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Définition d'indicateurs synthétiques permettant de mettre au point une comptabilisation sociale de la politique de résorption de l'habitat insalubre. : 3144_1_1

De
98 pages

Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0013961

Ajouté le : 01 janvier 1975
Lecture(s) : 6
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ETUDES ET RECHERCHES ECONOMIQUES ET INDUSTRIELLES
MINISTERE DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE, DE-L'EQUIPEMENT, DU LOGEMENT
ET DU TOURISME
Servic e des Affaires Economiques et Internationales
(S.A..E.I)
Définition d'indicateurs synthétiques
permettant de mettre au point
une comptabilisation sociale
de la politique de
- RÉSORPTION
1DE L HABITAT INSALUBRE
Mar s 1 97 5
Marché n° 7A 00 249 00 123 75 01
signé le 27 Juin 1974 entre le S.A.E.
et la Société A C T
des Affaires
3144 A
BUREAUX : 16, RUE MOLLIEN 92100 BOULOGNE. TEL : 603.02.88- 3 -
SOMMAIR E
t
Pages
INTRODUCTION 7
CHAPITRE 1 - LES AGENTS 18
1.1. - Les retraités 23
1 .2 - Les actifs sans emploi 31
1 .3 - Les commerçants et artisans6
1 .4 - Les travailleurs non qualifiés immigrés 39
1 .5 - Less nons ou déqualifiés français 44
1 .6 - Les travailleurs immigrés à stabiliser 46
1 .7 - Less qualifiés 61
1.8 - Les cadres et professions libérales9
CHAPITRE 2 - LES ACTEURS de la rénovation/résorption
de l'habitat insalubre 70
Introduction 72
1 . Les organismes de rénovation/résorption8
1.1 - Rôle et pratiques des organismes spécialisés
de rénovation9
1 .2 - Relations de ces organismes avec les autres
acteurs et agents intervenant dans la résorp-
tion de l'habitat insalubre 93
1 .3 - Relations de ces organismes avec les agents 95
2. Les promoteurs publics 99
2.1 - Rôle et pratique des promoteurs publics 99
2.2 - Relations de ces organismes avec les autres
acteurs et agents 106
2.3 - Les stratégies des promoteurs publics 107- 4 -
Page.:
3. Les collectivités locales 109
3.1 - Les problèmes rencontrés par les municipalités
dans les opérations de résorption d'habitat
insalubre 110
3.2 - Les stratégies poursuivies par les municipalités
à travers les opérations de résorption d'habitat
insalubre4
4 . Les appareils d'Etat 134
4.1 -Le GIP4
4.2 -Santé - Action Sociale8
4.3 - L'administration de l'Equipement 139
4.4 -n préfectorale 140
4.5 -Les organismes financiers1
5. Le capital privé 145
5.1 - Les propriétaires fonciers5
5.2 - Les promoteurs privés7
5.3 - Les industriels8
5.4 - Conclusion sur l'ensemble de la catégorie 150
APages
CONCLUSIONS 151
A - Conclusions surlla politique de résorption de 152
l'habitat insalubre
I Les acteurs de la politique de résorption
de l'habitat insalubre 152
II La résorption de l'habitat insalubre et la
politique du logement4
III La politique de la résorption d'habitat
insalubre dans les stratégies économiques
et sociales 162
B - Conclusions sur les indicateurs en matière de
politique de résorption d'habitat insalubre 169
I Comptabilité sociale et indicateurs sociaux 169
II Les indicateurs d'évaluation de la politique
de résorption de l'habitat insalubre 174
ANNEXES
A - Comptabilité sociale : les limites de la théorisation 185
B - Les indicateurs spécifiques 191- 6 -
INTRODUCTIO N- 7 -
INTRODUCTION -
EVOLUTION DE LA RECHERCHE ET DEMARCHE RETENUE
a )_C hajTip_de_l^étud_e_
Cette étude avait pour objet l'analyse de la politique de résorption de
l'habitat insalubre à partir notamment des modalités d'application de
la Loi Vivien ; elle devait déboucher sur la recherche d'indicateurs
synthétiques permettant la mise au point d'une comptabilisation sociale
de cette politique .
L'objet de l'étude a été redéfini au cours de la recherche pour tenir
compte de l'évolution de la situation. Tout d'abord, l'évolution de la
situation économique générale remettait en cause l'orientation de la
politique vis-à-vis de l'habitat insalubre. La crise économique éclaire
d'une perspective tout à fait nouvelle les problèmes de l'emploi et
notamment ceux de l'immigration ; elle met en évidence le rôle essentiel
que jouait la politique de l'immigration dans la détermination ds la politique
d'habitat insalubre. La définition d'une nouvelle politique urbaine amène
à resituer la résorption de l'habitat insalubre dans un contexte différent
en redéfinissant les rôles respectifs attribués au logement social et à l'habitat
ancien. Enfin, les nouvelles contraintes budgétaires mettent en lumière
les contours de l'intervention de l'Etat et do ses limites.
