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Les services de prévention-sécurité à l'épreuve du politique - article ; n°2 ; vol.24, pg 23-39

De
18 pages
Politiques et management public - Année 2006 - Volume 24 - Numéro 2 - Pages 23-39
On a assisté ces vingt dernières années à la formation de services
prévention-sécurité au sein des municipalités dans un contexte de politisation de l'insécurité dans les villes. Dès lors, on peut s'interroger sur la politisation de ces services : dans quelle mesure les contraintes politiques déterminent- elles leur fonctionnement quotidien ? La réponse à cette question fait apparaître que les agents de ces services agissent en contact régulier avec les élus et en tenant compte des contraintes du politique dans la prise de décision. Les résultats montrent également que ces agents s'investissent subjectivement dans la conduite des politiques, sortant dès lors de la stricte neutralité webérienne. Il nous semble cependant erroné de conclure à une politisation totale de leur activité dans la mesure où, d'une part, les acteurs politiques ne sont pas toujours en mesure de fixer des orientations suivies, d'autre part, ces acteurs valorisent également des identités et des façons de faire à distance du politique.
17 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Jacques de Maillard
Les services de prévention-sécurité à l'épreuve du politique
In: Politiques et management public, vol. 24 n° 2, 2006. pp. 23-39.
Résumé
On a assisté ces vingt dernières années à la formation de services
prévention-sécurité au sein des municipalités dans un contexte de politisation de l'insécurité dans les villes. Dès lors, on peut
s'interroger sur la politisation de ces services : dans quelle mesure les contraintes politiques déterminent- elles leur
fonctionnement quotidien ? La réponse à cette question fait apparaître que les agents de ces services agissent en contact
régulier avec les élus et en tenant compte des contraintes du politique dans la prise de décision. Les résultats montrent
également que ces agents s'investissent subjectivement dans la conduite des politiques, sortant dès lors de la stricte neutralité
webérienne. Il nous semble cependant erroné de conclure à une politisation totale de leur activité dans la mesure où, d'une part,
les acteurs politiques ne sont pas toujours en mesure de fixer des orientations suivies, d'autre part, ces acteurs valorisent
également des identités et des façons de faire à distance du politique.
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de Maillard Jacques. Les services de prévention-sécurité à l'épreuve du politique. In: Politiques et management public, vol. 24
n° 2, 2006. pp. 23-39.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/pomap_0758-1726_2006_num_24_2_2318SERVICES DE PREVENTION-SECURITE A L'EPREUVE DU POLITIQUE LES
Jacques de MAILLARD*
Résumé On a assisté ces vingt dernières années à la formation de services
prévention-sécurité au sein des municipalités dans un contexte de politisation
de l'insécurité dans les villes. Dès lors, on peut s'interroger sur la
de ces services : dans quelle mesure les contraintes politiques déterminent-
elles leur fonctionnement quotidien ? La réponse à cette question fait
apparaître que les agents de ces services agissent en contact régulier avec
les élus et en tenant compte des contraintes du politique dans la prise de
décision. Les résultats montrent également que ces agents s'investissent
subjectivement dans la conduite des politiques, sortant dès lors de la stricte
neutralité webérienne. Il nous semble cependant erroné de conclure à une
politisation totale de leur activité dans la mesure où, d'une part, les acteurs
politiques ne sont pas toujours en mesure de fixer des orientations suivies,
d'autre part, ces acteurs valorisent également des identités et des façons de
faire à distance du politique.
* Université de Rouen / PACTE-Sciences Po Grenoble.
Revue POLITITQUES ET MANAGEMENT PUBLIC, Volume 24, n° 2, juin 2006.
