Droit minier et droit de l'environnement - Eléments de réflexion pour une réforme relative à l'évaluation environnementale, à l'information et à la participation du public

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Le rapport de Maître Arnaud Gossement a pour objet de nourrir la réflexion autour d'une meilleure articulation entre le droit minier et le droit de l'environnement. Ce document aborde également le renforcement de l'évaluation des impacts écologiques des activités minières et le développement de l'information et de la participation du public. La réforme déjà engagée du code minier s'inscrit notamment dans la suite du débat public autour de la recherche et de l'exploitation d'hydrocarbures non conventionnels (gaz et huiles de schiste), dont l'extraction est obtenue par la technique de fracturation hydraulique des roches. La loi du 13 juillet 2011 prévoit l'interdiction de cette technique ainsi que l'abrogation des permis correspondants.

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Publié le 01 octobre 2011
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Droit minier et droit de l’environnement  
Eléments de réflexion pour une réforme relative à l’évaluation environnementale, à l’information et à la participation du public
Rapport remis à Madame Nathalie KOSCIUSKO-MORIZET  
Ministre de l’Ecologie, du Développement durable, des Transports et du Logement     Paris, le 12 octobre 2011    Arnaud GOSSEMENT  
Avocat au Barreau de Paris
  
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Remerciements  Je tiens à remercier toutes celles et tous ceux qui, par leur expertise, leurs conseils ou leurs compétences ont bien voulu m’apporter une aide précieuse à la rédaction du présent rapport.  Je remercie en premier lieu, Madame Nathalie Kosciusko-Morizet, Ministre de l’Ecologie, du Développement durable, des Transports et du Logement pour sa confiance et pour avoir pensé à me confier cette mission passionnante sur l’articulation du droit minier et du droit de l’environnement.  Je remercie Monsieur Jean-Marie Durand, Directeur de cabinet adjoint, Madame Anne Laurent, conseillère de la Ministre ainsi que Monsieur Raymond Cointe, directeur des affaires européennes et internationales au Ministère, pour leur aide précieuse. Je remercie également toutes les personnes qui ont contribué à l’élaboration de l’étude de droit comparé qui a m’a été remise par la Direction Générale du Trésor du Ministère de l’Economie.  Je remercie Monsieur François Bersani, Ingénieur général des Mines et François Baratin, Ingénieur général des Mines, pour avoir accepté de me faire part de leurs connaissances et de leurs analyses du droit minier. Je remercie M. Philippe Vesseron, Président du Comité national Géothermie. Je remercie M. Damien Mathon et Mme Elsa Demangeon Syndicat des énergies renouvelables.  
Je remercie mes confrères qui m’ont consacré beaucoup de temps, notamment Carl Enckell, Catherine Banet, Sarah Nataf, Audrey Bourlon, Isabelle Laborde, Fabrizio Romano. Plusieurs juristes en droit de l’environnement de grande compétence m’ont également apporté une aide indispensable dont Delphine Ollivier, Margaux Trarbach. Qu’ils soient également remerciés.  Enfin, qu’il me soit permis de remercier Alexandra Faujour et Louise
Droit minier et droit de l’environnement Rapport - Arnaud GOSSEMENT 12 octobre 2011
  
