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L’ORGANISATION TERRITORIALE DE L’ÉTAT Rapport public thématique Cour des comptes L’organisation territoriale de l’État – juillet2013 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr Sommaire DELIBERE .................................................................................9 INTRODUCTION ...................................................................11 CHAPITRE I - L’ÉTAT CONFRONTE A DES MUTATIONS PROFONDES .................................................21 I - Les mutations économiques, sociales et institutionnelles ................... 22 A - Des disparités territoriales de plus en plus marquées ......................... 22 B - Le développement accéléré du phénomène urbain et la métropolisation ................................................................ 27 C - Une société en évolution rapide ......................................................... 30 D - Une économie plus ouverte et plus concentrée .................................. 34 E - Des évolutions institutionnelles majeures .......................................... 36 II - Les limites de l’adaptation de l’État territorial ................................ 39 A - Une organisation trop figée au regard des évolutions territoriales ..... 39 B - Un désajustement des fonctions et des politiques ..............................

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Publié le 11 juillet 2013
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Langue Français
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L’ORGANISATION
TERRITORIALE
DE L’ÉTAT




Rapport public thématique




Cour des comptes
L’organisation territoriale de l’État – juillet2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Sommaire
DELIBERE .................................................................................9
INTRODUCTION ...................................................................11
CHAPITRE I - L’ÉTAT CONFRONTE A DES
MUTATIONS PROFONDES .................................................21
I - Les mutations économiques, sociales et institutionnelles ................... 22
A - Des disparités territoriales de plus en plus marquées ......................... 22
B - Le développement accéléré du phénomène urbain et la
métropolisation ................................................................ 27
C - Une société en évolution rapide ......................................................... 30
D - Une économie plus ouverte et plus concentrée .................................. 34
E - Des évolutions institutionnelles majeures .......................................... 36
II - Les limites de l’adaptation de l’État territorial ................................ 39
A - Une organisation trop figée au regard des évolutions territoriales ..... 39
B - Un désajustement des fonctions et des politiques .............................. 44
C - Une articulation insatisfaisante avec les collectivités territoriales ..... 54
CHAPITRE II - DES RECOMPOSITIONS FORTES MAIS
DES DEFAUTS DE COHERENCE.......................................61
I - Des réformes importantes, des résultats inégaux ............................... 63
A - Dans le champ de la RéATE, un équilibre remodelé entre les niveaux
régional et départemental ......................................................................... 63
B - Les évolutions parallèles des autres administrations .......................... 89
C - Un défaut de réflexion d’ensemble sur l’articulation des différents
échelons et des diverses administrations ................................................ 103
D - Une organisation encore peu compréhensible par les usagers ......... 109
II - Des mutualisations multiples mais de portée restreinte ................. 110
A - Des expériences nombreuses de mutualisations de la gestion .......... 111
B - Une faible mutualisation en matière de service à l’usager ............... 116
C - La nécessité d’une véritable évaluation ............................................ 117
III - La multiplication des opérateurs .................... 118
A - La place traditionnelle des opérateurs privés ................................... 118
B - L’essor des opérateurs publics ......................................................... 119


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L’organisation territoriale de l’État – juillet2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr4 COUR DES COMPTES
CHAPITRE III - UNE GOUVERNANCE MAL
ASSUREE ...............................................................................129
I - Des ruptures dans la chaîne de transmission .................................... 130
A - Les relations entre les niveaux central et régional ........................... 130
B - Le maillage régional et départemental ............................................. 137
II - Des méthodes et des moyens insuffisamment adaptés .................... 144
A - Des techniques de pilotage peu adéquates ....................................... 145
B - chniques numériques sous-utilisées ........................................ 151
III - L’inadéquation entre l’organisation territoriale et l’architecture
budgétaire .................................................................................................. 154
A - L’architecture budgétaire et comptable au plan territorial ............... 155
B - Un cloisonnement excessif ............................... 157
C - Des assouplissements limités ........................... 159
CHAPITRE IV - UNE GESTION DES RESSOURCES
HUMAINES INADAPTEE ...................................................163
I - Une connaissance insuffisante des effectifs et de leur répartition ... 164
A - Une méconnaissance au niveau central ............................................ 165
B - Une connaissance lacunaire au niveau territorial ............................. 171
II - MAP et RGPP : le poids des contraintes budgétaires..................... 174
A - Les incidences de la RGPP .............................................................. 174
B - Les perspectives pour 2013, 2014 et 2015 ....................................... 176
III - Des conditions d’emploi inégalitaires ............................................. 178
A - Des différences de situations difficilement tenables dans la durée .. 178
B - Les inégalités de rémunération ......................... 179
IV - L’impact des règles et pratiques de gestion ................................... 182
A - Des modes de gestion peu adaptés à l’organisation territoriale et à ses
réformes ................................................................................................. 182
B - Les problèmes spécifiques induits par la gestion des emplois
supérieurs ............................... 187
RECAPITULATION DES PRINCIPALES
DIFFICULTES CONSTATEES DANS LES CHAPITRES
I A IV ......................................................................................191
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L’organisation territoriale de l’État – juillet2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.frSOMMAIRE 5

