous les expédients n'empêchèrent pas le ser
vice de la dette de s'alourdir de plus en plus : en 1788 il
représentait 316 millions de livres sur un total des dépenses
prévues de 503 millions6.
Peccatum est
Pour les économistes classiques, à commencer par
A. Smith, les emprunts sont à proscrire, même en temps
de guerre, parce qu'ils ont des conséquences négatives sur
la croissance. Dans le dernier chapitre de la Richesse des
Nations, « Des dettes publiques », antérieur donc à l'expé
rience Necker, Smith montrait déjà une France languissant
« sous un fardeau accablant... malgré toutes ses ressources
naturelles» ([1776], II, p. 576). Certes, Smith ne compren
ait que trop bien que l'Etat ait recours à l'emprunt:
« quand la guerre survient, (les gouvernements) n'ont ni la
volonté ni les moyens d'augmenter leur revenu à proport
ion de l'augmentation de leur dépense... La facilité d'em
prunter les délivre de l'embarras que leur auraient causé
sans cela cette crainte et cette impuissance ». Pour de nom
breux citoyens, spectateurs lointains du conflit, celui-ci
n'est qu'une distraction agréable tant qu'elle ne coûte pas
trop cher.
« Dans de vastes empires, les gens qui vivent dans
la capitale et dans les provinces éloignées du théâtre des
opérations militaires ne ressentent guère, pour la plupart,
aucun inconvénient de la guerre, mais ils jouissent tout à
leur aise de l'amusement de lire dans les gazettes les ex
ploits de leur flotte et de leur armées. Pour eux, cet amu- 130 Michel Herland
sèment compense la petite différence des impôts qu'ils
paient à cause de la guerre, d'avec ceux qu'ils étaient a
ccoutumés à payer en temps de paix» (p. 566).
Il suffit que les impôts supplémentaires couvrent
les intérêts de la dette publique pour que le financement
de la guerre soit possible ; il y a ainsi un "effet de levier"
— dirait-on de nos jours — de l'impôt sur la masse des
ressources qui peuvent être mises à la disposition de l'Etat.
L'idée est très clairement exprimée par Smith lorsqu'il écrit
que les gouvernements « se trouvent en état, avec la plus
petite augmentation possible des impôts, de lever annuel
lement les plus grosses sommes d'argent» (ibid). On
comprend bien, dès lors, comment le poids de l'impôt peut
être ainsi artificiellement allégé.
Cependant il faudra bien que la dette soit rem
boursée un jour7 et, en tout état de cause, même si elle est
perpétuelle, les intérêts sans cesse croissants finiront par
faire un montant d'impôt non négligeable. Peut-on consi
dérer alors que ces paiements sont sans conséquence ma
croéconomique dans la mesure où ils correspondent seu
lement à un transfert entre deux catégories de ménages du
pays (en admettant, bien sûr, qu'il n'y a pas de créanciers
étrangers). En d'autres termes, les dettes publiques ne
sont-elles, comme l'a écrit Melon, « que des dettes que la
main droite doit à la main gauche » ?8. Smith s'élève violem
ment contre cette manière de voir qu'il qualifie de «so
phistiqué » ; selon lui, en dépouillant les propriétaires et
les capitalistes au profit des rentiers, on met en péril la
richesse de la nation. « Une opération qui enlève aux pos
sesseurs de ces deux grandes sources de revenu (la terre
et les capitaux), aux personnes intéressées immédiatement
à ce que chaque portion de terre soit tenue en bon état et
à ce que de capital soit avantageusement
dirigée, la plus grande partie des revenus provenant de
l'une ou l'autre de ces sources, pour la transmettre à une Michel Herland 131
autre classe de gens, les créanciers de l'Etat, qui n'ont
nullement cet intérêt, une telle opération doit nécessaire
ment faire, à la longue, que les terres se négligent et que
les capitaux se dissipent ou fuient ailleurs» (p. 575).
En France, Jean-Baptiste Say reprit le flambeau
allumé par Smith et précisa davantage en quoi consistait
l'appauvrissement résultant de l'emprunt : « L'Etat se
trouve affaibli en ce que le capital prêté au gouvernement,
ayant été détruit par la consommation que le gouverne
ment en a faite, ne donnera plus à personne le profit, ou,
si l'on veut, l'intérêt qu'il pouvait rapporter en sa qualité
de fonds productif» ([1803], p. 548).
La position de Say traduit évidemment l'identif
ication des dépenses de l'Etat en général à des dépenses
improductives. Cette assimilation étant déjà présente dans
la Richesse des nations, on peut considérer que Say, ici, se
contente de pousser à son terme la logique de Smith. Des
dépenses improductives sont de même nature que la
consommation finale : elles correspondent à la satisfaction
immédiate de certains besoins, les besoins sociaux ; dans
cette optique les consommations publiques s'effectuent au
détriment des privées et « une bonne ad
ministration... s'assure que l'avantage qui doit naître pour
le public d'un besoin satisfait, surpasse l'étendue du sacri
fice que le public a dû faire pour cela» ([1803], p. 486).
