Le développement des quasi-marchés dans la protection sociale - article ; n°3 ; vol.10, pg 111-135

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Revue française d'économie - Année 1995 - Volume 10 - Numéro 3 - Pages 111-135
Vers la fin des années 1980, un grand nombre de gouvernements de l'ouest ont commencé à introduire la notion de concurrence entre les différents secteurs publics concernant la protection sociale tels la santé, l'éducation, etc. Les gouvernements ont commencé à faire la distinction entre les financements et la prestation de tels services. Le gouvernement britannique est allé plus loin en approuvant des lois entre 1988 et 1990. Les auteurs passent en revue quelques hypothèses expliquant ce changement fondamental. L'article est basé sur la théorie du choix public et des approches plus larges de la science politique. Il critique l'impact des changements dont le profit pourrait être négligeable et le résultat générateur de tensions quant aux défenses supplémentaires à long terme.
25 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié le 01 janvier 1995
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Langue Français
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Howard Glennerster
Julian Le Grand
Le développement des quasi-marchés dans la protection sociale
In: Revue française d'économie. Volume 10 N°3, 1995. pp. 111-135.
Résumé
Vers la fin des années 1980, un grand nombre de gouvernements de l'ouest ont commencé à introduire la notion de concurrence
entre les différents secteurs publics concernant la protection sociale tels la santé, l'éducation, etc. Les gouvernements ont
commencé à faire la distinction entre les financements et la prestation de tels services. Le gouvernement britannique est allé plus
loin en approuvant des lois entre 1988 et 1990. Les auteurs passent en revue quelques hypothèses expliquant ce changement
fondamental. L'article est basé sur la théorie du choix public et des approches plus larges de la science politique. Il critique
l'impact des changements dont le profit pourrait être négligeable et le résultat générateur de tensions quant aux défenses
supplémentaires à long terme.
Citer ce document / Cite this document :
Glennerster Howard, Le Grand Julian. Le développement des quasi-marchés dans la protection sociale. In: Revue française
d'économie. Volume 10 N°3, 1995. pp. 111-135.
doi : 10.3406/rfeco.1995.986
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfeco_0769-0479_1995_num_10_3_986Howard
GLENNERSTER
Julian
LE GRAND
Le développement
des quasi-marchés
dans la protection sociale
des britannique une domaines similarité a clés introduit fondamentale. de l'Etat-providence, une n série 1988 Dans de et les réformes 1989, qui secteurs présentent le gouvernement radicales de la toutes santé, dans 112 Howard Glennerster /Julian Le Grand
de l'éducation, des logements sociaux et des services sociaux,
l'ancien système par lequel l'Etat finançait les services et
les fournissait par le biais d'une « économie planifiée »
bureaucratique devait être remplacé. Plus précisément, le
financement par l'Etat du service concerné devait être
conservé, mais le système de prestation de services être
radicalement modifié. Au Heu d'être le fournisseur {provider)
des services sociaux, l'Etat devait essentiellement limiter son
rôle à celui d'acheteur {purchaser l) de ces services, la fourniture
par l'Etat étant systématiquement remplacée par un système de
fournisseurs indépendants mis en concurrence sur des marchés
internes ou « quasi-marchés ». La méthode de financement
devait également changer. Dans certains cas, une agence de
l'Etat centralisée agirait comme l'acheteur principal; dans
d'autres, un budget affecté ou un « chèque » {voucher 2)
serait directement accordé aux utilisateurs potentiels, ou plus
couramment, à des agents agissant pour le compte de ces
derniers, qui répartiraient ensuite le budget à leur guise entre
fournisseurs en concurrence.
Ce phénomène de quasi-marché peut susciter beaucoup
d'interrogations importantes. L'une est de savoir s'il est
souhaitable: les quasi-marchés constituent-ils une solution
satisfaisante pour la fourniture de services sociaux - ou plus
précisément, constituent-ils une meilleure méthode que les
bureaucraties planifiées d'une part et les marchés purs d'autre
part ? Nous avons amplement étudié les aspects de la réponse à
cette question pour divers services (Glennerster, à paraître ; Le
Grand et Bartlett [1993]; Robinson et Le Grand [1994]), et
ne l'étudierons pas plus avant ici. Nous souhaitons plutôt nous
concentrer sur un type de question assez différent, mais qui
n'en est pas moins intéressant : pourquoi ? Pourquoi, à la fin des
années quatre-vingt, des changements aussi radicaux ont-ils été
introduits? Pourquoi, après quarante ans de ce que beaucoup
(et pas seulement les Britanniques) considéraient comme l'un
des Etats providence les plus réussis du monde, cette rupture
soudaine et radicale avec le passé s'est-elle produite? Près des Howard Glennerster/Julian Le Grand 113
trois quarts de ces quarante ans se sont déroulés sous des
gouvernements conservateurs, les deux derniers étant dirigés
par Mme Thatcher; pourquoi est-ce le gouvernement de la fin
de la décennie quatre-vingt, son troisième, qui a été l'agent
apparent du changement radical?