© Institut de Management Public - 2006. 24 Jacques de MAILLARD
Sous l'effet de la politisation de l'insécurité depuis la fin des années 70, les
municipalités ont déployé toute une série de moyens d'actions, dont la
généralisation des services municipaux dits de " prévention-sécurité "
constitue une expression emblématique. L'insécurité (c'est-à-dire la
combinaison entre la pression chiffrée de la délinquance et le sentiment
d'insécurité de la population) apparaît, en effet, comme enjeu politique à la fin
des années 70 (Roche, 1993). Depuis, même s'il ne s'agit en aucun cas d'un
mouvement linéaire et homogène sur tout le territoire national, on peut dire
que la sécurité s'est politisée localement d'une triple manière : d'abord, il
s'agit d'un enjeu local sur lequel les différents partis politiques et candidats
aux mandats municipaux se confrontent ; c'est ensuite un problème d'action
publique sur lequel les collectivités locales interviennent de façon croissante ;
enfin, c'est une question sociale fortement investie symboliquement et
" émeutes " ou tensions sociales émotionnellement, les différentes " crises ",
moins spectaculaires, exerçant une pression sur les formes du vivre
ensemble (Ferret et Mouhanna, 2005).
Dans ce contexte, on a assisté ces dernières années, à une montée en
puissance de services aux intitulés divers (service prévention-sécurité,
délégation tranquillité publique, direction sécurité...) qui traduisent la prise en
charge par les villes des questions de sécurité et de prévention. Contraintes
pour certaines, impliquées de façon volontariste pour d'autres, la plupart des
villes de plus de 50 000 habitants sont aujourd'hui dotées de services - de
tailles variables - en charge des questions de sécurité et de prévention. Ces
services se sont développés en englobant les services de police municipale
ou parallèlement à eux. Ils sont composés d'agents aux statuts divers
(fonctionnaires ou contractuels), en charge de la gestion des dispositifs de
concertation qui se sont fortement diffusés en matière de gestion de
l'insécurité ces dernières années (que ce soit sous la forme des contrats
locaux de sécurité ou des conseils locaux de sécurité et de prévention de la
délinquance). Ces services sont constitués de façon hétérogène en fonction
des municipalités, leurs missions leurs compositions et leurs rattachements
variant sensiblement en fonction des sites. On peut ainsi distinguer quatre
positionnements différents des responsables prévention-sécurité dans les
municipalités : à proximité du cabinet du maire sans affectation hiérarchique
particulière, à la tête d'un service spécialisé sur les questions de prévention
et sécurité, à la tête d'une direction plus générale incluant les questions de
prévention et sécurité, inclus dans une direction globale (incluant, selon les
cas, des services jeunesse, développement social urbain, etc.). Ces
rattachements différents sont significatifs de la visibilité et de la place plus ou
moins importante accordée aux questions de prévention sécurité dans les
organigrammes municipaux et de proximité variable au politique qui en
découle (Bailleau, Faget, de Maillard et Pattegay, 2005).
Ces positionnements différents n'empêchent pas que ces agents aient bien
souvent des missions relativement similaires : ils ont en charge des missions
de coordination (tant interne qu'externe à la municipalité) autour des enjeux
de sécurité. La multiplicité des acteurs inclus dans le champ des politiques de
prévention et sécurité est patente : police nationale, magistrats du siège et du
parquet, police municipale, organismes HLM, transporteurs, élus, services
municipaux, travailleurs sociaux, etc. Devant cette multiplicité d'inves
tissements, bien souvent guidés par des préoccupations différentes et des Les services de prévention-sécurité à l'épreuve du politique 25
rationalités dissemblables, se pose fortement la question de l'ajustement
entre ces différentes organisations et logiques d'intervention. Aussi, on ne
sera pas étonné qu'au cœur de ces nouvelles fonctions soit posée la
question de la coordination entre de multiples acteurs. Le souhait ici n'est pas
de comprendre la gouvernance locale de la sécurité, ce que nous avons déjà
eu l'occasion de faire ailleurs (de Maillard, 2005b), il est d'interroger comment
le gouvernement de la sécurité dans les municipalités est soumis aux
pressions du politique, ou, plus précisément, comment les professionnels en
charge de l'élaboration et de la mise en œuvre des politiques de sécurité sont
influencés, voire déterminés par les contraintes politiques. L'autre objectif est
de comprendre, en retour, comment ces professionnels contribuent à donner
du sens à la production des décisions publiques.
