Audit du fonctionnement du conseil national d'accès aux origines personnelles (CNAOP)

Inspection Générale Des Affaires Sociales, Voisin Joëlle, Georges Philippe

Description

La secrétaire d'Etat chargée de la famille et de la solidarité a demandé à l'IGAS de procéder à une évaluation de l'activité du Conseil national pour l'accès aux origines personnelles (CNAOP) après huit ans de fonctionnement afin d'établir un bilan aussi exhaustif que possible de sa mise en œuvre et de dégager des pistes de réforme permettant d'accroître la capacité du CNAOP à faciliter l'accès aux origines personnelles des personnes adoptées ou pupilles de l'Etat. Auparavant une mission parlementaire avait été confiée à Madame Brigitte Barèges, députée du Tarn-et-Garonne afin d'établir un état des lieux de la législation sur l'accouchement secret et d'étudier son éventuelle évolution (consulter le rapport : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/114000057/index.shtml).

Sujets

• Filiation
• droit de la famille
• Pupille de la nation
• Accouchement
• Anonymat
• Société

Informations

• Publié par: rapports-societe
• Publié le: 01 juillet 2011
• Nombre de lectures: 36
• Licence : En savoir +
  Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 3 Mo

Extrait

Inspection générale
des affaires sociales
RM2011-062P
Audit du fonctionnement du conseil
national d’accès aux origines
personnelles (CNAOP)
RAPPORT DEFINITIF
Établi par
Joëlle VOISIN
Inspectrice générale des affaires sociales

