Un bilan de la stratégie économique à moyen terme des pays de l'O.C.D.E - article ; n°3 ; vol.3, pg 3-66

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Revue française d'économie - Année 1988 - Volume 3 - Numéro 3 - Pages 3-66
This article discusses several of the medium-term orientation O.E.C.D. countries economic policies in the 1980s, concentrating monetary and fiscal instruments. The developments that led to the adoption of such a « medium-term egy », and the apparent analytical rationale for it, are first described. The article then examines the way the strategy was actually implemented, attempting to judge how closely policies have in fact followed medium- term objectives, ands assesses the results. Some lessons from experience with the strategy are outlined in conclusion.
Cet article analyse divers aspects de l'orientation à moyen terme des politiques économiques conduites par les pays de l'O.C.D.E. dans les années quatre-vingts, l'accent étant mis plus particulièrement sur les instruments d'action monétaire et budgétaire. Il décrit tout d'abord l'évolution qui a entraîné -l'adoption d'une telle stratégie à moyen terme ainsi que ses fondements analytiques. L'article examine ensuite la façon dont cette stratégie a été mise en oeuvre, en tentant d'apprécier dans quelle mesure les politiques pratiquées ont effectivement suivi des objectifs à moyen terme et quels en ont été les résultats. En conclusion, l'article souligne les enseignements que suggère l'application de cette stratégie à moyen
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Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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Publié le 01 janvier 1988
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Langue Français
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Jean-Claude Chouraqui
Kevin Clinton
Robert B. Montador
Un bilan de la stratégie économique à moyen terme des pays de
l'O.C.D.E
In: Revue française d'économie. Volume 3 N°3, 1988. pp. 3-66.
Abstract
This article discusses several of the medium-term orientation O.E.C.D. countries economic policies in the 1980s, concentrating
monetary and fiscal instruments. The developments that led to the adoption of such a « medium-term egy », and the apparent
analytical rationale for it, are first described. The article then examines the way the strategy was actually implemented, attempting
to judge how closely policies have in fact followed medium- term objectives, ands assesses the results. Some lessons from
experience with the strategy are outlined in conclusion.
Résumé
Cet article analyse divers aspects de l'orientation à moyen terme des politiques économiques conduites par les pays de
l'O.C.D.E. dans les années quatre-vingts, l'accent étant mis plus particulièrement sur les instruments d'action monétaire et
budgétaire. Il décrit tout d'abord l'évolution qui a entraîné -l'adoption d'une telle stratégie à moyen terme ainsi que ses
fondements analytiques. L'article examine ensuite la façon dont cette stratégie a été mise en oeuvre, en tentant d'apprécier dans
quelle mesure les politiques pratiquées ont effectivement suivi des objectifs à moyen terme et quels en ont été les résultats. En
conclusion, l'article souligne les enseignements que suggère l'application de cette stratégie à moyen
Citer ce document / Cite this document :
Chouraqui Jean-Claude, Clinton Kevin, B. Montador Robert. Un bilan de la stratégie économique à moyen terme des pays de
l'O.C.D.E. In: Revue française d'économie. Volume 3 N°3, 1988. pp. 3-66.
doi : 10.3406/rfeco.1988.1184
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/rfeco_0769-0479_1988_num_3_3_1184Jean-Claude
CHOURAQUI
Kevin
CLINTON
Robert B.
MONTADOR
Un bilan
de la stratégie
économique
à moyen terme
des pays de PO.C.D.E. Chouraqui Jean-Claude
partir du début des années
quatre-vingts, les gouvernements de nombreux pays de
l'O.C.D.E. se sont attachés à conduire leur politique éc
onomique dans une perspective à moyen terme1. Beaucoup
de ces pays souffraient, à l'époque, à la fois de taux d'in
flation et de déficits publics élevés, d'où l'engagement des
autorités en faveur d'une rigueur monétaire et budgétaire
durable, susceptible de créer les conditions d'une crois
sance saine. Ce faisant, elles ne renonçaient pas seulement
à tenter d'atténuer systématiquement les fluctuations
conjoncturelles de l'activité ; la démarche adoptée impli
quait aussi, de leur part, des sacrifices à court terme sur
le plan de la production et de l'emploi pour réduire l'in
flation. En même temps était reconnue la nécessité d'agir
sur les structures de l'économie, afin de donner plus de
flexibilité aux marchés du travail et des produits, tout en
favorisant l'ajustement industriel.