Notre interrogation empirique retrouve de ce point une tradition importante de
recherche, dans la mesure où la question des relations entre bureaucrates et
politiques (sous le double aspect de la participation des à la
prise de décision et des pressions politiques sur l'exercice des fonctions
techniques ou administratives) constitue l'un des grands classiques de la
science politique, récemment réactivé dans la recherche internationale
(RFAP, 1998 ; Rhodes & Weller, 2001 ; Peters & Pierre, 2004). En France, il
s'agit également d'une thématique ancienne, qui n'a pas disparu des
préoccupations des politistes (Eymeri, 2003 ; Lacam, 2000 ; Rouban, 1998),
même si elle n'a pas toujours retenu l'attention des spécialistes du
gouvernement local (voir cependant Dion, 1986 ; Hoffmann-Martinot, 1989 ;
Roubieu, 1999 ; Thœnig et Burlen, 1998). Dans l'ensemble, ces travaux ont
" contribué administratif à ", démythifier soulignant la les coupure interrelations qui existerait constantes entre qui " existent politique entre " et
bureaucrates et acteurs politiques. Politisation des nominations des
fonctionnaires d'un côté, contribution des hauts fonctionnaires à la production
de l'ordre politique, de l'autre : les relations entre ces deux entités sont à la
fois réciproques et constantes. Travaillant sur les univers de sens et les rôles
des hauts fonctionnaires, certains ont même pu s'interroger sur « l'osmose »
ou « l'alchimie » qui existerait entre ministres et hauts fonctionnaires (Eymeri,
2003). Abordant les relations entre élus locaux - technicisés - et
fonctionnaires ou agents publics - politisés -, J.-P. Gaudin s'interroge sur la
possible indifférenciation entre technique et politique : " On est par
conséquent en présence aussi bien de professionnels, mais portés
substantiellement par la négociation politique, que d'élus locaux, mais qui
sont en même temps positionnés par leur compétence technique" (1999,
p. 202).
Notre travail retrouve la très large majorité de ces travaux soulignant
l'ineffectivité de la dichotomie administration/politique (et, donc, le caractère
politique de l'administration), tout en s'attachant à préciser les formes de
cette politisation. L'action de ces professionnels est politique en un double
sens : d'abord, parce qu'ils sont obligés de tenir compte dans leur action des
contraintes de la compétition politique ; ensuite, parce qu'ils s'investissent
dans la définition et la conduite des politiques. Il nous semble cependant que
le constat de cette indifférenciation soit insuffisant. L'activité de ces agents
n'est pas traversée de part en part par le politique : acteurs politiques et
chargés de mission évoluent en fonction de rationalités et d'espaces de
contraintes différents. Sur le plan discursif, d'abord, acteurs et :
26 Jacques de MAILLARD
techniciens ne sont pas soumis aux mêmes contraintes : si les premiers
doivent endosser la responsabilité politique des décisions, les seconds taire leur contribution à la production des politiques1. Mais ce que
nous observons plus largement, c'est une quête de technicisation de la part
de ces agents, qui peut d'ailleurs les mettre parfois dans une position de
malaise sur le plan professionnel. Ils revendiquent une compétence
technique, tentent de dépolitiser certaines questions (et peuvent, dans
certains cas, éviter les acteurs politiques).
Ce texte se fonde sur une recherche collective financée par l'Institut national
des hautes études de la sécurité (Bailleau, Faget, de Maillard et Pattegay,
2005). Cette enquête a reposé, d'abord, sur l'administration d'un
questionnaire auprès des collectivités locales dotées d'un contrat local de
sécurité, soit environ 850 communes ou établissements publics de
coopération intercommunale. 217 questionnaires ont été retournés et traités.
