La Fabrique écologique : note sur la décentralisation énergétique

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LES TERRITOIRES AU CŒUR DE LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE Pour un modèle français de décentralisation énergétique                       2 3 La transition énergétique constitue un enjeu décisif en matière de compétitivité économique et d’emplois. La nécessaire lutte contre le changement climatique et les évolutions technologiques invitent à un renversement de logique, en privilégiant l’action sur la demande d’énergie et le développement prioritaire des énergies renouvelables. Une telle évolution suppose une bonne articulation entre les priorités énergétiques européennes et nationales et les stratégies énergétiques territoriales. Au-delà des aspects qui doivent rester centralisés, en particulier la sécurité et la gestion des réseaux, la population a intérêt, à coût égal, à ce que des autorités de proximité les accompagnent au mieux dans leurs problèmes énergétiques, et que se développent des solutions locales de production d’énergie face à la hausse des prix des marchés mondiaux. Pour que notre pays, où les choix de production centralisés ont été jusqu’à présent fortement privilégiés, rattrape son incontestable retard dans ces domaines, la gouvernance de l’énergie doit évoluer vers davantage de décentralisation.

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Publié le 06 novembre 2013
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LES TERRITOIRES AU CŒUR DE LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE
Pour un modèle français de décentralisation énergétique























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La transition énergétique constitue un enjeu décisif en matière de compétitivité économique et d’emplois. La
nécessaire lutte contre le changement climatique et les évolutions technologiques invitent à un renversement
de logique, en privilégiant l’action sur la demande d’énergie et le développement prioritaire des énergies
renouvelables.
Une telle évolution suppose une bonne articulation entre les priorités énergétiques européennes et nationales
et les stratégies énergétiques territoriales. Au-delà des aspects qui doivent rester centralisés, en particulier la
sécurité et la gestion des réseaux, la population a intérêt, à coût égal, à ce que des autorités de proximité les
accompagnent au mieux dans leurs problèmes énergétiques, et que se développent des solutions locales de
production d’énergie face à la hausse des prix des marchés mondiaux.
Pour que notre pays, où les choix de production centralisés ont été jusqu’à présent fortement privilégiés,
rattrape son incontestable retard dans ces domaines, la gouvernance de l’énergie doit évoluer vers
davantage de décentralisation. De ce point de vue, le récent débat national sur la transition énergétique
(DNTE) n’a pas été inutile, mais les propositions qui s’en sont dégagés, limitées à celles qui font consensus,
n’ont pas été à la hauteur des enjeux.
La présente note fait un bilan précis et complet de l’état des lieux des règles actuellement applicables aux
collectivités locales dans ces domaines, des limites et des difficultés de leur intervention, et des enjeux de la
décentralisation énergétique.
Outre la nécessaire simplification règlementaire, les propositions tentent de définir un nouveau modèle
français de gouvernance nationale et locale pour la maîtrise de l’énergie et les énergies décentralisées. Les
régions qui le souhaiteraient pourraient devenir autorités organisatrices des énergies décentralisées. Elles
pourraient déléguer cette compétence à quelques autorités locales, compétentes sur un territoire assez
vaste, urbain et rural.
Leur principal outil serait constitué de sociétés régionales (et locales) d’énergie. Celles-ci auraient un rôle
1opérationnel pour le développement des énergies décentralisées , le financement des investissements pour
2en assurer la distribution , et, le cas échéant, la prise en charge du guichet unique d’aide aux particuliers
pour toutes les questions énergétiques.
Le dispositif proposé s’appuie sur un nouveau partage de responsabilité en matière de distribution des
énergies à réseau, en particulier d’électricité. Les sociétés régionales (et locales) d’énergie auraient la
responsabilité de l’adaptation des réseaux de distribution correspondant au développement des énergies
décentralisées. L’opérateur historique serait chargé du socle du réseau, en zone urbaine comme rurale, et,
sur le modèle de la SNCF pour les TER, d’agir pour le compte des autorités organisatrices.
Les sociétés régionales et locales d’énergie bénéficieraient de ressources substantielles, notamment par la
réaffectation de taxes existantes, et de coûts de fonctionnement réduits. Ce schéma permet de concilier une
plus grande autonomie et une vraie responsabilité des collectivités territoriales en matière d’énergies
décentralisées et le maintien de la solidarité entre les territoires et la continuité du service de distribution de
gaz et d’électricité. Une telle réforme donnerait une architecture cohérente et une impulsion forte à une
évolution qui s’imposera tôt ou tard.

