Adaptation de l'effort de pêche (sorties de - ensemble 31 ...
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Adaptation de l'effort de pêche (sorties de - ensemble 31 ...
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Mise à jour : mars 2006
MAP/DAFL/SDAB/BECPA
Ensemble 3.1 : Adaptation de l'effort de pêche
I. Le dispositif.
- Le contingentement des captures
(TAC et quotas)
- L’effort de pêche
(la durée d’activité des navires)
et sa limitation dans le cadre des plans de
reconstitution de la ressource.
-
La gestion des ressources halieutiques
(plans
pluriannuels de reconstitution et plans pluriannuels
de gestion de la ressource).
- La réduction de la capacité de pêche (sorties de
flotte).
- Les niveaux de référence de la capacité de pêche
II. Les concours publics. (34 millions d'euros en
2004).
Ils concernent le financement des sorties de flotte.
Ils sont cofinancés à 45% par l’IFOP.
Suite à des sorties de flotte importantes en 2004,
conformément à l'objectif de réduction prévu dans la
réglementation communautaire et le plan de sortie
de
flotte,
les
concours
publics
sont
en
forte
progression en 2004. Ils s'élèvent à 34 millions
contre 5 millions en 2003.
Sur la période 1994 à 2004 les aides aux sorties
de flotte sont relativement stables.
I -
Le dispositif.
Afin de limiter l’exploitation de la ressource, la politique commune de la pêche a fait de
l’adaptation de l’effort de pêche un de ses axes prioritaires. Elle a instauré différents
dispositifs :
-
la réglementation des techniques d’exploitation (maillage des filets) ;
-
les licences et permis de pêche ;
-
la délimitation des zones d’exploitation et de protection ;
-
le contingentement des captures (TAC
1
et quotas de pêche) ;
-
la réduction de l’effort de pêche, par les programmes d’orientation pluriannuels
(POP).
Le contingentement par les TAC et la réduction de l'effort de pêche par les POP sont les
mesures essentielles de la PCP en matière de gestion et de conservation de la ressource, la
première de façon directe par la fixation des niveaux annuels des prélèvements, la seconde
indirectement, via l'ajustement des facteurs de production. Alors que la réduction de l’effort de
pêche par les sorties de flotte fait l’objet de soutiens publics, les quotas de capture sont d'ordre
réglementaire et leur respect conditionne l’éligibilité au mécanisme de compensation en cas de
retrait et de report (voir ensemble " organisation et régulation des marchés).
La PCP adoptée en décembre 2002, reconduit les mesures relatives à la réglementation sur les
techniques de pêche, aux licences et permis, à la délimitation des zones d'exploitation ; elle
confère au contingentement des captures (TAC et quotas) une approche pluriannuelle et
apporte des modifications notables en matière de gestion durable de la ressource, de réduction
de l'effort de pêche par les POP et de financement des sorties de flotte.
Le contingentement des captures : totaux admissibles de captures et quotas de pêche
Le Conseil européen fixe chaque année et pour chaque espèce des « totaux admissibles de
capture » (TAC), imposant un plafond quantitatif au prélèvement sur la ressource. Le niveau
des TAC est arrêté après l'avis d'organismes scientifiques, notamment
le Conseil international
pour l'exploitation de la mer et le Comité scientifique, technique et économique des pêches.
La procédure normale de fixation des TAC est annuelle, à l’exception de certaines espèces
(thon) et de certains lieux de pêche (mer du Nord). Pour ces cas, les TAC sont fixés
1
Totaux admissibles de captures.
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annuellement, mais dans le cadre de règles de gestion pluriannuelle prenant en compte une
perspective de moyen terme. Dans la nouvelle PCP, le principe de l’annualité des TAC, souvent
très critiqué, a été maintenu. Toutefois, les TAC seront déterminés sur la base des objectifs
pluriannuels de capture définis dans les plans de gestion pluriannuelle de la ressource pour les
stocks dont la biomasse est jugée trop faible. Cette orientation doit permettre, dans le cadre
des contraintes liées à la conservation des ressources, de prendre en compte la nécessité pour
les pêcheurs de disposer de possibilités de capture plus stables.
Les TAC sont ensuite répartis en quotas nationaux entre les États membres sur la base d'une
clé de répartition préétablie en 1983 ou négociée entre les États membres à chaque mise sous
TAC d’un nouveau stock. Chaque pays doit assurer le suivi du respect de son contingentement
: les pêcheurs doivent tenir un journal de bord et déclarer les quantités qu'ils débarquent. Ces
informations sont régulièrement transmises par l'État membre aux services de la Commission
et lorsqu'un quota national de capture est atteint, les autorités suspendent la pêche de l'espèce
considérée.