Philippe GEORGES
Conseiller général des établissements de santé
- Juillet 2011 -IGAS, RAPPORT N°RM2011-062P 3
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Synthèse
La Secrétaire d’Etat chargée de la famille et de la solidarité a demandé à l’IGAS de procéder à une
évaluation de l’activité du Conseil national pour l’accès aux origines personnelles (CNAOP) après
huit ans de fonctionnement afin d’établir un bilan aussi exhaustif que possible de sa mise en œuvre
et de dégager des pistes de réforme permettant d’accroître la capacité du CNAOP à faciliter l’accès
aux origines personnelles des personnes adoptées ou pupilles de l’Etat. Auparavant une mission
parlementaire avait été confiée à Madame Brigitte Barèges, députée du Tarn-et-Garonne afin
d’établir un état des lieux de la législation sur l’accouchement secret et d’étudier son éventuelle
évolution.
Créé par la loi du 22 janvier 2002 à l’issue d’un débat de plus de dix ans, le Conseil national a pour
mission première d’instruire les demandes de personnes nées de femmes ayant accouché dans le
secret et souhaitant accéder à leurs origines personnelles. Si la mère de naissance a été identifiée et
contactée, sous réserve qu’elle accepte de lever le secret, le CNAOP met en relation le demandeur
et sa mère de naissance.
Depuis une dizaine d’années le nombre de femmes qui accouchent dans l’anonymat se stabilise
autour de 600 par an. Leurs enfants sont recueillis par les services départementaux de l’aide sociale
à l’enfance, deviennent pupilles de l’Etat et, dans la quasi-totalité des cas, sont confiés en adoption.
Quelques enfants – 1,5 à 3% – sont confiés directement par leurs mères à des organismes
d’adoption. Mais plusieurs dizaines de milliers de pupilles, ou adoptés, sont potentiellement
intéressés par la procédure d’accès aux origines, compte tenu des forts effectifs de pupilles dans la
première moitié du vingtième siècle.
De septembre 2002 – date de sa mise en place effective – au 31 décembre 2010, le CNAOP a
enregistré 4 916 demandes ; 4274 ont été traitées. Le stock des dossiers en instance est en
diminution depuis deux ans, malgré une progression du nombre de demandes.
Parmi les dossiers traités, 33% ont abouti à la communication de l’identité de la mère de naissance
(12% avec son consentement, 11% parce qu’elle était décédée et 10% parce qu’il n’y avait pas en
réalité de secret). 45% des dossiers n’ont pu donner lieu à communication de l’identité
(impossibilité de l’identifier ou de la localiser) et 14% ont abouti à un refus de communication de
l’identité.
A défaut de pouvoir établir une norme indiquant un taux-cible de découvertes d’identité, il n’est
pas possible de porter une appréciation sur ces résultats. Il ne devrait pas être possible de retrouver
une mère, hors les cas de demandes de secret postérieures à la naissance et à l’établissement d’une
filiation puisque, jusqu’en 2002, aucune procédure de recueil d’informations auprès de la mère
n’était instituée. Ce sont donc bien souvent des malfaçons (informations non occultées) qui
permettent alors d’identifier la mère.
Le CNAOP est composé d’une assemblée délibérante de dix-sept membres et d’un secrétariat
général de huit agents. Placé auprès du ministre et rattaché de fait à la Direction générale de la
cohésion sociale qui lui assure les moyens de fonctionnement, le CNAOP n’a pas la personnalité
morale.
Sa mise en place a été difficile puisqu’en moins de dix ans le CNAOP a connu cinq présidents et
trois secrétaires généraux avec des périodes de vacance de poste.
La première fonction du CNAOP est une fonction d’investigation tendant à identifier et localiser la
mère de naissance. Le CNAOP dispose de pouvoirs spécifiques d’interrogation des administrations
(services d’aide sociale à l’enfance, services d’état-civil des mairies, établissements de santé), des
organismes d’adoption, des organismes sociaux et des consulats. 4 IGAS, RAPPORT N°RM2011-062P
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La mission a déploré l’absence de fiches récapitulatives de l’ensemble des démarches susceptibles
d’identifier et de localiser une mère de naissance. Les fiches de procédures existantes sont à des
fins essentiellement pédagogiques sans formalisation suffisante pour constituer un référentiel de
travail. Le logiciel de gestion n’intègre pas une fonction de gestion des instances qui remette les
dossiers en cours d’instruction dans la file active dès réception des compléments demandés.
Toutefois la mission a constaté que les dossiers étaient correctement tenus et qu’un mécanisme
d’alerte évitait l’enlisement d’un dossier en cours d’instruction. De même les différentes mesures
nécessaires à la bonne conservation des dossiers et au respect de leur confidentialité sont
appliquées.
La deuxième fonction, d’accompagnement psychosocial, est insuffisamment développée. C’est
ainsi que les demandeurs ne peuvent être reçus au moment de la présentation de leur demande et
qu’ils n’ont pas même le bénéfice d’un accueil téléphonique. Le site Internet n’a pas davantage été
conçu comme un moyen d’accueil. Ils adressent une demande par écrit et le contact n’est établi
avec eux qu’au cours de l’instruction du dossier lorsqu’il apparaît nécessaire de chercher auprès
d’eux une information ou pour les informer de l’état de la demande du déroulement de
l’investigation. La rencontre entre la mère de naissance et le demandeur ne se déroule pas dans des
locaux spécifiques.
Le CNAOP a également une fonction de formation et d’animation d’un réseau informel de
correspondants départementaux désignés par les présidents de conseils généraux. Ce sont eux qui
recueillent, après l’accouchement, les renseignements que les femmes veulent bien laisser à
destination de leur enfant et éventuellement le pli fermé avec leur identité. Or, s’agissant d’une
législation récente, sensible, et qui trouve à s’appliquer rarement (hors le cas de quelques
départements, tels Paris ou le Nord, ayant un nombre relativement élevé d’accouchements secrets),
la question de la formation de ces correspondants est essentielle ; elle est garantie de qualité et
d’harmonisation des pratiques sur le territoire national.
Les maternités ont un rôle majeur, non seulement en ce qu’elles sont bien souvent le premier point
de contact pour ces femmes, mais aussi parce qu’elles recueillent, en soirée et le week-end, les
renseignements identifiants ou non relatifs à la mère et aux conditions de naissance. Aussi il est
impératif de les inclure dans un