Développement local et politiques d'aménagement du territoire : avis

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Confrontés à la complexité des politiques d'aménagement du territoire conduites par l'Europe, l'Etat et les régions, les acteurs locaux éprouvent des difficultés à concrétiser leurs projets de développement. Le Conseil économique et social propose des mesures simples pour améliorer l'efficacité des soutiens dont ils peuvent bénéficier. Source : Conseil économique et social

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Publié le 01 octobre 1998
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Langue Français
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III
SOMMAIRE
Pages
AVIS adopté par le Conseil économique et social au
cours de sa séance du 28 octobre 1998.......................I-1
I - UNE ARTICULATION DIFFICILE ......................................................4
A - DES POLITIQUES D’AMÉNAGEMENT PEU LISIBLES ET
QUI SE CHEVAUCHENT...................................................................4
1. Une politique européenne utile, mais lente et complexe...................4
2. Une d’Etat procédurière ....................................................6
3. Une politique régionale qui se cherche.............................................9
4. Une inflation de zonages d’intervention .........................................10
B - DES POLITIQUES SECTORIELLES QUI ACCENTUENT LA
CONFUSION ET LES DISTORSIONS12
1. Une fiscalité locale inadaptée .........................................................12
2. Les entreprises et les services dans le développement local ...........13
3. Des transports souvent sans liens avec les besoins .........................15
C - UN DÉVELOPPEMENT LOCAL AUX PRISES À DE
NOMBREUSES QUESTIONS ..........................................................17
1. Quels territoires pertinents ?...........................................................17
2. Quelle articulation entre le développement local et l’économie
globale ?.........................................................................................18
3. Quels acteurs des politiques de développement local ? ..................20
4. Quelle cohésion sociale ?................................................................21
5. Quelle démocratie locale ?..............................................................22
II - PROPOSITIONS...................................................................................23
A - LE CADRE POLITICO-ADMINISTRATIF .....................................24
1. La région pivot des politiques de soutien au développement
local................................................................................................24
2. La nécessité d’un chef de file pour le montage et la mise en
oeuvre des projets de développement local....................................24
3. Une plus grande lisibilité ................................................................25
4. Un soutien à la solidarité26
5. Une meilleure territorialisation des services de l’Etat ....................27
B - LES PROCÉDURES ET LES DISPOSITIFS....................................28
1. Améliorer la procédure de contractualisation pour les actions
d’animation ....................................................................................28
2. Simplifier les procédures de financement.......................................28
3. Mieux tenir compte des besoins spécifiques des territoires ............29
4. Donner une place réelle aux forces socio-économiques .................30
5. Orienter le contenu des contrats vers « l’immatériel »....................31 IV
6. Aider les entreprises à mieux s’intégrer au tissu économique
local................................................................................................32
C - LES TERRITOIRES ET LES ACTEURS .........................................32
1. Un espace territorial de projet qui émane de la volonté des
acteurs ............................................................................................32
2. Améliorer la situation des agents de développement ......................34
3. Soutenir les acteurs en ingénierie ...................................................35
ANNEXE A L’AVIS........................................................................................37
SCRUTIN..........................................................................................................37
DÉCLARATIONS DES GROUPES.................................................................39
RAPPORT présenté au nom de la section des
économies régionales et de l’aménagement du
territoire par Madame Jacqueline MENGIN,
rapporteur................................................................... II-1
INTRODUCTION .............................................................................................5
CHAPITRE I LES MOYENS DES POLITIQUES DE
DÉVELOPPEMENT ET D’AMÉNAGEMENT DU
TERRITOIRE...........................................................................7
I - LE DÉVELOPPEMENT LOCAL...........................................................8
A - HISTORIQUE ET DIVERSES CONCEPTIONS DU
DÉVELOPPEMENT LOCAL..............................................................8
1. Le développement local, mouvement alternatif ................................8
2. Le développement local face à la décentralisation et
l’approfondissement de la crise......................................................10
3. Le développement local aujourd’hui ..............................................12
B - LES ENJEUX DU DÉVELOPPEMENT LOCAL.............................13
1. Renforcer la cohésion sociale à partir des territoires et
promouvoir l’exercice de la démocratie locale ..............................13
2. Conférer aux territoires un rôle actif dans l’économie globale .......14
3. Désenclaver les...............................................................16
4. Créer un territoire comme espace pertinent de développement ......16
C - QUELQUES EXEMPLES .................................................................16
1. La Maurienne, une vallée confrontée à des difficultés
économiques, mais forte du dynamisme de ses acteurs..................16
2. Les 7 vallées ...................................................................................22
3. Saône et Madon, un pays qui trouve son origine dans une
initiative des acteurs associatifs du développement local...............28
4. Communauté urbaine de Dunkerque...............................................32