Dans dix municipalités, des entretiens approfondis ont été conduits auprès de
ces chargés de mission afin de mieux comprendre leurs valeurs, croyances
mais aussi leurs conditions de travail concrètes. L'enquête a, enfin, consisté
en une analyse de trois sites différents, où ont été rencontrés les principaux
interlocuteurs de ces nouveaux professionnels de la sécurité : policiers,
magistrats, élus, travailleurs sociaux, bailleurs, représentants associatifs.
Pour des raisons de confidentialité, dans un certain nombre de cas, nous ne
citerons que les initiales des villes analysées.
Les chargés Le travail des chargés de mission en charge des questions de sécurité
de mission s'inscrit dans le cadre d'une forte proximité aux élus. Sur un thème fortement
prévention/ politisé comme la sécurité, une telle se traduit par des demandes
sécurité : des spécifiques de la part des élus, notamment des demandes d'intervention en
agents urgence ; elle se concrétise également par un processus de décision où les
politiques ? frontières entre administratif et politique sont sans cesse transgressées,
l'administration se positionnant parfois en véritable acteur politique. Après
avoir précisé la nature de la relation de dépendance entre élus et
techniciens, nous montrerons comment le travail de ces derniers s'effectue
dans un contexte où ils doivent intérioriser les contraintes du jeu politique.
Des chargés de mission sous dépendance
L'un des résultats marquants du questionnaire adressé aux chargés de
mission prévention/sécurité, quand on regarde tant la fréquence des relations
que leur qualité, est la très forte intégration avec les élus. 67.75 % des
répondants disent entretenir des relations très régulières avec les élus
(seulement 2.8 % disent avoir des inexistantes ou épisodiques).
Seulement 0.5 % disent avoir des relations conflictuelles ou très
1 On retrouve de ce point de vue les travaux des européanistes montrant le caractère paradoxal de
l'investissement politique de la Commission européenne celle-ci cherche à jouer un rôle politique (en
influençant la définition des problèmes et des solutions retenus à l'échelle européenne) tout en refoulant
constamment cette dimension politique de son action (Robert, 2001). Les services de prévention-sécurité à l'épreuve du politique 27
conflictuelles, tandis que 79.2 % ont des relations coopératives ou très
coopératives (50.2 % ont des relations très coopératives).
Les résultats de l'analyse qualitative confirment cette tendance. A C. par
exemple, l'adjoint en charge de la prévention dit être " tous les jours dans le
bureau [de la chef du service prévention] ". A G., la directrice du service
prévention et l'adjointe prévention-sécurité disent se parler tous les deux
jours au téléphone. A SMH, la directrice du service prévention-médiation dit
voir la conseillère municipale chargée de la vie des quartiers " très
régulièrement ". Ces relations intégrées sont également souvent vécues
comme positives. A SMH, la responsable de l'instance prévention-médiation-
sécurité dit être en "parfaite osmose" avec son adjoint réfèrent1. A G., la
directrice prévention-sécurité dit avoir besoin de relations avec les élus sur
deux aspects : elle est d'abord à la recherche d'orientations politiques
claires : " Moi, j'ai besoin de l'élu pour me donner certaines orientations, j'ai
besoin de savoir qui décide " ; elle a par ailleurs besoin du soutien de l'élu
dans ses rapports avec l'extérieur : " Le soutien de l'élu est important,
notamment vis-à-vis de l'extérieur, la voix d'un élu, ça compte ". Ces postures
de chargés de mission et responsables de service sont relayées par le
discours tenu par les élus rencontrés. L'adjointe de G. souligne par exemple
" les fortes affinités " qui existent avec " sa " directrice prévention-sécurité.