Ce texte étudie quelques unes de ces questions. A
l'intention de ceux qui ne connaissent pas bien l'évolution
récente de l'Etat-providence britannique, la section suivante
apporte des précisions sur les phénomènes de quasi-marché.
Ensuite certaines explications possibles de ce phénomène sont
étudiées. Les arguments proposés sont de nature spéculative;
ils ont pour objet de provoquer la discussion et ne prétendent
pas être définitifs. Nous pensons cependant que certaines
explications sont plus plausibles que d'autres et nous tentons
d'en faire la démonstration.
L'expansion des quasi-marchés
dans la protection sociale
Le premier des changements sur lesquels se concentre ce texte
a été le volet de réformes de l'école primaire et secondaire
introduites dans le cadre de la loi sur la réforme de l'éducation
{Education Reform Act) de 1988. Ces lois comprennent les
dispositions suivantes: « opting out, open enrolment, formula
funding et L.M.S. ». Les écoles peuvent désormais choisir
d'être financées par les collectivités locales {L.M.S. ou Local
Management of Schools), comme c'était le cas avant 1988,
ou par l'Etat (si elles choisissent d'être financées par l'Etat,
elles « opt out ») ; les parents peuvent choisir, dans certaines
limites, l'établissement dans lequel ils veulent inscrire leur
enfant {open enrolment) ; enfin, selon le « formula funding »,
les ressources accordées à une école (ayant quitté la tutelle
des collectivités locales ou non) dépendent largement du
nombre d'élèves qu'elle peut attirer. Les écoles financées aussi 114 Howard Glennerster/Julian Le Grand
bien par l'Etat que par les L.M.S. peuvent contrôler elles-
mêmes la répartition interne de leurs ressources, devenant ainsi
des fournisseurs semi-indépendants. Ensemble, ces réformes
constituent une forme de « bon » d'éducation, les ressources
n'étant plus essentiellement allouées aux écoles par une décision
bureaucratique mais par le choix des parents.
Les grandes évolutions suivantes vers le quasi-marché
ont été celles du N.H.S. (National Health Service) instaurées
par la loi de 1990 sur le Service national de santé et
les soins communautaires 3 {National Health Service and
Community Care Act). Elles impliquent l'éclatement des
autorités sanitaires de district (les bureaucraties locales, mais
non élues, qui fournissaient auparavant les services hospitaliers
et autres services de santé) en unités d'acheteurs et en unités
de fournisseurs et l'introduction des médecins généralistes
gestionnaires de budgets (GP fundholders), qui agissent
également comme des acheteurs. Les acheteurs sont constitués
en trusts 4 à but non lucratif, disposant d'un certain nombre
de libertés de fonctionnement qui les rendent essentiellement
indépendants d'un contrôle direct des autorités. Du côté achat,
l'autorité sanitaire de district est financée par une formule de
capitation pondérée et utilise ses fonds pour acheter des services
hospitaliers et autres aux trusts nouvellement créés. Pour leur
part, les trusts doivent se faire concurrence pour obtenir les
contrats des autorités sanitaires et des généralistes gestionnaires
de budget.
Le régime d'attribution de budget aux généralistes
pourrait être considéré comme une forme de « chèque », par
lequel les généralistes dont la clientèle dépasse une certaine taille
reçoivent des budgets qu'ils peuvent affecter, pour le compte
de leurs patients, à une gamme de services de santé secondaire.
Au départ, ces budgets sont fixés en fonction des modèles de
dépenses antérieurs, mais doivent être graduellement établis
selon le principe des capitations. Le budget de l'autorité
sanitaire de district est réduit de la part de budget alloué
à chaque généraliste gestionnaire de budget dans son district. Howard Glennerster/Julian Le Grand 115
Cette même loi contenait un autre ensemble de
propositions de quasi-marché concernant les soins communa
utaires. De façon générale, comme dans le cas des autorités
sanitaires, les départements de services sociaux des collectivités
locales sont supposés réduire leur rôle de fournisseur et
devenir des autorités qui achètent ou qui rendent possible
(enabling) l'achat des services de soins aux unités de fournisseurs
indépendantes. Et, par un autre parallèle avec la santé, mais
cette fois-ci en référence au généraliste gestionnaire de budget,
il était également envisagé que les budgets affectés à l'achat
de soins seraient finalement alloués à des gestionnaires de
soins (care managers), qui seraient chargés de constituer un
ensemble de soins (package of care) pour chaque client. Pour
élaborer cet ensemble de soins, le gestionnaire de soins étudie
les offres des organisations en concurrence, y compris les
agences du secteur public, du secteur privé et du secteur privé
non lucratif. Une fois encore, cette partie du système peut
être vue essentiellement comme un régime de « chèques »,
les gestionnaires de soins répartissant des budgets pour le
compte de clients entre les institutions en concurrence et
l'affectation des ressources étant déterminée par le choix du
client (délégué aux gestionnaires de soins) plutôt que par
décision bureaucratique.
