Définition d'un système d'observation des expulsions locatives, de leur mécanisme et de leur prévention

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Le tableau de bord statistique national sur les expulsions pour impayés de loyers comprend six indicateurs allant des assignations en justice aux interventions effectives de la force publique. De 1999 jusqu'en 2002, tous ces chiffres ont été en augmentation constante. L'objet de ce rapport porte sur l'amélioration du système d'observation des expulsions locatives et de leur prévention, sans négliger la connaissance des ménages menacés d'expulsion, les causes des dettes locatives et le coût social des expulsions. Le rapport constate les insuffisances du tableau statistique national, notamment son manque de cohérence interne et l'absence de distinction entre bailleurs publics et bailleurs privés. Il
souligne la faiblesse des moyens d'observation en ce qui concerne le parc privé. En conclusion il présente un ensemble de propositions, notamment sept chantiers tous réalisables à court terme. Parmi eux la création d'un observatoire local, des suggestions pour un meilleur signalement des impayés dans le parc privé, un comptage plus fin des ménages en impayés de loyer soumis aux différentes procédures judiciaires puis préfectorales.

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Publié le 01 juillet 2004
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Langue Français
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Le tableau de bord statistique national sur les expulsions pour impayés de loyers comprend six indicateurs allant des assignations en justice aux interventions effectives de la force publique. De 1999 jusqu’en 2002, tous ces chiffres ont été en augmentation constante.
Pour renverser la tendance et rendre plus efficace la politique de prévention des expulsions, il faut d’abord mesurer l’impact des différents dispositifs utilisés. L’objet de ce rapport porte donc sur l’amélioration du système d’observation des expulsions locatives et de leur prévention, sans négliger la connaissance des ménages menacés d’expulsion, les causes des dettes locatives et le coût social des expulsions.
Il se situe à deux niveaux : le niveau national pour permettre au gouvernement de mieux communiquer sur le thème des expulsions sur la base d’un tableau statistique fiable et cohérent,juger de l’efficacité de sa politique de prévention, le de  mêmeet d’être mieux à niveau local où plus encore que par le passé se mèneront demain les actions préventives contre les expulsions.
Le rapport constate les insuffisances du tableau statistique national, notamment son manque de cohérence interne et l’absence de distinction entre bailleurs publics et bailleurs privés. Il souligne la faiblesse des moyens d’observation en ce qui concerne le parc privé.
En conclusion il présente un ensemble de propositions, notamment sept chantiers tous réalisables à court terme. Parmi eux la création d’un observatoire local, des suggestions pour un meilleur signalement des impayés dans le parc privé, un comptage plus fin des ménages en impayés de loyer soumis aux différentes procédures judiciaires puis préfectorales.
MOTS–CLES :
logement; impayés de loyer, pauvreté, défavorisés, surendettement, contentieux, procédure judiciaire, expulsions, politique sociale, action sociale, droit au logement, prévention des expulsions , aide a la personne, fonds de solidarité, observation, données statistiques, coût.
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La Défenslee ,6 novembre 2003 Le ministre de l’équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer à
Monsieur le Vice-Président du Conseil général des Ponts et Chaussées
objet: amélioration du dispositif prévention des expulsions locatives. affaire suivie pAanrn ie BADOUARD - DGUHG IUH1  tél. 01 40 81 92 15 , fax 0140 81 94 75  mél. Annie.Badouard@equipe ment.gouv.fr
La loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a mis en place un dispositif visant à éviter toute expulsion pour impayés de loyer des locataires de bonne foi en mettant en place une procédure permettant un trai tement social de la situation en amont.
Or, cette mesure ne semble pas avoir produit les effets escomptés. Les statistiques du ministère de la justice et du ministère de l'intérieur font apparaître une augmentation régulière depuis 2000 du nombre de jugements d'expulsion, de demande de concours de la force publique et d'intervention effective de cette dernière.
Un important travail sur l'amélioration du dispositif prévention des expulsions a déjà été réalisé sur la base d'une étude commandée par la DGUHC en 2001 et pilotée par l'UNIOPSS avec le concours de l'ANIL.
Certaines des propositions formulées dans ce cadre ont été reprises dans le programme de renforcement de la lutte contre la précarité et l'exclusion présenté en Conseil des Ministres par Mme VERSINI en mars dernier et sont en cours de concrétisation par la DGUHC.
Toutefois, le dispositif prévention des expulsions peut encore être amélioré sur deux points majeurs
- l'amélioration de la connaissance sur les expulsions locatives
Les données sur les expulsions sont partielles et cloisonnées et ne permettent pas d’avoir une appréciation globale du dispositif à tous les stades de la procédure.
Au niveau national, elles ne permettent pas de distinguer les contentieux ressortant du parc privé et du parc public ni de connaître la nature des décisions rendues.
Au niveau territorial, les indicateurs sur les situations d'impayés et leur traitement préventif sont, par ailleurs, insuffisants et très hétérogènes d'un département à l'autre ce qui limite leur possibilité d'exploitation
Or, l'appréciation de l'efficacité du dispositif de prévention des expulsions, qui a vocation à intervenir à différents stades de la procédure, et qui mobilise une pluralité d'acteurs nécessite de disposer de statistiques fiables, périodiques et territorialisées sur la base d'indicateurs préalablement définis.
- la diffusion de bonnes pratiques
Dans un domaine où interviennent autant d'acteurs d'horizons différents (services de l'Etat, associations, travailleurs sociaux, huissiers, magistrats...), il apparaît particulièrement nécessaire de recenser et faire connaître les bonnes pratiques.