Le caractère positif de ces relations s'inscrit en fait dans la logique des
rapports services administratifs/élus : le chargé de mission est placé sous la
dépendance des élus et si les relations avec ces derniers sont trop
dégradées, le chargé de mission a une solution : obéir ou s'en aller. C'est
d'ailleurs cette dernière option qui a été retenue dans l'une des villes de
l'étude : le gestionnaire des risques urbains, " fatigué de la gestion à la petite
semaine de la ville par le maire " a préféré démissionner. Les résultats du
questionnaire sont intéressants également de ce point de vue : c'est quand le
financement du poste de chargé de mission n'est pas uniquement municipal
(mais fourni par l'Etat ou cofinancé) que les relations avec les élus sont les
plus difficiles. La dépendance du technicien au politique condamne donc en
quelque sorte les services à avoir des relations fréquentes et cordiales avec
l'élu.
Cette nécessité d'entretenir des relations avec les élus est renforcée par le
fait que la sécurité est un sujet de préoccupation politique. A C, par exemple,
la chef du service prévention rappelle la forte implication du maire : "La
sécurité, c'est un de ses dadas. C'est clair, prévention sécurité, enfin
prévention peut-être moins, mais sécurité, c'est un de ses dadas. Les
comités de résidents, c'est lui qui les présidait. Il va dans les quartiers le
dimanche matin, dans les quartiers difficiles (rires), il a un très bon contact
avec les jeunes, c'est une de ses caractéristiques, c'est vraiment quelque
chose dans lequel il s'investit. C'est lui qui fait tout " (entretien, juillet 2003).
Dans un contexte de sensibilité sociale et politique, les élus ont besoin de
pouvoir afficher des actions sur le thème de la sécurité. Ce qui devient
1 II est à noter au passage qu'ils partagent tous les deux une même appartenance politique (au PCF) dont ils
sont tous les deux élus. L'adjoint au maire est également vice-président du conseil général de l'Isère, la
directrice de l'instance prévention-médiation-sécurité est également conseillère régionale Rhône-Alpes. 28 Jacques de MAILLARD
central, c'est de pouvoir rendre des comptes à la population, donner des
signes de réassurance en affichant un bilan lisible pour les électeurs. Cette
logique d'affichage politique (mettre en place une direction, signer des
contrats) se double d'une volonté d'agir au plus près des préoccupations des
habitants. Les signes manifestes de désordres sociaux (poubelles qui brûlent,
voitures épaves, etc.) sont relayés par les élus qui, bien souvent, sont en
attente de réponses rapides : "Les élus s'adressent à moi comme s'adresse
à eux la population : "faites quelque chose, c'est le bordel dans ce quartier".
Les rapports sont compliqués sur cette base, on est sous l'injonction des
élus "(chargé de mission prévention-sécurité, avril 2003).
Les contraintes du jeu politique
La dépendance des chargés de mission vis-à-vis des élus a des effets très
concrets sur leur activité quotidienne. Au-delà des interventions routinières
évoquées ci-dessus, cette dépendance au politique semble encore plus
pregnante dans les périodes électorales et plus visible en cas de clivages
internes à la municipalité. C'est à la fois la temporalité et la cohérence de
l'action qui en sont affectées.
La proximité des élections constitue un moment particulier, où les services
municipaux se retrouvent encore plus sous le regard des acteurs politiques,
qui adoptent souvent une attitude très prudente. Les six mois qui précèdent
les élections sont ainsi caractérisés par une phase de blocage politique,
parfois ressenti avec regret par le personnel administratif : " La dernière
année, rien n'a bougé... J'ai senti qu'il y avait des choses à faire mais c'était
impossible " (entretien, février 2002). Cette phase est également marquée
par une emprise plus forte des adjoints, chacun cherchant à se positionner
sur les enjeux électoraux. Aux M., ceci s'est notamment traduit par un clivage
- caractérisé par une absence de circulation d'information, voire par des
oppositions sur le terrain - entre le service chargé de la sécurité (rattaché
directement au maire PS) et le jeunesse (rattaché à l'adjoint
communiste, qui allait se présenter sur une liste concurrente). Enfin,
l'approche des élections entraîne une surdemande sociale (de Maillard,
2005) : de nombreuses demandes individuelles, adressées au maire,
reviennent au service chargé de la sécurité, après avoir transité par le
cabinet. Le fonctionnement habituel d'un service de sécurité est donc
considérablement transformé, compte tenu de cette pression politique
accrue. La conséquence est que les services sont conduits à traiter des
demandes individuelles, à tenter de donner des réponses à court terme afin
de satisfaire les demandes immédiates des électeurs.