Paradoxalement, il y a un aspect des changements
introduits dans les soins communautaires qui pourrait être
considéré comme s'écartant du système de marché de
répartition des ressources. Les budgets dont disposeront les
gestionnaires de soins, ou dont ils devraient disposer, seront
partiellement financés par l'élimination de l'allocation pour
les soins en institutions (residential care allowance) qui était
précédemment versée dans le cadre du système de sécurité
sociale. Cette allocation était à certains égards plus proche d'un
« chèque » véritable que le nouveau système, car la répartition
du budget était sous le contrôle du client lui-même et non,
comme elle le sera maintenant, sous celui d'un agent agissant
pour le compte du client. Cependant, dans le nouveau système,
le budget pourra être affecté aux soins dispensés ailleurs qu'en 116 Howard Glennerster/Julian Le Grand
institution, si bien qu'à cet égard au moins, il sera plus proche
du marché que l'ancien système.
Le logement social a lui aussi évolué vers le quasi-
marché. En vertu de la loi sur le logement {Housing Act)
de 1988, l'Etat continue à subventionner les locataires de
logements sociaux (essentiellement par une allocation logement
spéciale versée par le système de sécurité sociale); mais les
locataires peuvent désormais choisir leur propriétaire parmi
des fournisseurs mis en concurrence. Cependant, les transferts
de ce type n'ont pas été significatifs dans la pratique, le
rôle principal de la loi étant peut-être de pousser les agences
des collectivités locales qui fournissent les logements sociaux
(local housing authorities) à adopter un style plus à l'écoute du
consommateur. En fait, les collectivités locales ont manifesté
beaucoup d'intérêt pour se défaire volontairement de leur parc
de logements, généralement auprès d'une organisation à but
non lucratif créée spécialement à cet effet, appelée « housing
association » et proche d'autres organisations similaires servant à
fournir des logements sociaux en France. Ce qui paraît encore
plus significatif dans la perspective des quasi-marchés, c'est
le phénomène progressif, mais en accélération, de l'expansion
du mouvement des « housing associations » qui supplantent
les collectivités locales en tant que nouveaux fournisseurs
principaux de logements sociaux; tandis que le rôle de
financement de l'Etat, qui consistait à verser des subventions
générales à la construction s'oriente vers le versement de
subventions sous conditions de ressources aux individus par
le système de sécurité sociale. Encore une fois, ce système peut
être comparé à un « chèque » ; d'ailleurs son utilisation s'étend
dans le secteur privé de la location.
Etant donné leur nature radicale, il n'est pas surprenant
que nombre de ces mesures aient suscité de brûlantes
controverses, critiques et partisans manifestant une passion
égale. Les effets ne se feront pleinement sentir qu'après
plusieurs années. Mais il est déjà clair que si la mise
en œuvre de ces changements se poursuit dans sa forme
présente, les dispositifs de protection sociale des années Howard Glennerster/Julian Le Grand 117
quatre-vingt-dix en Grande-Bretagne seront très différents de
ceux des quarante années précédentes (Glennerster, Power et
Travers [1991]). En vertu du « vieux » système de protection,
les collectivités territoriales étaient propriétaires de la plupart
des écoles et autres établissements d'enseignement, les géraient
et les finançaient directement; elles possédaient et
d'importants parcs de logements sociaux, les louant à des loyers
subventionnés; elles possédaient et exploitaient des centres de
long séjour et fournissaient d'autres dispositifs pour l'accueil
des enfants, des personnes âgées et des handicapés mentaux ou
physiques. De même, l'Etat possédait et gérait les hôpitaux et
autres établissements médicaux; il finançait et fournissait un
service de médecine générale.
A la fin des années quatre-vingt-dix, l'Etat et/ou les
collectivités locales financeront encore ces activités. Mais ils
ne fourniront plus les services concernés (ou, s'ils le font,
leur rôle se limitera de plus en plus à celui de fournisseur
résiduel). Les services sociaux seront essentiellement fournis
par diverses agences semi-indépendantes. Les écoles se feront
concurrence pour attirer les élèves financés par l'Etat; les
hôpitaux indépendants de types divers se feront concurrence
pour attirer les patients; les fournisseurs privés et sans but
lucratif serviront les besoins, en institutions ou à domicile, des
clients des départements de services sociaux des collectivités
locales ; et les « housing associations », ou même les propriétaires
privés, géreront la plupart des logements sociaux.