5. Le val de Lorraine et l’association pour le développement des
vallées de la Meurthe et de la Moselle ...........................................35 V
6. Saint-Nazaire, une démarche de développement durable pour
une ville en crise.............................................................................39
II - HISTORIQUE DES POLITIQUES D’AMÉNAGEMENT DU
TERRITOIRE...................................................................................44
A - L'ÉBAUCHE D’UNE POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT DU
TERRITOIRE (1950-1960)................................................................44
B - UNE POLITIQUE EXCLUSIVEMENT CONDUITE PAR
L’ÉTAT (1960-1974) .........................................................................45
C - UNE POLITIQUE CONFRONTÉE À LA CRISE (1974-1984) .......46
D - UNE NOUVELLE DONNE (1981-1994) .........................................48
E - DE LA LOI PASQUA À AUJOURD’HUI ........................................50
III - LA POLITIQUE EUROPÉENNE......................................................51
A - LA POLITIQUE RÉGIONALE.........................................................51
1. Détermination du champ d’application des différents objectifs......52
2. Les principes...................................................................................54
B - LES FONDS STRUCTURELS..........................................................55
1. Le Fonds social européen (FSE).....................................................55
2. Le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole
(FEOGA) section orientation .........................................................56
3. Le Fonds européen de développement régional (FEDER)..............56
C - LE PROGRAMME D’INITIATIVE COMMUNAUTAIRE
LEADER II.........................................................................................57
1. Principes généraux..........................................................................57
2. Conditions particulières de mise en oeuvre ....................................58
D - LE PROGRAMME D’INITIATIVE COMMUNAUTAIRE
URBAN ..............................................................................................58
1. Principes généraux58
2. Conditions de mise en oeuvre.........................................................59
E - LE PROGRAMME D’INITIATIVE COMMUNAUTAIRE PME ....59
1. Principes généraux..........................................................................59
2. Conditions de mise en oeuvre61
F - L’AGENDA 2000...............................................................................61
IV - POLITIQUE DE L’ÉTAT...................................................................62
A - LES CONTRATS DE PLAN.............................................................62
1. Le cadre général..............................................................................62
2. Les contrats de plan Etat-région de la troisième génération ...........63
3. Les procédures................................................................................64
4. Les actions ......................................................................................65
B - LA POLITIQUE DE LA VILLE........................................................68 VI
1. Le cadre général..............................................................................68
2. Les dispositifs institutionnels..........................................................69
3. Les mécanismes de financement.....................................................70
4. La contractualisation.......................................................................71
C - LES INSTRUMENTS FINANCIERS................................................73
1. Le FNADT......................................................................................73
2. Le fonds de gestion de l’espace rural..............................................76
3. Le fonds national de développement des entreprises......................77
4. La prime d’aménagement du territoire et les zones
d’aménagement du territoire ..........................................................78
5. Les zones prioritaires faisant suite à la loi Pasqua..........................78
V - POLITIQUES RÉGIONALES DE DÉVELOPPEMENT ET
D’AMÉNAGEMENT DES TERRITOIRES A TRAVERS DES
CONTRATS DE DÉVELOPPEMENT ..........................................83
A - CONFÉRENCE RÉGIONALE ET SCHÉMA RÉGIONAL
D’AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU
TERRITOIRE, CRÉATIONS DE LA LOI PASQUA........................83
1. Le schéma régional, expression d’un projet et cadre de
cohérence .......................................................................................83
2. Le schéma régional, document élaboré par le conseil régional,
après une large concertation...........................................................84
3. La conférence régionale de l’aménagement et du développement
du territoire.....................................................................................84
4. Les schémas interrégionaux pour le littoral et pour la montagne....85
B - POLITIQUES RÉGIONALES D’AMÉNAGEMENT DU
TERRITOIRE.....................................................................................86
1. Midi-Pyrénées : contrats de développement de terroir ...................86
2. Poitou-Charentes : contrats de ruralité et contrats de
développement urbain ....................................................................89
3. Picardie...........................................................................................93
4. Nord-Pas-de-Calais : contrat de développement rural et contrat
d’agglomération .............................................................................95
5. Rhône-Alpes : contrat global de développement ............................98
CHAPITRE II LES EFFETS DES POLITIQUES D’AMÉNAGEMENT
DU TERRITOIRE SUR LE DÉVELOPPEMENT LOCAL103
I - LE SOUTIEN AUX PROJETS GLOBAUX DE
DÉVELOPPEMENT LOCAL.......................................................104
A - L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE........................................104
1. Désenclaver le territoire................................................................104
2. Organise....................................................................107
3. Implanter des activités économiques ............................................111
4. Aménager les services publics ......................................................113 VII
B - LES PROCÉDURES DE SOUTIEN AU DÉVELOPPEMENT