En matière de transfert et de répartition des quotas de pêche entre pêcheurs et États
membres, la loi d'orientation de la pêche a souligné la nécessité d'une régulation publique,
indispensable à l'installation et à la préservation des activités, ainsi qu’à la sauvegarde des
emplois dans les filières halio-alimentaires. A cet effet, le caractère collectif et la non-cessibilité
des quotas sont affirmés dans la loi d'orientation, qui instaure également des dispositions
permettant de lutter contre la captation de quotas nationaux par d'autres États membres
("quota-hopping").
Ainsi, pour avoir accès aux quotas nationaux et être attributaire d’une licence de pêche, les
navires doivent avoir un "lien économique réel" avec le territoire français et être dirigés et
contrôlés à partir d'un "établissement stable" situé sur ce territoire.
La reconnaissance du "lien économique réel" et de la "stabilité" de l'établissement se fonde sur
divers critères, tels que le débarquement et la vente des captures dans un port français, le lieu
de résidence de l'équipage, le lieu de départ en campagne de pêche ou le siège administratif et
technique de l'établissement gérant le navire.
En 2004, les quotas attribués à la France dans les eaux communautaires ont globalement
augmenté, même si pour certaines espèces ils ont vu leur taux diminuer de façon significative.
Au total, les quotas de pêche 2004 s'élèvent à 284 801 tonnes et à 325 370 tonnes après
transfert avec d’autres États membres. En 2003, les quotas de pêche s'élevaient
respectivement à 249 377 tonnes et à 265 412 tonnes après transfert.
La gestion des ressources halieutiques
Les orientations de la nouvelle PCP en matière de gestion de la ressource s'inscrivent dans
une approche à plus long terme et comportent trois types de mesures distinctes en fonction de
l’état des stocks
et une mesure spécifique à la concertation.
-
les plans pluriannuels de reconstitution de la ressource et la limitation de l'effort
de pêche
2
.
Ces plans concernent
les stocks aquatiques dont les volumes sont en deçà des limites
biologiques de sécurité et pouvant être mis en péril par la poursuite d’un prélèvement non
contrôlé de la ressource. Ils tiennent compte des niveaux de référence de conservation
recommandés par les organismes scientifiques
3
et leur approbation relève de la compétence
du Conseil qui fixe les mesures de limitation de l’effort de pêche exprimé en nombre de jours de
2
L’effort de pêche se réfère à la capacité du navire et au nombre de jours passés en mer.
3
Les niveaux de référence de conservation expriment les valeurs minimales des différents paramètres relatifs à la
population des stocks de poisson (biomasse, taux de mortalité… ). Ils sont élaborés par le Comité scientifique,
technique et économique de la pêche (CSPP) à partir des travaux du CIEM (Commission Internationale pour
l’Exploitation de la Mer).
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pêche autorisés. La limitation de l'effort de pêche comme outil de gestion de la ressource,
complémentaire à la gestion par les TAC et les quotas, est une des orientations majeures de la
réforme de la PCP de 2002. Ce dispositif a été mis en oeuvre, pour la première fois en 2003,
dans le cadre du plan de reconstitution du cabillaud en Mer du Nord et Ouest Écosse et a été
étendu à la mer d'Irlande en 2004. Un plan spécifique à la sole en Manche Ouest a été mis en
place en 2005.
-
les plans pluriannuels de gestion de la ressource
.
Pour les stocks situés au-dessus de la limite biologique de sécurité, le Conseil détermine des
plans de gestion pluriannuels de la ressource tenant compte des niveaux de référence de
conservation. Ces plans précisent les objectifs pluriannuels de capture,
la répartition des
possibilités de pêche entre les États membres ainsi que les totaux admissibles de capture
(TAC) déterminés annuellement. A ces limitations quantitatives, sont également associées des
mesures techniques (délimitation des zones et des saisons de pêche, maillage des filets, type
d’engins de pêche, taille des espèces etc…). Depuis, la mise en oeuvre de la nouvelle PCP,
aucun plan de gestion n'a été encore adopté.
-
les mesures d’urgence et de prévention.
Dans le cas où l’activité de la pêche engendre une menace sérieuse pour la conservation de la
ressource, la Commission et les États membres (à l’intérieur de leur zone des douze milles)
peuvent prendre des mesures d’urgence (période maximale de 6 mois renouvelable une fois)
ou des mesures préventives (3 semaines à 6 mois) destinées à protéger les stocks de
poissons.
-
les conseils consultatifs régionaux.
Afin d'améliorer la gouvernance de la PCP et de renforcer le dialogue entre les professionnels,
les administrations et les scientifiques, la reforme de 2002 a prévu la création de sept conseils
consultatifs régionaux (CCR). Chaque conseil, représentatif des zones de pêche les plus
importantes est composé d'une assemblée générale et d'un comité exécutif de 24 membres au
maximum : 2/3 issus du secteur de la pêche et 1/3 parmi les représentants d'autres groupes
d'intérêts concernés par la PCP (consommateurs, protection de l'environnement, aquaculture..).