Une autre manière de voir est possible : c'est celle de
Steuart [1767] et surtout de Malthus [1820] contre laquelle
Say a beaucoup bataillé.
— Steuart: «... Les impôts excitent réellement
l'industrie, non pas tant parce qu'ils sont levés sur les
individus, mais parce qu'ils sont dépensés par l'Etat, et
qu'ainsi ils augmentent la demande et la circulation» (cité
par Wolff, [1988], p. 259.
— Malthus : « Pour ce qui regarde ces dernières
classes (qui sont payées sur le produit des impôts), qui 132 Michel Herland
comprennent les hommes d'Etat, les soldats, les matelots,
et ceux qui vivent sur les intérêts de la dette publique, il
faut convenir qu'ils contribuent puissamment à favoriser la
distribution et la demande ; ils provoquent souvent une
division des propriétés plus favorable aux progrès de la
richesse ; ils assurent la consommation nécessaire pour
donner l'encouragement convenable à la production ; et le
désir de conserver les mêmes jouissances tout en payant
l'impôt, doit souvent exciter les efforts de l'industrie avec
autant d'énergie que le désir de payer un avocat ou un
médecin» ([1820] p. 337).
On reconnaît aisément dans ces deux citations
certaines thèses qui seront popularisées par Keynes
concernant le rôle moteur de la demande "exogène" (en
particulier publique) et l'effet favorable sur la demande
globale (et donc sur l'emploi) de certaines politiques de
redistribution. Quant au dernier argument avancé par Mal-
thus, il méritait d'être rapporté car il va très exactement à
l'encontre des économistes d'aujourd'hui qui mettent en
avant l'effet négatif de l'impôt sur l'offre de biens. On aura
noté que le débat porte moins ici sur la dette que sur la
dépense publique, quel que soit son mode de financement
(impôt ou dette).
Si Steuart était antérieur à Smith, Malthus fut, lui,
un contemporain des classiques. La citation précédente
montre combien, pourtant, ce dernier était sur des posi
tions théoriques éloignées de celles des classiques. Comme
Boisguilbert, Proudhon (suivi par Marx) et Gesell, Malthus
appartient à cette lignée d'économistes hétérodoxes pré
curseurs de Keynes à laquelle il faudrait adjoindre égal
ement Sismondi9.
Après Smith et Say vint Ricardo dont le cas est fort
intéressant, du point de vue de l'histoire de la pensée
économique, car on a associé son nom à un théorème qui
affirme l'équivalence de l'impôt et de l'emprunt10 alors que Michel Herland 133
sa position n'était justement pas celle-là. Elle est présentée
d'une part dans le chapitre 17 des Principes, et d'autre
part dans l'article sur le "Fonds d'amortissement" (funding
system) qu'il donna au Supplement to the Encyclopedia
Britannica trois ans plus tard. Son point de départ est le
même dans les deux cas. Il se demande quel est le meilleur
moyen de fournir à l'Etat vingt millions supplémentaires
pour couvrir les frais d'une guerre. On retiendra ici seule
ment la réponse du Supplement qui englobe celle des
Principes.
Ricardo envisage les trois solutions suivantes qu'il
présente comme équivalentes du strict point de vue des
mathématiques financières :
— lever immédiatement un impôt de vingt millions ;
— émettre des titres perpétuels pour un montant de vingt
millions à 5 % d'intérêt ;
— émettre un emprunt de vingt millions à 5 % prévoyant
de constituer un fonds d'amortissement grâce à des ver
sements annuels de 0,2 million. Avec des intérêts composés
au taux de 5%, le capital de vingt millions serait, dit-il,
reconstitué au bout de 45 ans, permettant l'extinction de
la dette.
En fait Ricardo s'est trompé, ce qui ne laisse pas
de surprendre dans la mesure où il était un financier très
averti. Quoi qu'il en soit, s'il est vrai que, actualisée à 5 %,
la valeur d'un versement annuel à perpétuité de 0,2 million
est 20 millions, l'annuité nécessaire pour amortir un capital
de vingt millions au bout de 45 ans n'est pas 0,2 mais 0,112
million avec un intérêt de 5 %• Dans la troisième hypothèse,
il faudrait donc lever 1,112 million d'impôt, au lieu de
1,2 million, pour régler l'intérêt dû chaque année jusqu'à
l'extinction de la dette et constituer progressivement le
fonds d'amortissement.
Mais l'essentiel n'est pas là. Parmi ces trois modes
de financement équivalents d'un point de vue strictement