Le temps écoulé permet d'apprécier les résultats
macroéconomiques de cette stratégie à moyen terme. La
question est tout à fait d'actualité pour deux raisons.
D'une part, l'inflation — cible principale de la stratégie
— a régressé, mais dans un un certain nombre de pays
(notamment en Europe) la croissance économique
demeure relativement lente et le problème du chômage
aigu. D'autre part, les difficultés créées par les déséqui- Jean-Claude Chouraqui 5
libres considérables de balances des paiements entre les
économies les plus importantes conduisent certains à
recommander aux pays fortement excédentaires la mise
en œuvre de politiques plus expansionnistes, pour faciliter
une correction progressive de ces déséquilibres et contri
buer à une stabilisation des taux de change.
Dans cette optique, cet article aborde trois séries
de questions :
— pourquoi a-t-on adopté une stratégie macroécono
mique à moyen terme ? Sur quelle analyse reposait ce
choix ? Quel dosage des instruments de politique éco
nomique impliquait-il ?
— Les- politiques monétaires et budgétaires suivies par
les pays de l'O.C.D.E. se sont-elles conformées à cette
approche à moyen terme ? Quels ont été leurs effets
internes — notamment sur l'inflation, la production et le
chômage, ainsi que sur les flux d'épargne et d'investi
ssement ? Que penser de leurs répercussions internatio
nales ?
— Quels enseignements doit-on tirer du bilan actuel de
la stratégie à moyen terme dans la zone de l'O.C.D.E. ?
Les principes qui la fondaient se sont-ils révélés justes ?
Les fondements de la stratégie
L'expérience des années soixante-dix
Au début des années quatre-vingts, la plupart des pays
de l'O.C.D.E. convinrent que la rigueur monétaire, la
réduction progressive des déficits budgétaires (par
compression des dépenses publiques plutôt qur par rel
èvement des impôts) et la suppression des rigidités struc
turelles constituaient les meilleurs moyens d'atteindre
leurs objectifs économiques à moyen terme. Cette attitude
s'inscrivait en réaction aux événements antérieurs qui Jean-Claude Chouraqui 6
conduisaient à remettre en question les politiques clas
siques de régulation conjoncturelle . De fait, dans les
années soixante-dix, une succession de mesures expans
ionnistes à court terme, en apparence justifiées par les
exigences du moment, s'était finalement traduite par une
croissance monétaire excessive et l'apparition de déficits
budgétaires importants. Cette décennie fut marquée par
des soubresauts d'inflation, résultant pour partie des
chocs pétroliers de 1973 et 1979, et par l'aggravation du
chômage en Europe.
La politique monétaire de la seconde moitié des
années soixante-dix s'est révélée insuffisamment restric
tive. Les banques centrales avaient alors le sentiment
d'opérer une désinflation graduelle, en s'appuyant, dans
certains cas, sur la formulation d'objectifs monétaires. Or,
rétrospectivement, il apparaît qu'elles ont été induites en
erreur par plusieurs facteurs. Tout d'abord, certains indi
cateurs monétaires en usage à cette époque ont eu pour
effet d'occulter le caractère trop permissif de la politique
suivie. En particulier, comme l'accélération de la hausse
des prix tendait à réduire la demande de monnaie, la
croissance de la masse monétaire s'est avérée en définitive
plus expansionniste qu'on ne l'avait perçue. En Amérique
du Nord, ce décalage s'est trouvé accentué par la ten
dance des agents économiques à restructurer leurs actifs
financiers au détriment des disponibilités monétaires. En
second lieu, dans beaucoup de pays, les banques centrales
misaient trop sur le contrôle des taux d'intérêt nominaux
à court terme pour réaliser leurs objectifs de croissance
monétaire. Cette technique peut être tenue pour respon
sable des dépassements répétés d'objectifs (aux États-
Unis notamment), ce qui aurait dû donner l'éveil, et d'un
niveau de taux d'intérêt réels beaucoup trop bas pour
être durable. En troisième lieu, on s'inquiétait de plus en
plus d'un sous-emploi des capacités, la croissance en Jean-Claude Chouraqui 7
volume ayant perdu le rythme des années cinquante et
soixante et le chômage s'inscrivant en hausse. En fait, il
apparaît aujourd'hui que cette évolution défavorable de
la production et de l'emploi était davantage imputable à
une modification du rythme d'augmentation de la pro
ductivité et du comportement du marché du travail qu'à
un moindre degré d'utilisation des ressources. Enfin, la
tolérance à l'inflation a pu être favorisée par l'idée que
l'effet négatif exercé sur la production par le choc pétrol
ier de la fin de 1973 pourrait être compensé par une
politique monétaire plus accommodante.