1 Y compris le groupement de la demande publique pour obtenir de meilleurs prix.
2 Et le cas échéant développer des solutions compétitives de stockage.
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n matière énergétique, le monde est aujourd’hui à un tournant dont on imagine mal encore E l’ampleur et les difficultés. Les échéances du changement climatique se rapprochent et
3pourraient s’accélérer, avec une fonte des glaces en arctique plus rapide que prévu et une
population mondiale qui, contrairement aux prévisions, va continuer à fortement augmenter.
L’origine du changement climatique, avec le rôle des gaz à effet de serre, et ses fortes
4conséquences économiques sont connues et désormais pratiquement indiscutables .
La communauté internationale semble pourtant paralysée. L’ampleur de la crise économique fait
privilégier les enjeux de très court terme, à un moment où il faudrait au contraire préparer l’avenir.
Une nouvelle difficulté a en outre émergé récemment : l’amélioration des techniques d’extraction,
par exemple en grande profondeur, et la hausse des prix des hydrocarbures permettent d’exploiter
de manière rentable de nouveaux gisements, ce qui permet à certains de relativiser la question de
5l’épuisement des ressources .
Ce nouveau contexte rend plus difficile le changement en matière énergétique, alors que sa
nécessité est, plus que jamais, évidente. Les pays qui auront su anticiper la nouvelle donne qui
s’imposera tôt ou tard au monde auront pris une avance sans doute décisive en matière de
compétitivité économique et d’emplois. De nouveaux champs d’activité émergent d’ailleurs, que ce
soit dans l’efficacité énergétique, les énergies renouvelables ou la gestion des réseaux. Notre
pays, fortement importateur d’hydrocarbures, a évidemment intérêt à se mettre en position de
6profiter au maximum de la transition énergétique et écologique .
Mettre au centre des décisions la rareté et l’économie nécessaire des ressources fossiles invite à
un renversement de logique. Il faut s’efforcer de maîtriser la demande et améliorer la manière
d’utiliser l’énergie avant toute décision de développement de l’offre. Il s’agit de partir des besoins
et de s’efforcer, pour les satisfaire, de trouver les solutions les plus économes. La définition de
stratégies énergétiques territoriales s’impose pour mettre en cohérence les choix énergétiques
avec, par exemple, les politiques de transports et d’urbanisme, ou promouvoir l’efficacité
énergétique au plus près des réalités de terrain.
S’agissant de la production d’énergie, des progrès très importants, un véritable saut
technologique, ont été accomplis ces dernières années pour plusieurs énergies renouvelables.
7Certaines d’entre elles sont déjà rentables ou proches de l’être . Les avancées technologiques en
matière de gestion des réseaux permettent notamment de mieux gérer l’intermittence de ces
8sources de production . Or celles-ci ont pour caractéristique majeure, pour la plupart d’entre elles,
9de se développer sur la base d’unités décentralisées de taille limitée .