Cette évolution a eu l'avantage de mettre en évidence les déterminants
structurels de la politique de résorption d'habitat insalubre, c'est-à-dire
la stratégie économique et sociale, notamment en matière d'emploi, la
stratégie urbaine et le rôle de l'Etat. Ainsi, la politique de résorption de
l'habitat insalubre n'apparart plus comme un problème défini et délimité,
susceptible d'être éclairé, voire géré, par des méthodes de comptabilité
sociale. Le champ de l'étude a alors été élargi, et on a cherché, à partir
des études de cas engagées, d'une part à définir une méthode d'analyse
spécifique au problème de l'étude de la politique de résorption de l'hhbïtat
insalubre, et d'autre part, à resituer à partir de cet exemple, l'intérêt et
les limites des indicateurs sociaux et de leur utilisation dans la mise au
point de méthodes de comptabilisation sociale.- 8 -
Compte tenu de ses redéfinitions, on peut distinguer trois étapes dans
l'étude qui a été menée :
. dans une première étape, une réflexion sur les outils concep-
tuels pour une comptabilisation sociale de la politique de
résorption de l'habitat insalubre. Cette étape a permis de
mettre en évidence les limites des analyses coûts/avantages ;
. dans une deuxième étape, trois études de cas menées sur des
opérations de résorption d'habitat insalubre :
. l'opération menée à ARGENTEUIL (95) ;
.n menée dans les courées de la métropole
Nord et en particulier à ROUBAIX (59) ;
.l'opération menée à MONTREUIL (93) .
mais avant d'engager ces 3 études de cas - déterminées en
commun par l'équipe du S.A.E.I et l'équipe ACT vers septem-
bre 1974, une approche plus globale avait été tentée au niveau
de l'ensemble de la région parisienne. Il s'agissait de dégager
les principes généraux d'évolution respective del'emploi et
du logement sur la région parisienne : ceci a été entrepris
et fait l'objet de l'annexe du premier rapport intermédiaire
remis en août 1974. Bien que cette piste permette de déboucher
sur les causes profondes de l'insalubrité en liaison avec ia mo-
bilité de l'emploi, cette piste a été abandonnée par la suite
pour une approche plus ponctuelle des trois études de cas.
Au-delà des problèmes posés par l'avancement très différent
d'une opération à une autre e' des très grandes difficultésc
rencontrées pour disposer d'informations comparables, cette
dernière étape a mis en évidence l'impossibilité d'analyser la
politique de résorption de l'habitat insalubre à partir d'une
définition rigide se référant par exemple au cadre de la Loi
Vivien ;
dans une troisième étape, à partir des conclusions tirées de
ces études de cas, et en revenant sur la première phase, nous
avons été amenés à proposer une nouvelle démarche d'analyse
des opérations de résorption.- 9 -
Dans la première phase, nous avions été amenés à chercher à mieux définir
les limites des opérations étudiées et à poser certains problèmes qui ont été
présents tout au long de la recherche.
L'établissement du bilan social d'une opération de résorption d'habitat insa-
lubre suppose en premier lieu une définition des aspects essentiels de cette
opération. On peut en distinguer six, plus ou moins liés entre eux :
. expulsion des habitants et expropriation des propriétaires
. relogement à titre temporaire des habitants (foyers, cités de transit)
. démolition d'immeubles et aménagement de terrains
.rénovations conservés et/ou construction de nouveaux
immeubles, réalisation d'équipements publics
. occupation des nouveaux logements (en général par de nouveaux
habitants)
. relogement définitif des populations expulsées (HLM ou autres. .) .
C'est l'ensemble de ces opérations partielles qui doivent constituer à notre
-sens l'opération globale de résorption de la zone insalubre. On pourrait
certes adopter une définition plus restrictive et se limiter par exemple à
l'expulsion - relogement (temporaire ou définitive) des habitants de ia .
zone mais ce serait là éliminer toute une série d'aspects économiques et
sociaux essentiels et abandonner l'exigence d'une vision d'ensemble conforme
à la notion même de bilan.
En dehors de la définition d'une "opération", nous allons rencontrer
le problème de ses limites géographiques. Dans nombre de cas, l'opération
n'a de conséquences que dans un cadre géographique limité : telle viiie
ou commune. Mais dans d'autres cas, plusieurs collectivités territoriales
se trouveront impliquées dans l'opération. C'est le cas, par exemple, iorsque
le relogement de la population de la zone insalubre s'effectue dans une
autre commune, pas forcément voisine d'ailleurs. Il faudrait tenter de prendre
en compte la diversité possible des lieux où se déroule de fait l'opération.
Enfin, à côté des limites géographiques, nous trouvons les limites tempo-
relles de l'opération. Celle-ci, telle que nous l'avons définie, se développe
sur plusieurs années.