Les remarques précédentes concernant les clivages en période électorale
montrent que les communes ne se présentent pas toujours comme des
ensembles unifiés. De fait, en fonction des concurrences partisanes ou des
rivalités d'adjoints, les services auront à tenir compte d'interdictions plus ou
moins explicites. Les chargés de mission sont souvent pris dans les querelles
entre élus différents. A LM par exemple, les questions de sécurité agitent
quelque peu la majorité municipale, laquelle est partagée entre plusieurs
options, qu'il s'agisse de la question de la vidéo-surveillance ou des arrêtés Les services de prévention-sécurité à l'épreuve du politique 29
anti-prostitution pris par le maire. Alors que ce dernier dispose d'un conseiller
spécialisé dans les questions de sécurité au sein de son cabinet,
commissaire en retraite et ancien chef d'état major de la Direction
Départementale de Sécurité Publique du Rhône, c'est sous la responsabilité
de son premier adjoint (chargé des déplacements, de la tranquillité publique
et de la décentralisation) qu'est placé le service en charge du CLS et, plus
généralement, la Délégation générale à la sécurité de la municipalité. Sur
certains enjeux, des divergences apparaissent entre le maire et son 1er
adjoint. C'est ainsi que sur les questions de prostitution, pour lesquelles le
maire a pris un arrêté en août 2002 interdisant pour 6 mois la prostitution sur
les principaux axes de circulation, des divergences sont apparues : d'un côté
le soutien aux mesures répressives du maire visant à rassurer la population ;
d'un autre côté la logique d'intervention de son adjoint souhaitant défendre
une logique plus protectrice à l'égard des prostituées. De la même façon, sur
les questions de vidéosurveillance, le service en charge du CLS doit naviguer
en fonction des options contradictoires existant au sein de la majorité
municipale. Aux élus de secteur très favorables à ces solutions, car ils y
voient notamment un moyen de rassurer des populations inquiètes et de
satisfaire aux demandes des intérêts organisés, s'opposent ceux qui y voient
une atteinte aux libertés individuelles. Tout en voulant rester sur un registre
technique (" que permet le droit ? "), le service est inévitablement aspiré par
le politique dans la mesure où il est attiré dans les clivages internes à la
municipalité.
L'implication On se doute que, dans ces conditions, l'une des dimensions essentielles du
dans la conduite travail de ces agents est de prendre en compte les contraintes du travail
politique dans leurs initiatives. Il ne s'agit pas d'une simple répartition des des politiques :
une loyauté tâches entre un élu qui décide et des techniciens qui proposent et mettent en
oeuvre, mais d'un processus d'échange : " II y a un va et vient permanent post-webériene
entre nos propositions et leurs décisions... on essaie de voir ce qui est
acceptable politiquement " (entretien, mars 2003). Les chargés de mission
contribuent à la formation des décisions publiques, limitant l'éventail des
choix possibles.