Pourquoi des quasi-marchés?
Si, dans les années quatre-vingt, le regain d'intérêt pour
les quasi-marchés ou les mécanismes de type marché dans
l'administration publique a été un phénomène international,
il a été particulièrement frappant au Royaume-Uni. L'Etat-
providence y avait fusionné financement et fourniture dans 118 Howard Glennerster/Julian Le Grand
un système généralement plus centralisé que tout autre pays
européen, l'adoption de la nouvelle idée y a été plus passionnée.
Nous utilisons délibérément le terme « regain
d'intérêt » car le mode d'intervention privilégié des
gouvernements britanniques au dix-neuvième siècle était
indirect. Sous le règne de la reine Victoria, les gouvernements
ont commencé graduellement à verser des sommes très
modiques aux écoles religieuses pour ne pas fournir l'éducation
eux-mêmes. Même en 1861, une « Royal Commission on
Education », présidée par le Duc de Newcastle, soutenait
fermement que toute participation directe de l'Etat dans la
fourniture de prestation serait mauvaise par principe et non
anglaise. La loi de 1870 sur l'éducation (Education Act) n'a
donné à l'Etat qu'un rôle résiduel dans la prestation scolaire là
où l'Eglise ne le pouvait pas. A sa création, l'assurance nationale
(National Insurance) était gérée par des sociétés agréées
(approved societies) et non par l'Etat. Nous devrions peut-être
étudier pourquoi la Grande-Bretagne s'est éloignée des formes
d'intervention indirectes et des quasi-marchés, plutôt que
pourquoi elle a commencé à revenir aux principes victoriens!
Cependant, les questions que nous nous sommes posées
ne laissent pas d'intriguer: pourquoi ce changement, pourquoi
la Grande-Bretagne et en fait, l'évolution est-elle réelle et
durera-t-elle ?
Réduire les dépenses de l'Etat
Le point de départ le plus évident de la recherche d'une
explication est peut-être la crise budgétaire de la fin des années
soixante-dix et des années quatre-vingt qui a touché la plupart
des démocraties de l'Ouest. Certains ont considéré que cette
crise résultait, au moins partiellement, d'un décalage entre
des demandes de protection sociale en progression constante
et un gâteau économique qui ne grossissait pas assez vite
(ou pas du tout). De ce point de vue, l'introduction de quasi-
marchés, utilisés comme des mécanismes permettant de réduire Howard Glennerster/Julian Le Grand 119
les dépenses publiques, constitue un moyen de résoudre la
crise.
Cependant, si le principal objectif se limitait à réduire
les dépenses publiques, les quasi-marchés constitueraient un
point de départ étrange. En effet, les changements concernés
ne portent pas sur le niveau des ressources ou du financement
mais sur le système de prestation. Ils concernent la manière
dont un niveau donné de ressources publiques est réparti
entre fournisseurs, non la manière dont le niveau global des
ressources est déterminé. Séparer les fonctions de financement
et de fourniture ne contribue pas, en soi, à la réduction
des dépenses publiques. La théorie du « Public Choice »
et la science politique de type plus traditionnel suggèrent
même que cela pourrait avoir l'effet contraire. Seule une
concurrence vigoureuse entre une multiplicité de fournisseurs
pour l'obtention des contrats de l'Etat pourrait conduire à une
réduction des dépenses. Les données tendent à montrer que la
sous-traitance de la collecte des déchets et autres tâches mise
en œuvre au début des années quatre-vingt au Royaume-Uni
a effectivement réduit les coûts (Savas [1982]), très souvent
en cassant les accords syndicaux du secteur public relatifs aux
salaires et aux conditions de travail et aux droits. Il y avait
des entreprises privées qui attendaient de pouvoir pénétrer ce
type de marché.
Cependant, les caractéristiques des marchés de la santé,
de l'aide sociale et de l'éducation étaient différentes. En effet,
l'alternative des fournisseurs privés bien développés n'existait
pas. L'Etat est un acheteur de monopsone qui tend à limiter
les marges bénéficiaires. Il y a l'incertitude politique. Dans
la plupart des cas, il existe un monopole géographique, une
école ou un hôpital qui prend traditionnellement en charge la
population locale. L'Etat peut être en réalité confronté à un
choix de fournisseurs restreint.
Les marchés concurrentiels nécessaires à la réduction
des coûts ont également besoin d'être parfaitement informés
de la qualité du produit et de son coût. Les acheteurs de services
tels que les soins de santé et l'aide sociale sont dans les faits