CHAPITRE V - LES ORIENTATIONS .............................197
I - Simplifier et adapter l’État territorial............................................... 198
A - Supprimer les doublons de compétences ......... 198
B - Mettre en cohérence les circonscriptions administratives ................ 203
C - Moduler l’action territoriale ............................................................. 208
II - Créer les conditions d’un fonctionnement efficace ......................... 210
A - Adapter les méthodes de gouvernance ............................................. 210
B - Valoriser les ressources humaines .................... 212
C - Moderniser les moyens de fonctionnement et les modes d’action ... 220
CONCLUSION GENERALE ...............................................225
RECOMMANDATIONS ......................235
ANNEXES ..............................................................................241
RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES
ORGANISMES ET DES COLLECTIVITÉS
CONCERNÉS ........263
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Les rapports publics de la Cour des comptes
- élaboration et publication -

La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des
rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les
enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales des
comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres
régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au
concours d’experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont
organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la
préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par
l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation
associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et
appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes
les observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
La publication d’un rapport public est nécessairement précédée par la
communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.


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L’organisation territoriale de l’État – juillet2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr8 COUR DES COMPTES
Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs.
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et
de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de
façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé
notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les
projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration
est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du
premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la
chambre du conseil où siègent en formation plénière ou ordinaire, sous la
présidence du premier président et en présence du procureur général, les
présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers
maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des
fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif
déontologique.
*
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et
territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffusés par La
documentation Française.



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13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil réunie en
formation ordinaire, a adopté le présent rapport intitulé L’organisation
territoriale de l’État.
Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable
aux administrations et aux organismes concernés et des réponses
adressées en retour à la Cour.
Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la
seule responsabilité de leurs auteurs.
Ont participé au délibéré : M. Migaud, Premier président,
MM. Bayle, Bertrand, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lévy,
Lefas, Briet, Mme Ratte, présidents de chambre, MM. Pichon, Babusiaux,
Hespel, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Devaux,
Ganser, Mme Pappalardo, MM. Cazala, Braunstein, Mmes Saliou
(Françoise), Dayries, MM. Barbé, Vermeulen, Mmes Darragon, Seyvet,
MM. Bonin, Vachia, Vivet, Mme Moati, MM. Davy de Virville, Maistre,
Lair, Hayez, Mme Saliou (Monique), M. Antoine, Mmes Bouygard,
Vergnet, MM. Migus, Glimet, Mme Latare, M. de la Guéronnière,
M. Dors.
Ont été entendus :
- en sa présentation, M. Babusiaux, président de la formation
interchambres chargée des travaux sur lesquels le rapport est fondé et de
la préparation du projet de rapport ;
- en son rapport, M. Bertrand, rapporteur du projet devant la
chambre du conseil, assisté de M. Jamet, rapporteur devant la formation
chargée de la préparer, et de M. Chouvet, conseiller maître,
contre-rapporteur devant cette même formation ;
- en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, M. Johanet,
Procureur général, accompagné de M. Miller, avocat général.
***
M. Gérard Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la
chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 8 juillet 2013.


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L’organisation territoriale de l’État – juillet2013
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr10 COUR DES COMPTES
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé,
puis délibéré le 29 avril 2013, par la formation interchambres sur
l’organisation territoriale de l’État, présidée par M. Babusiaux, président
de chambre, et composée de M. Cazanave, Mme Pappalardo,
M. Vermeulen, Mme Saliou (Monique), M. Charpy (jusqu’au
14 avril 2013), MM. Prat, Guédon, Bourlanges (jusqu’au
28 février 2013), Antoine, Mme Bouygard, MM. Clément, de la
Guéronnière, conseillers maîtres, M. Schmitt, conseiller maître en service
extraordinaire, ainsi que, en tant que rapporteur, M. Jamet, conseiller
maître, et, en tant que contre-rapporteur, M. Chouvet, conseiller maître.
Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le 7 mai 2013, par
le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes,
composé de MM. Migaud, Premier président, Bayle, Bertrand, rapporteur
général du comité, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy,
Lefas, Briet et Mme Ratte, présidents de chambre, et M. Johanet,
procureur général, entendu en ses avis.

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