Conseil d'Etat - Rapport public 2009 - Volume 2 : droit au logement, droit du logement

Conseil D'Etat

Description

La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (DALO) a ouvert un recours spécifique devant les tribunaux administratifs à compter du 1er décembre 2008, faisant du juge administratif le garant du droit au logement opposable. C'est dans ce cadre que le Conseil d'Etat a retenu le droit au logement comme thème de son rapport annuel. Son rapport s'attache tout d'abord à rappeler les grands principes du droit au logement tout en prenant soin de les confronter aux réalités de la situation du logement, malgré l'amélioration tangible des dernières décennies. Il s'interroge ensuite sur l'efficacité de l'arsenal juridique en faveur du droit au logement, dans toutes ses dimensions : construction neuve, accès au logement, rapports locatifs, expulsion du logement, aides au logement, fiscalité du logement, etc. Il émet des propositions de manière à rendre le droit au logement opposable effectif et à surmonter les difficultés susceptibles d'être rencontrées dans sa mise en oeuvre. Comme tous les ans, le rapport du Conseil d'Etat est complété par des contributions d'auteurs, qui sont en relation avec le thème retenu. Le volume 1 du rapport annuel du Conseil d'Etat est disponible à l'adresse suivante : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/094000275/index.shtml

Sujets

• Conseil d'État
• Logement
• Droit au logement
• Logement social
• HLM
• Habitat collectif
• Construction
• Territoire
• Environnement

Informations

• Publié par: rapports-territoire-environnement
• Publié le: 01 août 2009
• Nombre de lectures: 15
• Licence : En savoir +
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

CONSEIL D’ÉTAT

Rapport public 2009

Droit au logement, droit du logement

En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1 er juillet 1992, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans l’autorisation expresse de l’éditeur. Il est rappelé à cet égard que l’usage abusif et collectif de la photocopie met en danger l’équilibre économique des circuits du livre.

© La Documentation française, Paris, 2009 ISBN : 978-2-11-007617-5

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Fondateur

Ren Cassin

Études et documents du Conseil d’État

Comité de direction

Jean-Marc Sauvé, Vice-prsident du Conseil d’État. Jean-Michel Belorgey, Yves Robineau, Yannick Moreau, Bernard Stirn, Marie-Dominique Hagelsteen, Pierre-François Racine, prsidents de section. Christophe Devys, secrtaire gnral du Conseil d’État. Frdric Tiberghien, rapporteur gnral de la section du rapport et des tudes. Jean-François Debat, rapporteur gnral adjoint de la section du rapport et des tudes.

Directeur de la publication :Jean-Michel Belorgey Secrétaire de rédaction :Corinne Mathey

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Publications du Conseil d’État chez le même diteur