Ce qui est au cœur de l'activité de ces chargés de mission, c'est
effectivement cette dimension d'acceptabilité politique : ils doivent travailler
avec l'élu afin de rendre leurs propositions acceptables, débordant ainsi de la
stricte répartition des rôles entre un technicien qui applique et un élu qui
décide, sans toutefois que cette interaction puisse être rendue publique, dans
la mesure où c'est à l'élu d'endosser publiquement la responsabilité de la
décision prise. Cette proximité, combinaison d'une complicité entre élu et
technicien et d'une préservation des rôles réciproques, est bien exprimée par
une chargée de mission sécurité responsable des questions de vidéo-
surveillance :
" Je suis directement impactée par ça [le rapport au politique] dans le cadre
de mon étude préalable... mais je me refuse à dire que la réponse est la
vidéosurveillance, ce que je dis dans les comités de pilotage, c'est "si vous
pensez que la vidéosurveillance est une solution, alors les emplacements
possibles, c'est...". Après, on travaille étroitement avec l'adjoint, on l'aide à Jacques de MAILLARD 30
préparer ses réponses parce que nous y'a des choses qu'on ne peut pas
dire... Moi, de toute façon, j'intègre la dimension politique dans mon
raisonnement, je sais ce que je peux proposer... " (entretien, mars 2003).
Ces agents situés à la frontière entre technique et politique intègrent la
dimension politique dans leur raisonnement en anticipant les réactions des
acteurs politiques et travaillent donc en amont sur l'acceptabilité de leurs
propositions ; ils font en ce sens un travail en étroite relation avec leurs élus
de référence, leur suggérant des arguments techniques leur permettant de
préparer au mieux leurs discours. Ce travail suggère l'existence d'une loyauté
post-webérienne (Leca, 1996; Eymeri, 2003), c'est-à-dire d'un engagement
du fonctionnaire pour favoriser les chances de réussite de la politique qu'il
initie et/ou soutient. Le fonctionnaire n'est dès lors plus le fonctionnaire
webérien, dont la loyauté repose sur la neutralité, mais un acteur qui
s'implique subjectivement pour la réussite d'une politique. Parmi les chargés
de mission interrogés, certains nous confiaient avoir fait le tour des groupes
politiques de la majorité municipale pour présenter leur projet de contrat local
de sécurité afin de tester leurs réactions et s'assurer de leur soutien.
Autrement dit, une part de l'activité des chargés de mission se situe au cœur
même du politique, y compris dans son aspect de conflits et de négociation,
car il est rare que les chargés de mission rendent compte à un seul élu : en
effet, ils sont amenés à croiser plusieurs autres élus en fonction des
thématiques abordées (politique de la ville, logement, affaires sociales,
jeunesse...). A cette transversalité thématique, on doit ajouter la multiplication
des relations avec des élus ayant en charge une responsabilité territoriale. A
G., par exemple, la municipalité a divisé la ville en 6 secteurs différents, sur
lesquels certains adjoints se voient accorder une compétence transversale. A
propos de ces élus, la directrice prévention-sécurité commente : " J'essaie de
les informer en permanence, quand il y a des choses sur leur secteur, je leur
fais une note par e-mail en même temps qu'à l'adjointe prévention-sécurité
afin de leur faire passer l'information " (entretien, septembre 2003).
Autrement dit, la politisation n'est pas simplement la résultante d'une
pression externe exercée par les élus, elle est aussi un processus
d'interaction dans lequel les agents non élus jouent un rôle non négligeable,
dans l'information des élus, dans la formulation de propositions et dans
l'articulation des points de vue des différents élus. Ces agents sont porteurs
de projets spécifiques pour lesquels ils cherchent à obtenir l'adhésion et le
soutien des élus. Ils peuvent être à l'origine de dispositifs d'échange
d'informations, de lieux d'accueils ou d'innovations au sein de leurs services,
projets dont ils sont à l'origine.