Le financement du fonctionnement des CCR est assuré de manière dégressive par l'Union
européenne et porte sur les 5 premières années. Les montants annuels prévisionnels sont de
200 000 € pour la première année de fonctionnement avec une dégressivité jusqu'à 100 000 €
pour la cinquième année. Le premier CCR concerne la mer du Nord a été institué en novembre
2004.
La réduction de la capacité de pêche (sorties de flotte).
Depuis la première PCP de 1983, la pêche communautaire était soumise à des programmes
d’orientation pluriannuels (POP). Ces programmes définissaient, pour une période pluriannuelle
de quatre ans en règle générale et pour chaque pêcherie
4
,
les objectifs de réduction de l’effort
de pêche que doit atteindre chaque État en fin de période.
Le système des POP a été supprimé dans la nouvelle PCP et remplacé par la détermination
des niveaux de référence de la capacité de pêche fondés sur les objectifs du POP IV qui
devaient être atteint en fin 2002. Ces niveaux de référence, fixés par la Commission, seront
diminués à due proportion au fur et à mesure des sorties de flotte ayant bénéficié d’aides
publiques ainsi que des surplus de capacités consécutives aux entrées aidées de navires de
100 à 400 GT. Pour la France, le niveau de référence est de 916 469 KW. Il correspond à
l'objectif qui devait être atteint en fin 2002 au titre du POP IV, avec une réduction
supplémentaire de 3% à réaliser sur la période 2003 et 2004, pour un objectif de départ de 987
586 KW fixé au début de 1997. L'obligation de réduction supplémentaire implique qu'en fin
4
Définie par le « segment » (type de bateau et d’engin de pêche) et le stock exploité.
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2004 le niveau global de la flotte de pêche métropolitaine ne doit pas dépasser 893 340 KW,
soit une réduction de 27 692 KW.
Les États membres doivent mettre en adéquation leur capacité de pêche avec les niveaux de
référence qui leur sont attribués. L’adaptation de la capacité de pêche peut résulter de l’arrêt
définitif de l’activité des navires, de la limitation de l’activité liée aux mesures de réduction de
l’effort de pêche adoptées dans le cadre des plans pluriannuels de reconstitution de la
ressource ou de l’association des deux mesures.
Seul l’arrêt définitif des activités, consécutif à une démolition du navire, à son transfert vers un
pays tiers ou à une réaffectation à des fins non lucratives autres que la pêche, est éligible aux
aides publiques de sorties de flotte. Ces aides sont accordées conjointement par l’Union
européenne et par l’État et leur montant est fonction de la taille et de l’ancienneté du navire.
Ces aides publiques aux sorties de flotte sont complétées par un
fonds d’urgence
(ou fonds
de « déchirage ») pour la démolition des navires. Applicable sur la période 2003 à 2006, ce
fonds permet de doter les États membres d’un cofinancement en cas de démolition des navires
suite à l’application des plans de reconstitution de la ressource. Tout navire de pêche concerné
par un plan de reconstitution de la ressource est éligible à une prime de démolition majorée au
maximum de 20% si son effort de pêche est réduit d’au moins 25% du fait de la mise en oeuvre
du plan de reconstitution.
II -
Les concours publics.
Parmi les différents dispositifs de limitation de la production et de la préservation de la
ressource, seules les mesures de sortie de flotte font l’objet d’un soutien public.
Lorsqu'un bateau est définitivement retiré de la flotte de pêche, son propriétaire bénéficie d'une
indemnisation financée par le budget national de l'État, l'IFOP et certaines collectivités locales
(cette dernière source de financement n'est pas retenue ici dans les concours publics). Le
navire doit être détruit, ou affecté à une autre activité que la pêche (plaisance, commerce). Il
peut être également transféré à une flotte de pêche sous un pavillon étranger à l'Union
européenne. Dans certains cas, la procédure de sortie de flotte a été associée aux dispositifs
favorisant la restructuration des armements en difficulté.
Dans les trois cas de destruction, de transfert à un pays tiers ou d’une affectation à une autre
activité que la pêche, le propriétaire du navire reçoit une prime de démolition ou une prime de
transfert dont le montant est fonction de l’âge du navire et de sa jauge.
Dans le cadre du plan de "modernisation de la flotte", le ministère a mis en place un plan de
sortie de flotte (PSF) pour les années 2003 et 2004. Ce programme, doté d’une enveloppe
prévisionnelle de
30 millions d’euros
financée à parité par l’État et l’IFOP, a permis d'atteindre
l'objectif de réduction de 3% de la capacité, soit une sortie de flotte de 27 600 KW et de 6 900
GT, sur la période 2003 à 2004.