Collection « Études et documents du Conseil d’État »   – Rapport public du Conseil d’État, 2001, Considrations gnrales : o  Les autorités administratives É in ta d t épendantes nE,DC00 2),52E(  nr . s 1 ng taoidir – Rapport public du Conseil d’ , 2002, Cons ales : Collectivités publiques et concurrence(EDCE, n o 53), 2002. – Rapport public du Conseil d’État 2003, Considrations gnrales : ion u – R Pe a r p s p p o e r c t t   i p v u e b s l   i p c o d ur u     l C a o f n o s n e c i t l d’É p tat b   l 2 i 0 q 0 u 4 e( D r E d C  E  s n ion C, o  s : elarng snoita  54), 2003. Un siècle de laïcité(EDCE n o 55), 2004. – Rapport public du Conseil d’État 2005, Considrations gnrales : Responsabilité et socialisation du risque(EDCE n o 56), 2005. – Rapport public du Conseil d’État 2006, Considrations gnrales : Sécurité juridique et co s m ei p l l d exi É té du droit(EDCE n o 57), 2006. – Rapport public du Con ’ tat 2007, Considrations gnrales : L’administration française et l’Union européenne : Quelles influences ? Quelles stratégies ?(EDCE n o 58), 2007. – Rapport public du Conseil d’État 2008, Considrations gnrales : Le contrat, mode d’action publique et de production de normes  (EDCE n° 59), 2008. Collection « Les études du Conseil d’État » – Aide sociale, obligation alimentaire et patrimoine, 1999. – Le cumul d’activits et de rmunrations des agents publics, 1999. – L’utilit publique aujourd’hui, 1999. – Les lois de biothique : cinq ans après, 1999. – La norme internationale en droit français, 2000. – L’influence internationale du droit français, 2001. – La publication et l’entre en vigueur des lois et de certains actes administratifs, 2001. – Redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine public, 2002. – Collectivits territoriales et obligations communautaires, 2004. – L’avenir des juridictions spcialises dans le domaine social, 2004. – Le cadre juridique de l’action extrieure des collectivits locales, 2006. – Inventaire mthodique et codification du droit de la communication, 2006. – Pour une politique juridique des activits spatiales, 2006. – Pour une meilleure insertion des normes communautaires dans le droit national, 2007. – Le droit de premption, 2008. – Les recours administratifs pralables obligatoires, 2008. – L’implantation des organisations internationales sur le territoire français, 2009. – La rvision des lois biothiques, 2009. Collection « Documents d’études » – Jurisprudence du Conseil d’État – Annes 1988 à 2002 (disponibles). – Anne 2003-2004, Documents d’tudes 6.21. Hors collection – Guide pour l’laboration des textes lgislatifs et rglementaires, nouvelle dition à paraître.

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Sommaire

Éditorial Jean-Marc Sauvé, Vice-président du Conseil d’État ................................................. 7

Liste des abréviations et des acronymes ................................................................ 11

Droit au logement, droit du logement

 

Introduction ..................................................................................................................... 19 1. Le droit au logement : principes et ralits .........................................25..................  2. Le droit du logement : un arsenal impressionnant à l’efficacit limite 1.9...... .

3. Pour un droit du logement au service du droit au logement ................ ....85.......1

4. Grer le droit au logement : un nouveau dfi pour le juge administratif 75.2 ....

Conclusion ...................................................................................................................... 323 Annexes  5............................................................................................................................ 33 Notes de fin de document ........................................................................................... 349

Contributions  

Jean-François Akandji-Kombe Professeur, doyen de la Faculté de droit de l’université de Caen, coordonnateur du réseau académique européen sur les droits sociaux Logement, droits fondamentaux et droit européen  ......................................... 397

Laurence Gay Chargée de recherches au CNRS (Institut Louis-Favoreu) et chargée d’enseignement à l’université Paul-Cézanne Aix-Marseille III « Droit au logement » et droit de propriété : un conflit à reconsidérer ..... 409

Robert Lafore Professeur de droit public, université de Bordeaux, Institut d’études politiques Quelques interrogations sur la portée structurante du droit au logement .. 423

David Ormandy Professor, university of Warwick The right to healthy housing putting health at centre of English housing policies ................................................ .............................439................................

Table des matières ................545........................................................................ ................

 

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Éditorial  Jean-Marc Sauvé, Vice-prsident d u Conseil d’État