En 1978, l'opinion prévalut qu'il fallait accroître
la demande, les pays à fort excédent extérieur devant
donner l'impulsion par une relance de leur activité éco
nomique. Ainsi, sauf en Amérique du Nord, on s'orienta
de concert vers une politique budgétaire expansionniste.
Parallèlement, dans les pays à devise forte — le Japon et
l'Allemagne — le soutien du dollar des États-Unis sur les
marchés de change accélérait la croissance monétaire. En
1979, sous l'effet conjoint de la vigueur de la demande et
du second choc pétrolier, l'inflation augmenta à un
rythme rapide. Tant cette évolution que la dégradation
des finances publiques forcèrent nombre de gouverne
ments à revoir la conduite de leur politique économique.
Les bases analytiques de la stratégie
Le souci de formuler la politique économique dans une
optique à moyen terme répondait largement à des consi
dérations pragmatiques, compte tenu de la diversité d'o
pinions des gouvernements sur la manière dont fonc
tionne l'économie. On discerne néanmoins, dans les
communiqués ministériels de l'O.C.D.E. de 1981 et 1982,
les grandes lignes d'un consensus sur certains principes
fondamentaux. 8 Jean-Claude Chouraqui
L'arbitrage entre chômage et inflation ne peut s'exercer
qu'à court terme.
Dans ce laps de temps, en effet, les variations de la
demande globale n'affectent généralement que le niveau
de la production et de l'emploi, du fait de la rigidité des
salaires et des prix de beaucoup de services et produits
manufacturés. C'est pourquoi, dans une première phase,
un resserrement de la politique monétaire ou budgétaire
agit sur l'activité plutôt que sur les prix. Toutefois, l'au
gmentation des capacités inemployées et du chômage pèse
à la longue sur les marges bénéficiaires et les taux de
salaire, de sorte que l'inflation finit par diminuer. Dès
lors, les anticipations d'inflation future des salariés et des
employeurs tendent à s'atténuer, de même que les majo
rations de salaires. En d'autres termes, la relation à court
terme entre inflation et chômage illustrée par les courbes
de Philipps se déplace vers le bas, et cela tant que le
chômage reste au-dessus de son taux naturel (celui qui
résulte des rigidités structurelles et frictionnelles de l'éc
onomie au moment considéré, plutôt que du niveau de la
demande globale). Finalement, quand les anticipations
convergent sur un taux d'inflation réduit, conforme à la
politique de rigueur mise en place, l'économie retourne à
son taux naturel de chômage. La réduction de l'inflation
n'implique donc qu'une augmentation transitoire des
capacités inemployées et du chômage. De même, une poli
tique expansionniste entraîne, à long terme, une hausse
de l'inflation, mais sans régression durable du chômage.
bien que la politique macro-économique puisse influer
sensiblement sur le niveau d'activité à court terme, il
n'est pas souhaitable de chercher à piloter l'économie à
vue («fine-tuning »).
De fait, l'expérience des politiques de « stop-go » a
montré que la connaissance des anticipations et des délais Jean-Claude Chouraqui 9
de réaction était insuffisante pour qu'on puisse utilement
jouer de la relation inverse à court terme entre chômage
et inflation. Toutefois, en prenant soin de recommander
que la stratégie à moyen terme soit appliquée en tenant
compte de la situation conjoncturelle, les responsables de
la politique économique reconnaissaient implicitement
que l'atténuation de l'inflation aurait nécessairement des
effets négatifs à court terme sur la production et sur
l'emploi3.
Les gouvernements doivent prendre en considération les
répercussions à moyen terme de la politique macro
économique.