Si l'on reprend la distinction effectuée par Aberbach, Putnam et Rockman
(1981) entre le bureaucrate classique (préoccupé par le respect de la
réglementation, la gestion de ses collaborateurs, la comptabilité des
organisations publiques) et le bureaucrate politique (qui propose des projets,
cherche à orienter le processus de décision, essaie de promouvoir
l'innovation), force est de reconnaître que les chargés de mission ici
envisagés se situent dans le second registre. Ce sont des acteurs dont la
légitimité n'est pas tirée du suffrage universel mais qui, dans leur activité
quotidienne, sont en prise directe avec les élus, jouent un rôle de conseil
dans la prise de décision, intègrent les contraintes de la rationalité politique services de prévention-sécurité à l'épreuve du politique 31 Les
dans leur comportement (en tenant compte des contraintes électorales, etc.),
voire cherchent à mobiliser les élus sur certaines questions.
Cette implication des agents est facilitée par le fait que les élus n'occupent
pas pleinement l'espace. S'ils jouent un rôle important dans la mise sur
agenda des questions de sécurité, ils ne sont pas nécessairement
déterminants dans la définition des orientations du travail des chargés de
mission. La stratégie d'affichage poursuivie par les acteurs politiques ne
s'accompagne pas nécessairement d'un investissement fort dans la définition
des missions. L'une des conséquences est que les limites de l'activité des
chargés de mission ne sont pas parfaitement définies. Il arrive même que
cette activité se fonde parfois sur une absence de politique (au sens de
présence des élus dans la structuration du service). Autrement dit, une partie
de leurs missions se construit en marchant, sans qu'il y ait une forte direction
imprimée par les acteurs politiques. C'est un point commun entre les
différents chargés de mission. A C, par exemple, la chef du service
prévention " ce que voulaient souligne les que élus, lors c'était de son absolument arrivée, son un contrat poste était local à de construire sécurité. ;
Après c'était débrouille-toi " (entretien, juillet 2003). A G., de la même façon,
la directrice prévention-sécurité souligne : " Les élus ont mis en place une
direction prévention-sécurité... mais bon, après, ils savaient pas vraiment ce
qu'il fallait mettre dedans... "(entretien, septembre 2003).
Les élus n'ont pas toujours les moyens de s'impliquer directement dans la
conduite de l'action publique. Ainsi, certains chargés de mission rendent
compte de leurs relations privilégiées en interne (entre techniciens, ou plutôt
entre " techniciens politiques "), en raison du manque de disponibilité des
élus. Ainsi, à D., alors que la chargée de mission rencontre quelques
difficultés à s'imposer dans les services, c'est en faisant appel au directeur
général des services plutôt qu'à l'élu qu'elle trouve finalement un appui :
" L'ancien élu travaillait à l'époque également dans une entreprise, donc il
n'était pas toujours présent, et j'avais plus de rapports avec le DG à qui je
rendais compte régulièrement de mon travail qu'avec l'élu " (entretien, avril
2003). On retrouve ces mêmes nuances dans plusieurs autres municipalités :
l'élu donne une impulsion, contrôle certains dossiers spécifiques, mais ne
peut suivre l'ensemble des dossiers par manque de temps : " Mon adjoint de
référence est en même temps vice-président du Conseil général, je ne le vois
pas autant que je voudrais " (entretien, mars 2003). On remarque au passage
les difficultés de l'exercice contemporain de l'activité politique : soit l'élu est
non-cumulant et l'adjoint est alors souvent non-professionnalisé (à moins qu'il
soit retraité), ce qui limite son investissement dans l'action publique ; soit l'élu
est professionnalisé, mais dans ce cas il est souvent cumulant, ce qui
l'amène à occuper d'autres fonctions, réduisant d'autant son investissement
direct dans la gestion des affaires de sécurité.
Ceci peut conduire à des situations assez paradoxales où les chargés de
missions reprochent aux élus de n'être pas suffisamment " politiques ". Ils
regrettent que des orientations ne soient pas fixées, que des finalités
générales ne soient pas assignées : " Moi, j'aimerais qu'on ait une direction...
mais on hésite, on veut pas afficher des priorités trop tranchées... Par
exemple, qu'est-ce qu'on fait de la police municipale ? J'ai l'impression qu'on
attend... "(entretien, septembre 2003). Les positions des chargés de mission