3 Avec des effets potentiels considérables sur les émissions de gaz à effet de serre du fait en particulier du dégel des sols du grand nord
(permafrost).
4 Elles ont été décrites, analysées et mesurées, en particulier par les travaux de l’économiste britannique Nicholas Stern.
5 Et contribue à l’accroissement des émissions de gaz carbonique, le développement de la production de pétrole et de gaz non
conventionnels aux Etats-Unis aboutissant à un renvoi vers l’Europe de charbon à bas prix.
6 C’est-à-dire l’évolution vers une société limitant l’ampleur et les conséquences de ses prélèvements sur la nature.
7 Même si, pour d’autres, la compétitivité doit encore être établie et progresser.
8 En tous cas dans une plus grande proportion qu’auparavant.
9 A l’exception notable de l’éolien en mer, fort coûteux au demeurant.
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La transition énergétique suppose donc qu’une priorité forte soit donnée à la valorisation des
ressources locales, pour les économies d’énergie et les énergies renouvelables, avant de
considérer les grandes unités de production d’énergie. Cette nouvelle démarche est plus
complexe, elle ne correspond pas forcément aux intérêts immédiats de nombreux acteurs, elle se
10heurte à des situations établies, elle ne règle évidemment pas tous les problèmes , mais elle est
indispensable.
Elle est d’autant plus nécessaire que notre pays reste dans ces domaines en retard, comme en
témoigne par exemple le rythme de montée en puissance des énergies renouvelables, moins
élevée ces dernières années que dans la plupart des autres pays européens, ou le faible niveau
11de développement de l’énergie d’initiative citoyenne ou à financement participatif . Notre
population a pourtant intérêt à cette mutation progressive, à la fois pour mieux maîtriser la facture
énergétique, être moins dépendante de la hausse des prix des marchés mondiaux et bénéficier
d’activités économiques d’avenir.
Pour y parvenir, il est essentiel de revoir l’organisation de la prise de décision en matière
énergétique. La « gouvernance » de l’énergie, aujourd’hui très complexe et centralisée, doit être
rapprochée des territoires de manière cohérente, en tous cas pour la maîtrise de l’énergie et les
énergies décentralisées. Cela n’est pas facile, compte tenu notamment de la multiplication des
niveaux de collectivité, de l’imbrication des compétences et de la complexité d’un système qui a
été, lors de l’après-guerre, construit avec une toute autre logique. Plusieurs aspects devront rester
centralisés. C’est le cas par exemple de la sécurité énergétique, qui relève de la responsabilité de
l’Etat, au niveau géopolitique (diversification des approvisionnements, stocks, ..) ou technique
(sécurité des installations). De grandes unités de production restent nécessaires pour permettre
un bilan énergétique compétitif et diversifié. La multiplication d’unités de production plus
décentralisées, intermittentes pour certaines, rend le plus souvent nécessaire et souhaitable un
12renforcement des réseaux .
Certains pays, comme l’Allemagne et l’Espagne, disposent d’ores et déjà d’un système de
décision publique fortement décentralisé. Celui-ci rend plus facile la territorialisation du système
énergétique mais, à l’inverse, pose le problème, devenu crucial dans ces pays, du renforcement et
13de la gestion des réseaux, et rend possible des écarts importants dans les tarifs de distribution .
Notre pays est dans une situation inverse, où les choix de production centralisés ont été privilégiés
par l’intermédiaire d’opérateurs puissants dans leur secteur.
Il ne s’agit donc pas de copier tel ou tel modèle. La décentralisation reste dans notre pays un
mouvement récent et non abouti. Les initiatives prises en ce sens restent encore partielles,
dispersées et insuffisantes. Nous avons une tradition de forte régulation étatique qui ne se modifie
pas facilement. Certaines caractéristiques positives de l’organisation actuelle méritent d’être

10 En particulier celui, crucial, d’une amélioration de la coordination des politiques énergétiques au niveau européen.
11 Très faible encore dans notre pays, alors qu’en Allemagne, par exemple, la moitié des installations renouvelables appartiennent à des
habitants ou des agriculteurs.
12 Tant que, pour l’électricité, des solutions de stockage ne seront pas opérationnelles et compétitives.
13 L’écart de tarifs entre distributeurs allemands peut atteindre 40 %. En Suède, le tarif d’acheminement s’échelonne du simple au double.
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sauvegardées, en préservant par exemple sa compétitivité pour les usages industriels ou une
logique en matière de tarifs qui limite le creusement des inégalités. Il s’agit plutôt de refonder le
modèle français, en gardant ses atouts, mais en donnant un cadre où pourront s’épanouir et se
généraliser les initiatives des territoires.
La gouvernance territoriale de l’énergie a été, logiquement, un point important du récent débat
national sur la transition énergétique (DNTE), qui s’est achevé en juillet 2013. Parallèlement, un
projet de loi sur la décentralisation discuté au parlement aborde ces questions. Mais il faut
reconnaître que, jusqu’à présent, une vision claire de l’objectif à atteindre a du mal à se dégager. Il
serait pourtant souhaitable que la décentralisation énergétique soit un élément majeur de la future
loi sur la transition énergétique.
La présente note a ainsi pour ambition de faire un point précis sur la situation actuelle de
répartition des compétences dans le domaine énergétique, des points de handicaps et de
blocages pour parvenir, dans les domaines où cela est nécessaire, à une gouvernance
décentralisée et de proposer, dans cette logique, des mesures structurantes, réalistes et
14applicables à court terme .

Les collectivités locales n’interviennent aujourd’hui directement que sur 12% des émissions
15nationales de gaz à effet de serre . Elles ont cependant une action indirecte sur plus de 50%
d’entre elles (transport, urbanisme, aménagement du territoire).

Dès lors que la transition énergétique vise à agir d’abord sur la demande d’énergie, la question de
l’intégration de cette priorité dans les politiques territoriales est la première qui doit être posée, en
fonction des diverses compétences des collectivités.