Des mesures discrétionnaires, prises sous l'empire de
considérations à court terme, risquent d'engendrer des
situations à la longue insupportables, qui contraindront
finalement à de pénibles renversements de politique. Tel
est le cas, par exemple, d'un gonflement du déficit bud
gétaire entraînant une hausse progressive de la dette
publique par rapport au produit national brut, ou d'une
relance monétaire visant à assurer une augmentation dura
ble de la production et qui provoquera, en définitive, une
accélération de l'inflation. De même, une dégradation
prolongée de la balance des paiements rendra beaucoup
plus difficile l'ajustement extérieur qui, tôt ou tard, finira
par s'imposer. Ce dernier aspect retient, il est vrai, bien
plus l'attention de nos jours qu'à l'époque où la stratégie
à moyen terme fut conçue et formulée.
Le taux naturel de chômage est sensible à toute une
gamme de réglementations publiques.
On peut citer celles concernant les marchés du travail et
des produits, le niveau des allocations chômage et leurs
conditions d'obtention, les obstacles à la mobilité géogra- 10 Jean-Claude Chouraqui
phique ou sectorielle, etc. C'est l'une des principales ra
isons de l'importance accordée aux réformes de structure
et à la nécessité de tenir compte des comportements éco
nomiques dans les politiques sociales. Toutefois, le chô
mage structurel tient aussi à des facteurs sur lesquels
l'État n'a guère de prise, comme, par exemple, l'évolution
de l'avantage comparatif des diverses régions ou activités,
les tendances démographiques et les progrès de la tech
nologie.
A moyen terme, le volume de la production est déterminé
essentiellement par des facteurs d'offre.
Ce sont notamment la productivité globale du travail et
du capital, le stock de capital disponible et le comporte
ment de la main-d'œuvre au regard des gains réels après
impôt. La politique budgétaire peut donc viser à accroître
la production, en supprimant les dispositions fiscales
démobilisatrices et les aides publiques inefficaces, ou bien
en dégageant des ressources d'épargne pour les investi
ssements productifs par une réduction des emprunts de
l'État. De fait, au cours des années quatre-vingts, certains
gouvernements ont privilégié les effets de l'action budg
étaire sur l'offre par rapport à ses effets classiques sur
la demande.
La politique budgétaire influe, à moyen terme, sur la
composition de la production.
Si elle n'est pas accompagnée par une expansion monét
aire, une relance par le canal du budget risque de faire
monter les taux d'intérêt et, de ce fait, d'entraîner une
réduction des composantes de la demande interne sen
sibles au coût du crédit. En outre, le pays qui pratiquerait
ce genre de politique verrait se dégrader sa balance des
paiements courants, par suite d'une appréciation du taux Jean-Claude Chouraqui 1 1
de change de sa monnaie et de la progression de son
activité économique. L'expansion obtenue de la sorte
tend donc finalement à peser sur les dépenses privées et
le solde extérieur. De surcroît, si les d'équipe
ment sont plus sensibles aux taux d'intérêt que la consomm
ation, la part de la production consacrée à l'accumula
tion de capital s'en trouve affectée. On comprend ainsi
l'accent mis par les gouvernements sur la nécessité de
réduire les déficits budgétaires par rapport au revenu
national.
L'importance des interventions de l'Etat dans l'économie
a peut-être dépassé le niveau optimal.
On en est venu à craindre sérieusement qur l'État n'ab
sorbe une proportion excessive de la production nationale
et ne redistribue une part trop importante du reste. Autre
ment dit, le coût en termes d'efficience économique de
ses interventions est apparu supérieur aux gains en résult
ant pour la protection sociale. C'est pourquoi l'un des
objectifs de la stratégie a été de réduire la taille du secteur
public parallèlement au déficit budgétaire. On a appré
hendé également que le gonflement progressif de la dette
publique n'exige dans le futur une fiscalité encore plus
lourde, génératrice de distorsions accrues. Cela a fort
ement incité à réduire les déficits budgétaires au delà de
ce qui était nécessaire pour soutenir l'orientation désin-
flationniste de la politique monétaire.
Pour l'essentiel, la politique monétaire n'a d'effets, à
moyen terme, que sur le niveau des prix et autres
grandeurs nominales.
Il s'ensuit que la politique monétaire doit veiller essen
tiellement à maintenir la stabilité des prix. A cet égard, il
est apparu qu'un grand pas serait fait dans cette voie si