Les chartes prévention des expulsions peuvent constituer à ce titre un élément de connaissance très précieux sur les pratiques innovantes de terrain dans le cadre de partenariats locaux .
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Je souhaiterais donc confier au CGPC une mission visant à engager avec les ministères de l'intérieur et de la justice une réflexion sur la mise en œuvre d’un système d'observation. A partir d'une analyse partagée par les différents ministères concernés de la fourniture et l'exploitation des données sur les expulsions, j'attends de cette mission des propositions opérationnelles pour la mise en place d’un dispositif d'observation fiable et utile pour l'efficacité de l'action publique.
Je souhaiterais également que puisse être réalisé le recensement de bonnes pratiques de terrain sur la base d'une analyse des chartes de prévention des expulsions, des remontées d'expérience des services déconcentrés, des réseaux associatifs et des autres partenaires impliqués dans les dispositifs territoriaux .
Je suggère qu'une telle mission soit confiée à M. Jean-Pierre Grunspan, compte tenu de l'expérience qu'il a acquise dans le domaine de l'hébergement très social, et qu’il la poursuive durant les quelques mois qui suivront son départ à la retraite.
Je souhaiterais que les conclusions de cette mission me soient rendues d'ici le mois de mars 2004.
François DELARUE
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DEFINITION D’UN SYSTEME D’OBSERVATION DES EXPULSIONS LOCATIVES, DE LEUR MECANISME ET DE LEUR PREVENTION
Sommaire
Résumé Lettre de mission sommaire Encadré : les mesures proposées à court terme INTRODUCTION ET SYNTHESE Quelques données de base sur les expulsions locatives et sur les impayés de loyer A- LES DONNEES SUR LES PROCEDURES D’EXPULSION I- la production actuelle d’information, possibilités et limites II- les besoins en matière d’information III-les propositions un cadre commun d’engagements qui serait homologué par les 3 ministères : B-LES DISPOSITIFS PUBLICS DE PREVENTION DES EXPULSIONS 1- Les enquêtes sociales en vue de l’audience du juge 2- Le maintien ou le rétablissement de l’APL ou de l’AL le problème du signalement à la CAF/MSA des impayés de loyer 3-les ménages n’utilisant pas les aides qui pourraient les solvabiliser 4- Quels indicateurs pour le FSL ? 5- Mesurer l’efficacité des plans d’apurement aidés par le FSL et / ou judiciaires 6. les dispositifs d’aide à la quittance alimentés (indirectement) par des fonds publics 7- Mesurer l’efficacité des protocoles tripartites 8- impayés : combien de locataires saisissent une commission de surendettement ? 8- Existe-t-il une bonne coordination entre les dispositifs de prévention? 10- autres indicateurs 11. L’éclairage statistique des causes des incidents de paiement et de leur prévention  une extension de l’enquête PLS ? Pistes de réflexion C- LA PREVENTION DES EXPULSIONS CHEZ LES BAILLEURS I. Introduction II-les outils disponibles & les données manquantes a) les indicateurs de montant d’impayés de loyer Cas des offices à comptables publics indicateurs produits par la fédération des offices de l’habitat ratios produits par la fédération des Entreprises Sociales de l’Habitat Le ratio B14 de Boléro b) Indicateurs renseignés par le DIS social de la fédération des offices de l’habitat c) les informations absentes du DIS social de la fédération des offices de l’habitat II- propositions a) scénario 1 : l’information des acteurs locaux sans contrainte réglementaire b) scénario 2 : la voie réglementaire la réalisation d’études ponctuelles III-: traitement des impayés de loye r chez les bailleurs privés D- LA CONNAISSANCE DES LOCATAIRES EN IMPAYES DE LOYER I. les travaux pilotés au niveau national I-1 les matériaux disponibles I-2 les perspectives possibles II. les initiatives locales : acteurs institutionnels et bailleurs sociaux III. quels besoins d’études et d’outils statistiques ?
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E- DEVENIR DES PERSONNES EXPULSEES : UN CHAMP PEU EXPLORE I –les travaux déjà réalisés II-les perspectives possibles
F- LE COUT DES EXP ULSIONS ET DE LEUR PREVENTION
LES ANNEXES
ANNEXE 0 organigramme des procédures d’expulsion ANNEXE 1 les sigles utilisés ANNEXE 2 bibliographie ANNEXE 3 quelques références juridiques ANNEXE 4 les personnes rencont rées ANNEXE A1 demandes introduites au fond et en référé :impayés de loyers en 2002 : extrait ANNEXE A2traitement judiciaire des demandes d'expulsion locative pour impayé de loyers en 2002 ANNEXE A3 (dont abandons de procédure) 2002résultat des demandes introduites au fo nd et en référé ANNEXE C1 le traitement des impayés de loyer (extrait rapport d’activité 2000 MIILOS) ANNEXE C2 a extrait des DIS (offices de l’habitat) ANNEXE C2 b extrait des DIS (Entreprises Sociales de Habitat) ANNEXE C3 Région Nord : valeurs moyennes et médianes du ratio B14 de BOLERO ANNEXE D1 expérience du Pas de Calais : résultats d’une enquête ANNEXE D2Al’Enquête Nationale Logement 2002 de l’INSEEExtrait du questionnaire de ANNEXE D2BExploitation par la DAEI du volet « de loyer » de l’ENL INSEE 2002 impayés ANNEXE D3 CNAF: éclairages sur les profils de ménages aidés financièrement par les FSL
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