En consacrant  i a l  u d   ’ l É o t g a e t  m e e n n t t e   n le d s     d c ’ o a n b s o i r d d é   r r a é t p io o n n s d   re g   é à n   é u ra n l e e   s u   r d g e e   n s c o e n ,    c r e a l p le p   o d r e t   2009, le Conse l’application par la juridiction administrative de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (DALO). La loi ayant ouvert en la matière un recours spécifique devant les tribunaux administratifs à compter du 1 er  décembre 2008, il était indispensable de procéder en temps réel à l’inventaire des difficultés soulevées par l’application de ce texte. Celles-ci sont nombreuses et la quatrième partie des considérations générales les expose ossible. Il res e et le Conseil d d ’ e  Ét m a a t  n s i t è a r t e u   a a n u t s   s a i  u c  c o o m n p t l e è n t t e i   e q u u x e ,    s p ’il est saisi de t   e c   e à s     l q e u s  e r s é ti s o o n u s d ,  r s’efforcera d’y  répondre avec célérité de manière à clarifier autant que possible ce pan du droit avant la deuxième phase d’application de la loi du 5 mars 2007 : l’année 2012 verra en effet une ouverture encore plus large du recours juridictionnel en la matière. Garant du bon fonctionnement de la juridiction administrative, le Conseil d’État a souhaité se projeter à cet horizon pour déterminer les mesures d’adaptation nécessaires pour faire face à cette charge qui pourrait compromettre le fonctionnement de cette juridiction. La première partie de ces considérations générales fournit un panorama de la situation du logement en France. Si les conditions de logement se sont incon- testablement améliorées pour une large majorité des Français, l’accès au logement et l’augmentation récente de son coût font partie des difficultés de la vie quotidienne pour un certain nombre d’entre eux. Si en certains endroits du territoire s’est  u f s o   r d m é é m   u u n n i   s c ,  o l n e  se C n o s n u s s e   i p l  o d ur É  s’ t a  e b s stenir de prendre en charge  le logement des pl ’ ta time que ce consensus n’est pas une fatalité et que la loi DALO implique un changement rapide d’attitude sur ce point. La mise en perspective de toutes les données de fait et de droit se rapportant au logement, notamment des plus démunis, était nécessaire : le juge adminis- tratif ne pourra correctement assumer sa mission en ce qui concerne le droit au logement opposable que s’il dispose d’une analyse claire de la situation présente et des grandes orientations qui vont déterminer l’avenir. L’inertie ou, plutôt, l’hystérésis est tellement forte dans le domaine du logement qu’il faut des années pour que des mesures, quelles qu’elles soient, produisent leurs effets : l’avenir le plus proche est déjà largement écrit dans les données du passé récent.

 

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Le Conseil d’État a aussi souhaité s’interroger sur la notion de droit opposable, introduite dans notre droit par la loi du 5 mars 2007. Encore floue et incertaine, cette notion mérite d’être clarifiée avant toute extension éventuelle à de nou- veaux domaines de l’action publique. Le Conseil d’État, par l’ensemble de ses activités de conseil, de jugement des litiges et d’études, entend contribuer à l’amélioration de la gouvernance publique. Les considérations générales de son rapport 2009 montrent que la gouvernance du logement s’est profondément transformée au cours des dernières décennies. En particul É i t e a r t ,    l n es lois de décentralisation et la montée en puissance du marché  font que l’ e maîtrise plus à lui seul tous les leviers du logement. Il convient eu d é » et d ement. L d e o   n C c  o d n e s  s ei o l r   t d i ’ r  É d t e a   t c  f e o  « r   m mi u l l i e de  u n   o gu mbreuse e s     r p e r p o e p n o s s e it r i  l o a n   s g   o e u n  v c er e  n s a e n n c s e ,   d e u n     l r o a g ppelant  que la multiplicité des acteurs, au nombre desquels les partenaires sociaux, doit permettre de mobiliser davantage de moyens en faveur du logement. Deux outils principaux ont été utilisés par la puissance publique depuis 1850 pour améliorer la situation du logement : les enquêtes statistiques et la loi. Or le rapport du Conseil d’État constate que l’appareil statistique n’est plus à la hauteur des enjeux de connaissance posés par la situation actuelle et future du logement. Il recommande donc un vigoureux effort d’investissement pour doter tous les acteurs du logement des outils de connaissance et de prévision indispensables. La loi est, quant à elle, devenue instable et complexe, alors que ce secteur requiert stabilité et prévisibilité, et elle ajoute en permanence des siti s d’e   n p s r e o m c b é l d e u .  re L s e     e r t a  d p e p s o   r d t  is d p u o  Co f ns   e n il o   u d v ’ e É a t u at x     a q f u fi i r  s m e e     s q u u p e e   r l p a o   s c e o n m t  p s l a e n x s i   té c   o d h u é   r d e r n o c i e t    du logement, qu’il s’agisse par exemple de la procédure d’attribution d’un logement social, de la procédure d’expulsion ou des régimes de réquisition, ne c une nc sur un thème de prédilection d o u  n C st o it n u s e e   i p l  a d s ’État     f : a   t l a a l   it n é a . t   u C r e e     r d a e p  l p a o   r l t o   i r , e   v s i o e n n   t r   ô d l o e, sa fabrication. Il se demande  en particulier comment mieux légiférer dans ce domaine, c’est-à-dire comment élaborer un droit au logement qui tienne compte de l’état de développement du marché mais qui, en même temps, organise ce marché pour satisfaire un droit fondamental. Il se conclut par la définition des caractéristiques attendues d’un droit au logement et d’une loi qui se situeraient au bon niveau. e u logement dépendant pour l’essentiel de la disponibilité d L ’ ’ u f n f e e   c o ti ff v r i e t   é  a d d u é   q d u ro a i t t e   , a  les recommandations du Conseil d’État portent, au-delà  des enquêtes et de la loi, sur la manière d’augmenter cette offre. La troisième partie du rapport passe donc en revue tous les éléments qui concourent à cette offre, qu’il s’agisse de la réglementation de l’urbanisme, de la disponibilité du foncier, des procédures, du financement, de la fiscalité, de la maîtrise des coûts de la construction et de la rapidité de celle-ci. En tentant de répondre à la question « De quel droit avons-nous besoin pour rendre effectif le droit au loge É ment ? », ce rapport n’en élude pas une autre, qui  lui est liée, celle du rôle de l’ tat. Il prend clairement position sur ce point dans la troisième partie et pose aussi la question de la sélection par l’État des objec- tifs pertinents de cette politique publique. Si ce rapport n’a pas pour vocation d’évaluer cette politique, il souligne plusieurs dilemmes qu’il est souhaitable de clarifier et qu’il revient u de trancher. les collectivités publiqu   e a s u     – d  É é t b a a t t     e p t  o c li o t l i l q ec e ti   vités territor   i Il a   l r e e s l   è – v   e n   e n   é d a is n p m o o s i e n n s t     q p u as e     aujourd’hui d’outils d’aide à la décision qui leur permettraient d’affecter au mieux les moyens dont elles disposent pour atteindre les objectifs fixés.