De nombreuses politiques sectorielles des collectivités locales ont un fort impact sur la demande
d’énergie. Elles ont en particulier de fortes responsabilités dans trois domaines qui concernent
près des deux tiers de la consommation finale d’énergie, les transports, l’urbanisme et le
logement.
Les collectivités territoriales sont chargées, aux différents niveaux, de mettre en place des
transports collectifs, que ce soit le chemin de fer pour les régions, les transports interurbains pour
les départements et urbains pour les intercommunalités. Elles sont responsables d’une très
grande part de la construction et de l’entretien des routes (sauf les autoroutes et certaines

14 Elle n’aborde pas la question des départements d’outre-mer, qui mériterait une analyse spécifique.
15 Il n’existe pas de statistiques précises sur la proportion du bilan énergétique gérée directement ou indirectement par les collectivités
locales. Ces valeurs sont données à titre indicatif.
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grandes routes nationales). Elles jouent dorénavant un rôle important dans la construction de
nouvelles grandes infrastructures de transport.
Un effort important a été accompli ces dernières années pour les transports collectifs (TER,
tramway, encouragement au covoiturage…). Leur intervention ne garantit pas cependant que
l’efficacité énergétique soit toujours au cœur de leur politique (plans de déplacement urbains peu
ambitieux, absence de péages urbains, obligation dans les plans locaux d’urbanisme d’un nombre
élevé de places de parking par logement, par exemple).
En matière d’urbanisme, les communes, et dorénavant l’intercommunalité lorsqu’elle décide
d’exercer cette compétence, ont le pouvoir de décider du schéma de cohérence territorial (SCOT)
et du plan local d’urbanisme (PLU) qui fixent les règles d’affectation des sols. Les choix faits en
matière d’organisation du territoire ont une importance décisive sur les déplacements, les
caractéristiques des nouvelles constructions et la stratégie de développement. De ce point de vue,
la prise de conscience n’est que très récente des graves inconvénients de l’étalement urbain, de
l’artificialisation des sols et de la nécessité de donner la priorité à la densification des espaces
bâtis, et elle ne se traduit pas toujours de manière suffisante dans les faits.
Les collectivités territoriales jouent un rôle substantiel et croissant en matière d’habitat et de
logement. Leur impact peut être direct, via les organismes de logement social qu’elles contrôlent,
et indirect. Leur intervention est fortement montée en puissance ces dernières années sur la
rénovation thermique des logements.
L’action sociale des collectivités territoriales a de son côté un impact direct sur la demande
d’énergie. Ce sont elles qui gèrent une partie des dispositifs de lutte contre la précarité
énergétique, que ce soit à travers les centres d’action sociale (CAS) des communes et les fonds
de solidarité logement (FSL) des départements. Ces services ont la caractéristique d’être
directement au contact de la population, et d’être donc les mieux à même de tenter de trouver des
solutions à l’envolée des charges énergétiques pour les ménages à faible revenu. Ils n’ont pas en
revanche de compétences pour traiter le mal à la racine en aidant les travaux d’isolation dans les
logements des plus précaires.
Les politiques menées en matière industrielle et agricole ont elles aussi des conséquences
énergétiques. En matière industrielle, les aides à l’innovation, à la recherche, à la formation
professionnelle, ou à l’implantation, en particulier par des bâtiments relais, ont par exemple un
impact sur le bilan énergétique. Il en va de même en matière agricole.
Les collectivités territoriales agissent enfin en matière énergétique par la façon dont elles gèrent
leurs moyens : nature et caractéristiques de leur parc de véhicules, isolation thermique de leurs
bâtiments (écoles, administrations, maisons de quartier, équipements sportifs), politique des
déchets… Elles interviennent aussi par la commande publique en plaçant dans les appels d’offre,
lorsque cela est possible, des critères énergétiques.
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Les communes, les départements et les régions « concourent avec l’Etat (…) à la lutte contre
16l’effet de serre par la maîtrise et l’utilisation rationnelle de l’énergie » . Chacune des collectivités
est donc compétente sur ce sujet. S’agissant des intercommunalités, le « soutien aux actions de la
maîtrise de la demande d’énergie » est une compétence obligatoire de la métropole et de la
communauté urbaine. C’est une des compétences facultatives des communautés de communes
et d’agglomération. Les autorités organisatrices de la distribution d’électricité (cf. infra) ont de leur
côté le pouvoir d’intervenir dans la maîtrise de la demande d’électricité (aides à l’isolation, à
l’acquisition d’équipements domestiques à faible consommation, obtention de certificats
d’économie d’énergie).
17Les textes précisent que les collectivités territoriales et leurs établissements publics compétents
peuvent réaliser ou faire réaliser des actions tendant à maîtriser la demande d’énergie. Pour les
consommateurs en situation de précarité, ils peuvent notamment apporter des aides en prenant
en charge des travaux d’isolation et de régulation.
Dans le système actuel, toutes les collectivités sont ainsi, en principe, co-responsables de la
politique de maîtrise et d’utilisation rationnelle de l’énergie. Ce rôle se traduit d’abord par une
responsabilité en matière de planification.
Les régions, depuis les lois Grenelle I et II, ont l’obligation d’élaborer un schéma régional climat-
air-énergie (SRCAE), sous la double autorité du préfet et du président de région. Plusieurs années
18après, un bilan réalisé par les services des ministères de l’écologie et des finances fait état d’un
bilan mitigé : schéma non encore approuvé dans près de la moitié des régions, absence
d’articulation précise avec les engagements nationaux et européens, foisonnement des
orientations sans fixation de véritables priorités, faible association des collectivités au niveau
infrarégional.
Le SRCAE reste assez formel puisqu’il ne débouche sur aucune contrainte sur les politiques
suivies dans la région. Son élaboration a néanmoins l’avantage d’obliger à élaborer un diagnostic
régional et de lancer une concertation sur ces sujets. Il sert en outre de base à la confection des
schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables, préparés par les
gestionnaires des réseaux publics de transport et de distribution de la région et approuvé par le
Préfet. Ces schémas sont déjà opérationnels dans certaines régions et sont encore en travaux
dans d’autres.
De leur côté, les régions, les départements et les communes et les communautés de plus de
50 000 habitants ont l’obligation de définir un plan climat-énergie territorial (PCET) avec, en
principe, des dispositions plus opérationnelles que dans les SRCAE. Il est certes prévu que la
compatibilité entre ces deux documents soit vérifiée, mais rien ne le garantit vraiment. Les