LOCAL.............................................................................................119
1. La politique européenne ...............................................................119
2. Les contrats de plan Etat-région ...................................................129
3. La politique de la ville ..................................................................131
4. Les politiques régionales ..............................................................136
5. Les dérives du soutien au développement local............................143
C - LA POLITIQUE DE ZONAGE .......................................................146
1. La multiplication et l’extension des zonages ................................146
2. Les limites de la politique de zonage............................................148
II - LES POLITIQUES SECTORIELLES ..............................................150
A - LA POLITIQUE AGRICOLE..........................................................150
1. Des effets de la politique agricole.................................................150
2. Vers la prise en compte de l’aménagement du territoire dans la
définition des politiques agricoles................................................151
3. Un exemple : La Maurienne, aux prises avec les procédures pour
soutenir ses projets.......................................................................153
B - LES ENTREPRISES DANS LE PROCESSUS DE
DÉVELOPPEMENT LOCAL..........................................................155
1. Les pmi/pme .................................................................................156
2. Les grandes entreprises.................................................................158
3. Les politiques en faveur de la création de tissus économiques
locaux...........................................................................................160
4. L’artisanat et le commerce............................................................161
5. Les services de proximité .............................................................162
6. Le soutien financier du développement local................................164
C - LES FINANCES LOCALES AU SERVICE DU
DÉVELOPPEMENT........................................................................165
1. Une solidarité nécessaire mais encore timide ...............................165
2. La taxe professionnelle instrument essentiel du financement du
développement .............................................................................167
3. Les limites de la fiscalité locale dans le financement du
développement local.....................................................................168
4. La fiscalité locale aggrave les disparités des territoires ................168
D - LES TRANSPORTS169
1. La prépondérance de la route........................................................169
2. L’exemple de la sncf170
III - LES ENJEUX DU DÉVELOPPEMENT LOCAL FACE AUX
POLITIQUES D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE...........176
A - LES TERRITOIRES PERTINENTS DU DÉVELOPPEMENT
LOCAL ET LEUR ORGANISATION.............................................176
1. La détermination du périmètre......................................................176
2. La définition du territoire par le projet .........................................180 VIII
3. La structuration du territoire.........................................................182
B - LA PLACE DU DÉVELOPPEMENT LOCAL DANS
L’ÉCONOMIE GLOBALE..............................................................185
1. Attirer des entreprises...................................................................186
2. Créer des niches............................................................................187
3. Soutenir les acteurs économiques .................................................189
4. Développer l’emploi .....................................................................190
5. Préparer l’avenir ...........................................................................191
C - LES ACTEURS DES POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT
LOCAL.............................................................................................192
1. Les élus.........................................................................................192
2. Les représentants de l’Etat............................................................194
3. Les agents de développement .......................................................196
D - LES TERRITOIRES LIEUX DE LA COHÉSION SOCIALE ........198
1. La territorialisation de la cohésion sociale....................................198
2. La situation des espaces urbains ...................................................198
3. La situation des territoires ruraux .................................................199
4. Normes et cohésion sociale...........................................................200
5. Le rôle des territoires dans la cohésion sociale.............................201
E - LE DÉVELOPPEMENT LOCAL AU SERVICE DE LA
DÉMOCRATIE LOCALE ...............................................................201
1. Les instances de participation des citoyens...................................202
2. La participation des habitants .......................................................204
CONCLUSION..............................................................................................208
TABLE DES SIGLES....................................................................................214
LISTE DES ILLUSTRATIONS ...................................................................216 I-1

AVIS

adopté par le Conseil économique et social
au cours de sa séance du 28 octobre 1998 I-2 I-3
Le Conseil économique et social s’est saisi, le 24 juin 1997, de la question
de l’articulation entre le développement local et les politiques d’aménagement du
territoire. La section des économies régionales et de l’aménagement du territoire,
chargée d’établir un rapport et un projet d’avis, a désigné Mme Jacqueline
1Mengin en qualité de rapporteur .
*
* *
L’approfondissement de la crise et la mondialisation croissante des
économies ont profondément modifié la répartition des activités économiques
dans notre pays. L’importance accrue prise par la construction européenne, la
décentralisation, l’internationalisation des firmes ont créé une nouvelle donne qui
se caractérise notamment par la multiplication des acteurs du développement des
territoires qui prennent place aux côtés de l’Etat, rendant l’action de celui-ci plus
complexe.