Tout bilan doit prendre en compte le facteur temps sous peine de ne comparer
que des éléments disparates. On ne peut ici que souligner la difficulté
du problème à résoudre. Pour s'interroger utilement sur cette difficulté, il
est nécessaire de se référer à un outil d'analyse satisfaisant en ce qui- 10 -
concerne les agents et les paramètres qui permettent de situer leurs
intérêts dans l'opération.
Une question, liée à la précédente, concerne le moment où les bilans
de l'opération peuvent être établis. Etant donné l'exigence prioritaire
de mise au point du cadre d'analyse, il importe d'approfondir; le
déroulement d'opérations "ex post" avant de s'interroger sur
l'intérêt de la méthode en vue de la prise de décision "ex an te " .
a < oS2™.E. J! !'I J}f.£°P_ts/avan tage s_
Nous ne revenons pas sur les critiques d'ordre général déjà formulées
par les responsables du SAEI dans une note interne "Comment évaluer
un programme de résorption de l'habitat insalubre" avec laquelle nous
sommes en parfait accord. Gui peut résumer ces critiques :
. au fait que la problématique déterminante qui est celle de la
rentabilité financière se révèle insuffisante. Que l'on
prenne en compte les effets induits et les effets indirects
et que l'on multiplie les agents et les sous-agents concernés
n*ëmpêchera pas que le point de vue global ne sera jamais
étudié dans une opération ponctuelle donc partielle. Dans
une étude publiée en décembre 1972 pour le compte du
S.A.E.l sur "les charges d'adduction d'eau", nous avons
fourni des éléments théoriques sur cette question (chapitre B,
pages 41 à 64) ;
. au fait que la multiplicité des indicateurs accroît la complexité
sans améliorer la capacité d'agréger les résultats pour aider
les décideurs ;
. au fait enfin, que les problèmes théoriques spécifiques à
la méthode sont nombreux : du point de vue du temps
(quand commence et quand s'arrête une "opération"),
du point de vue de la valeur (quelle valorisation monétaire
.. . ?) du point de vue des compensations entre catégories
sociales. Cette méthode, onéreuse et complexe, ne permet
plus d'aider la puissance publique dans sa volonté de mettre
en oeuvre une comptabilité sociale, susceptible de l'aider
* dans sa prise de décision.
Ces critiques n'interdisent pas cependant d'avancer dans la recherche
d'un cadre comptable plus adéquat. (1)
C'est pourquoi, dès cette première étape, nous avons souligné que,
selon nous, les indicateurs recherchés ne peuvent être définis qu'à
partir des stratégies des différents agents et acteurs concernés
par l'opération.
(1) On pourra se reporter aux analyses du rapport intermédiaire de première
phase et à l'annexe A de ce rapport : " La Comptabilité sociale : les
limites de la théorisation . "- 11 -
Nous avions alors distingué entre les acteurs que sont les décideurs
par rapport à l'opération (par exempis l'Etat et les collectivités publiques,
les promoteurs, les employeurs. .) et les agents (locataires, propriétaires,
commerçants de la zone, etc..) dont les interventions sont déterminées par
les décisions prises par les acteurs (expropriation, expulsion, relogement,
emploi..).
L'objectif était alors de dégager à partir des enquêtes sur une ou plusieurs
zones précises d'habitat insalubre, une batterie d'indicateurs
. permettant d'éclairer la stratégie des acteurs et des agents ;
.t d'évaluer la politique de résorption de l'habitat
insalubre ;
. en nombre suffisant pour prendre en compte la réalité globale
(dans le temps et l'espace) ;
. en nombre suffisamment petit pour respecter l'objectif d'être
opérationnel, de permettre la compréhension et de comparer
les agents entre eux.
Pour les acteurs, la batterie d'indicateurs devait partir des comptes
financiers par agents (à condition de décomposer et d'analyser les trans-
ferts et les compensations), les contraintes budgétaires et les conséquences
financières étant des éléments particulièrement importants de leur compor-
tement.
Pour les agents (et aussi pour les acteurs), la batterie d'indicateurs
devait être fondée sur le rapprochement des impacts résultant de l'opé-
ration sur la situation des agents par rapport aux objectifs, implicites
ou explicites, résultant de l'étude de leurs stratégies sociales.
La comparaison et les choix des décideurs pouvait résulter alors d'un
double arbitrage :
. choix des alternatives qui assurent pour une stratégie donnée
la meilleurs réalisation des objectifs ;
. choix.entre les stratégies des acteurs si elles ne sont pas compa-
tibles.
La recherche d'une fonction de décision à optimiser apparaît alors
comme un cas particulier d'une étude générale de décision faisant
intervenir plusieurs acteurs ; cas où les stratégies des acteurs sont
compatibles et où un compromis entre la réalisation des divers objec-
tifs peut être formalisée sous forme d'une fonction unique de préfé-
rence .