16 Article 1111-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
17 Article 2224-34 du code général des collectivités territoriales.
18 Rapport du CGEDD et du CGEIET, mars 2013.
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dispositions des PCET ne sont pas non plus opposables aux documents communaux et
19 20communautaires, que ce soit en matière d’urbanisme ou de transport . Ces documents ont
néanmoins l’avantage de permettre de prendre en compte l’objectif climat-énergie dans
l’ensemble des politiques de la collectivité.
Ces différents outils de planification facilitent un diagnostic partagé et permettent de susciter un
débat sur les solutions possibles. Ils servent de point d’appui aux nombreux dispositifs d’incitation
financière développés en la matière ces dernières années par les collectivités, en particulier avec
des aides à l’isolation thermique de l’habitat.
Ces dispositifs ne représentent néanmoins que des modes d’action très imparfaits. Ils ne
garantissent pas la cohérence des interventions, les aides contre la précarité comprenant
rarement, par exemple, des possibilités pour déclencher des travaux d’isolation dans les
logements privés. Au-delà de la planification, ils ne procurent aucun outil particulier ni de
ressources régulières pour mener une politique de développement coordonné des énergies
décentralisées. Ils ne permettent pas de marges de manœuvre pour adapter et simplifier la
règlementation nationale lorsque cela est utile.

Malgré la tendance à la libéralisation enregistrée ces dernières décennies, la gouvernance du
secteur énergétique reste très marquée par l’intervention publique. De nombreuses lois sont
intervenues depuis un siècle pour réguler ce secteur. Celles qui impliquent en particulier les
collectivités locales sont récapitulées dans l’encadré ci-dessous.
La loi du 5 avril 1884 donne aux communes la responsabilité de l’organisation du service public de l’électricité.
La loi du 15 juin 1906 donne à la commune ou au syndicat intercommunal le rôle d’autorité organisatrice de
l’énergie. Elle rend les communes propriétaires des réseaux de distribution en moyenne et basse tension.
La loi du 8 avril 1946 nationalise la production, le transport, la distribution, l’importation et l’exportation d’électricité
et de gaz combustible. EDF et GDF deviennent ainsi les concessionnaires obligés pour l’acheminement et la
fourniture d’électricité et de gaz. Mais elle réaffirme le rôle des collectivités territoriales, leurs droits de propriété sur
les ouvrages et le système des concessions.
S’agissant de la production, les collectivités locales peuvent continuer à produire de l’énergie via les réseaux de
chaleur, les nouvelles installations de production d’électricité destinées à l’autoconsommation, c’est-à-dire à
alimenter les services de la collectivité, et en matière d’électricité d’origine hydraulique.
Des exceptions à la nationalisation sont en outre prévues pour les sociétés de distribution existantes à majorité de
capitaux publics (sociétés d’économie mixte, coopérative, régie,…). Ces entreprises locales de distribution (ELD)
ne représentent cependant pas plus de 5% de l’activité globale de distribution.
La loi du 10 février 2000 prévoit que les services publics de l’électricité et du gaz naturel sont organisés par « l’Etat
et les communes ou leurs établissements publics de coopération ». Elle pose les bases des obligations d’achat des

19 Schéma de cohérence territoriale – ScOT.
20 Plan de déplacement urbain – PDU.
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