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Comme tous les ans, le rapport du Conseil d’État est complété par des contri- butions d’auteurs, qui sont en relation avec le thème retenu. Ces contributions portent sur les sujets suivants: – le professeur Robert Lafore montre comment l’on est passé du droit du loge- ment au droit au logement opposable ; – Mme Laurence Gay aborde sous l’angle constitutionnel mais en la renouve- lant la question classique de l’articulation entre droit au logement et droit de propriété ; – le professeur Jean-François Akandji-Kombe présente les développements récents du droit au logement en droit européen ; – enfin, le profe oit britanni traite la question s   s d e u u   r c   o D n a t v r i ô d l   e O  d r e n  l a ’ n É d t y a   t d  s é u c r r   i l t  e l   a l   o m g a e n m i e è n r t e     i d n o d n é t  c l e e  n d t  r ou insalubre q . ue  Je remercie tous ces auteurs pour les éclairages complémentaires qu’ils appor- tent à la réflexion du Conseil d’État. L’ensemble forme un texte dense, le plus complet depuis les rapports Nora-Eveno et Barre de 1976 qui, en leur temps, ont permis de refonder le droit du logement. Ce rapport ne propose pas de grande loi sur le logement : il suggère peu de réformes législatives mais for- mule des pistes de solution à partir des leçons tiré es de nos succès et de nos échecs, des expériences étrangères, des avis d’experts, comme du bon sens… Son ambition est de contribuer à faire des diagnostics aussi peu contestables que possible, à poser les bonnes questions, à identifier les fausses solutions et les bonnes pistes, à approfondir le débat public et à proposer aux pouvoirs publics des analyses permettant d’effectuer les meilleurs choix. Le logement étant devenu, de très loin, la première dépense des ménages et l’une de leurs préoccupations principales, sa situation ne peut laisser personne indifférent, à commencer par le juge du droit au logement opposable.

 

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