Face à cette situation, la politique d’aménagement du territoire a, faute de
moyens et de volonté politique, perdu beaucoup de sa force. L’Etat a eu tendance
à renvoyer sur les acteurs locaux la gestion des conséquences des mutations,
même si des politiques de soutien ont été mises en place et si les régions ont
cherché à soutenir la création d’activités au niveau infra-régional.
Dès lors, le développement local, parfois considéré comme une utopie,
est apparu susceptible de concourir à une redynamisation partielle du territoire
fondée sur un développement solidaire de toutes ses parties. Le développement
local pourrait être décrit comme une démarche de développement territorial
global, incluant des aspects économiques, sociaux, culturels, politiques,
favorisant le développement endogène, mobilisant l’ensemble des moyens
humains et financiers qui y concourent et assurant leur convergence.
Processus fondé sur l’implication de tous les acteurs concernés (élus,
acteurs économiques, associatifs et syndicaux) mais aussi sur celle de la
population, dans un souci de démocratie locale, il est construit sur la base d’un
projet collectif de développement élaboré, mis en oeuvre et évalué à partir d’une
analyse des besoins et en tirant parti au mieux des forces du territoire.
Des initiatives locales ont été prises en ce domaine, mais ces démarches
s’articulent mal avec des approches plus technocratiques qui caractérisent les
procédures et la gestion des budgets publics. Or, si le développement local ne
saurait à lui seul résoudre les conséquences d’une crise mondiale, il est
irremplaçable en matière d’aménagement des espaces, de création d’activité
économique et de cohésion sociale.
Dans quelle mesure les soutiens dont il bénéficie sont-ils réellement adaptés
aux réalités locales du développement ? Comment s’articulent entre elles les
actions des différents acteurs et niveaux d’intervention ? I-4
I - UNE ARTICULATION DIFFICILE
A - DES POLITIQUES D’AMÉNAGEMENT PEU LISIBLES ET QUI SE CHEVAUCHENT
1. Une politique européenne utile, mais lente et complexe
1.1. Un cadre apparemment rationnel
L’Europe a voulu répondre à l’impératif général de cohésion économique et
sociale à travers deux approches différentes : d’une part, en déterminant quatre
objectifs régionalisés, ayant vocation à réduire les écarts existant entre les
régions, objectifs 1,2,5b et 6 ; d’autre part, avec des objectifs nationaux, pour
satisfaire, au-delà des disparités régionales, à ce souci de cohésion économique et
sociale. Depuis 1993, pour bénéficier des fonds structurels dans le cadre de ces
objectifs, les Etats membres peuvent proposer un « Document unique de
programmation » (DOCUP). C’est le choix effectué par la France.
Par ailleurs, la Commission a défini treize programmes d’initiative
communautaire (PIC) pour des actions revêtant un intérêt particulier pour la
Communauté. Ainsi le PIC LEADER II a pour but de contribuer au
développement des zones rurales fragiles sur la base d’une démarche de
développement local initié par les acteurs de petits territoires homogènes. Le PIC
URBAN vise à contribuer à l’amélioration des conditions économiques et
sociales de quartiers urbains en crise. Le PIC PME doit aider ces entreprises à
acquérir une compétitivité sur le plan international.
Faisant un bilan mitigé des opérations conduites depuis 1988 et confrontée
aux problèmes de l’élargissement de l’Europe, la Commission a décidé de
proposer de nouveaux règlements afin d’améliorer l’efficacité des fonds
structurels. Elle suggère de maintenir l’effort financier au niveau atteint à la fin
de la période en cours, de renforcer la concentration dans les zones aidées de
façon à ce que l’effet de levier soit suffisant et de simplifier les bases de la
gestion pour un meilleur rapport coût/efficacité. La France risque, de ce fait,
de subir une baisse des concours dont elle bénéficiait jusqu’alors.
1.2. Des difficultés d’utilisation
Les activités éligibles sont définies par les règlements de manière large,
ce qui signifie que beaucoup d’entre elles peuvent prendre place dans un
processus de développement local. Elles y entrent de façon variable selon les
régions, puisque c’est à leur niveau que sont préparés les « DOCUP ».
Les conditions d’élaboration de ces « DOCUP » expliquent leur faible
implication dans une stratégie de développement local. Ils sont généralement
élaborés par les SGAR, qui ont une vision administrative, le plus souvent
sectorielle, font intervenir de façon insuffisante les forces socio-économiques
dans la concertation et la participation et s’approprient dans certains cas les
moyens dévolus à l’assistance technique. Le dispositif d’accompagnement des
projets est composé d’élus, de représentants de l’administration, et parfois des
chambres consulaires. Les pays et les structures intercommunales n’y sont pas
pour l’instant représentés. Les régions quant à elles ont souvent