Les primes à l'arrêt définitif d'activité sont accessibles à tous les navires. Toutefois, leur
montant est modulé en fonction des espèces pêchées, de manière à diminuer la pression sur
les stocks faisant l’objet d’un plan de reconstitution de la ressource. L’enveloppe budgétaire de
30 millions d’euros est répartie de la manière suivante :
2004
budget
budget
1994
2000
2001
2002
2003
2004
/
national
UE
2003
2004
2004
Adaptation de l'effort de pêche, sorties de flotte
2,3
6,3
7,7
4,5
4,8
34,0
608,8%
18,5
15,5
TOTAL
2,3
6,3
7,7
4,5
4,8
34,0
608,8%
18,5
15,5
Unité : millions d'euros
Concours publics de l'ensemble 3.1
(adaptation de l'effort de pêche)
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5
-
20 millions d’euros
sont attribués aux navires dont le chiffre d’affaires ou les captures
sont composées à 30% au moins d’espèces pour lesquelles les quotas ne permettent
plus de couvrir les besoins des armements. Dans ce cas, le montant de l’aide est fixé à
95% du maximum prévu par le règlement communautaire ;
-
5 millions d’euros
sont réservés aux navires dont l’effort de pêche se trouvera réduit de
plus de 25% suite à la mise en oeuvre de plan de reconstitution du cabillaud adopté en
décembre 2003. Dans ce cas, le montant de la prime de démolition est de 110%
représentant le maximum autorisé (100%) majoré de 10% au titre du fonds d’urgence,
conformément à l’application du règlement communautaire ;
-
5 millions d’euros
sont disponibles pour tous les autres navires concernés par une sortie
de flotte. Dans ce cas le montant de l’aide est fixé à 65% du maximum prévu par le
règlement communautaire.
En vue de respecter l'objectif de réduction capacitaire de 3%, le barème national des aides
proposées aux pêcheurs a été substantiellement augmenté par rapport aux années antérieures
et tous les détenteurs de navires actifs peuvent prétendre à une aide à l’arrêt définitif. Ce
barème national est le suivant :
-
Barème 1, accessible aux navires remplissant les conditions générales d’éligibilité
prévues par la réglementation communautaire : les aides proposées correspondent à 75
% du montant maximal prévu pour la destruction d’un navire âgé de 15 ans au plus, sans
application au niveau national de la réfaction liée à l’âge.
-
Barème 2, accessible aux navires dont les captures ou le chiffres d’affaires est composé
à hauteur de 30 % au minimum de cabillaud, merlu, langoustine, sole, baudroie : les
aides proposées correspondent à 95 % du montant maximal prévu pour la destruction
d’un navire âgé de 15 ans au plus, sans application au niveau national de la réfaction liée
à l’âge. Cela signifie que le montant proposé est le maximum autorisé par la
réglementation communautaire pour les navires âgés de plus de 18 ans.
-
Barème 3, accessible aux navires répondant aux critères de la mesure d’urgence : 110 %
du montant maximum autorisé par la réglementation communautaire. Ce barème
s'appliquera uniquement lors de la mise en oeuvre des plans de restauration de la
ressource.
A l'exception de l'année 2004, les concours publics alloués aux sorties de flotte sont
relativement stables avec une variation annuelle moyenne de +1%. Toutefois, cette relative
stabilité est marquée par une progression sur la période 1999 à 2002 en raison du rattrapage
des sorties de flotte sur les POP III et IV. Ils sont financés de manière quasi paritaire par l'État
et l'IFOP.
En 2004, les concours publics à la sortie de flotte enregistrent une forte progression en raison
d'une importante réduction capacitaire de la flotte lors de la deuxième année de la mise du
PSF. Les financements des sorties de flotte représentent 34 millions d'euros, soit 16% des
soutiens publics accordés au secteur des pêches et des cultures marines. Ils sont financés par
l'État à hauteur de 54% et par l'Union européenne (IFOP) pour 46%.
Cette progression correspond à une sortie de 37 navires représentant 22 326 KW, contre 151
navires en 2003, année marquée par une sortie de flotte numériquement importante, mais de
puissance inférieure (20 270 KW). Au cours des deux années 2003 et 2004 du PSF, le cumul
des sorties de flotte représente un total de 42 596 kW, soit plus que l'objectif de réduction
global de 3% qui impliquait une réduction capacitaire de 27 629 KW. Au terme de l'exécution du
PSF, le niveau global de la flotte métropolitaine respecte les niveaux de référence attendus en
2004. En effet, en fin 2004, la capacité de la flotte s'établit à 850 744 KW par rapport à un
objectif de 893 340 KW.
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