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Résumé du rapport  1. Le présent rapport, dans le contexte d’une nouvelle codification du droit minier, tend à étudierl’articulation du droit minier et du droit de l’environnementévoluer le droit minier dans le sens la manière de faire  et d’une meilleure information et participation du public et d’une évaluation environnementale renforcée. L’objet du rapport ne porte pas sur la réforme du droit minier dans son entier et notamment sur les questions de propriété du sous-sol, de responsabilité de l’exploitant ou de procédures de mise en concurrence.  
2. Le rapport, qui correspond àune première analyse d’ordre strictement juridique, comprend trois parties. La première est consacrée aux conditions de formation historique et à un état des lieux du droit minier actuel, dans ses
principes et principales caractéristiques. Elle est composée des éléments de droit comparé qui ont pu être réunis. La deuxième est consacrée à quelques-uns des principaux enjeux et facteurs d’évolution du droit minier. La troisième comporte plusieurs propositions de réforme du droit minier dans le sens d’une meilleure protection de l’environnement.  3. de l’idée fondamentale qu’il convient de distinguerLe rapport procède rigoureusement la fonction de la décision publique de celle de la procédure qui lui est préalable. Complexifier une procédure pour, par avance, multiplier les chances qu’une décision intervienne dans un sens donné est contraire au progrès de la qualité du droit. L’enjeu propre à la procédure est distinct de celui relatif au sens de la décision.  
4. La méthode du rapport a consisté àconfronter les dispositions du code minier aux intérêts et principes directeurs du droit de l’environnement tels qu’ils sont notamment inscrits dans la Charte de l’environnement et tels qu’ils ont été déclinés lors du Grenelle de l’environnement.  
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5.du rapport s’articulent en fonction de l’impératif d’un Les propositions nouvel équilibre entre « protection » et « production », entre l’exigence de progrès de la protection de l’environnement par le droit minier et l’application du principe de sécurité juridique dont doivent bénéficier les exploitants.  
6.s’il ne s’y résume pas, procède du constat que la controverse Le rapport, relative à la délivrance de titres miniers pour l’exploration de gisements d’hydrocarbures non conventionnels, à révéler une nécessaire et profonde réforme de la régulation juridique des ressources minières.Cette réforme ne peut se borner à la seule adaptation des dispositions du code miner mais doit également comporter une réforme de l’Etat lui-même, tant dans son organisation administrative que dans la répartition des compétences avec les collectivités territoriales. Des corrections à la marge des procédures minières ne sont pas à la hauteur de l’enjeu qui est aussi d’ordre démocratique. La centralisation étatique de la régulation de l’activité minière, héritage de l’histoire du droit minier, doit être repensée. En définitive,le projet de loi portant ratification de l’ordonnance relative à la partie législative du code minier est insuffisant ne répond pas encore tout à fait, à lui seul, aux enjeux actuels du droit minier.  
7. relatif au code minier représente aussi une opportunité pourLe chantier faire progresser l’idée d’une « démocratie écologique ». Le rapport propose à cette fin une évolution importante de la manière dont le public est informé et
associé à l’élaboration des décisions publiques en matière sanitaire et environnementale. En ce sens,la controverse relative aux permis exclusifs de recherches d’hydrocarbures non conventionnels témoigne aussi de la faiblesse du dialogue environnemental en France. A ce titre, la réforme du droit minier, qui ne se limite pas à l’amendement de son code, représente un possible laboratoire de ce dialogue environnemental pour permettre à ce dernier de progresser.  
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8. point de vue du droit, le rapport propose d’améliorer la rédaction du Du code minier, de cesser la transposition par « blocs » du droit de l’Union européenne,  9. Le rapport conclut tout d’abord à la nécessité d’une réflexion sur l’autonomie du droit minieret les conditions de son « rapprochement » avec la police des installations classées pour la protection de l’environnement.
 10.Le rapport propose dequalifier les ressources minières de patrimoine « commun », conformément aux dispositions de la Charte de l’environnement et du code de l’environnement.  11. rapport propose d’inscrire Lele principe d’inversion de la charge de la preuve en droit minier manière à faire évoluer le sens de la rédaction des de demandes de titres et autorisations de travaux miniers.  12. rapport propose Leune évolution importante de la gouvernance de l’activité minière, tant nationale que locale, dans le sens du dialogue à cinq et d’une participation du public qui soit continue. Pour ce faire, l’extension des attributions de la Commission nationale du débat public est étudiée et la création d’un Haut Conseil des ressources minières est proposée sur le modèle du « dialogue à cinq ».  13. Au niveau local, dans l’esprit d’une nouvelle étape décentralisation des politiques en matière d’énergie et de mines, il est proposé d’étendre à la métropole la création de commissions départementales des mines qui ne soient pas chargées que de l’après mine mais également saisies des problématiques afférentes aux projets en cours d’élaboration. Il est également proposé d’aller plus loin que le modèle des commissions locales d’information qui sont attachées à des installations en déclinant le modèle du Haut Conseil des ressources minières au niveau local et en permettant aux commissions départementales de se saisir de tout sujet.
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 14. Le rapport conclut à la nécessité d’assurer la participation du public en amont des projets, non pas uniquement au moyen d’une multiplication des procédures d’enquêtes publiques mais par le recours à un panel de mesures qui assurent une participation continue, directe et indirecte, à tous les échelons territoriaux pertinents.  
15.est également nécessaire de renforcer l’évaluation environnementale des  Il projets au moyen du recours plus fréquent à l’étude d’impact et ce, dès l’instruction d’un permis exclusif de recherches. L’intégration de la notion d’« évaluation environnementale stratégique »en droit interne est proposée.  
16. La ventilation des matières entre les régimes de l’autorisation et de la déclaration doit être corrigée, en ce qui concerne notamment les hydrocarbures liquides et gazeux.  
17. L’information doit être mieux précisée et mieux partagée. Il convient, notamment par voie réglementaire, de mieux définir les critères précis de rédaction de certains documents, comme le rapport annuel de l’exploitant  
18. La prise de la décision elle-même doit être modifiée. Notamment, la protection de l’environnement, la prévention des risques écologiques et sanitaires doivent être plus expressément et systématiquement inscrits au nombre des critères d’attribution des titres miniers et des autorisations de travaux miniers.  19. De même, la procédure de retrait des titres et des autorisations de travaux miniers doit être modifiée de manière à mieux tenir compte des risques révélés postérieurement à la délivrance ou d’une autorisation, qu’ils soient avérés ou incertains, par application des principes de prévention et de précaution.  
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20. La problématique de la régulation juridique du sous-sol comme du sol relève bien entendu de l’échelon de l’Union européenne et ne saurait être complètement traitée qu’au niveau national.  
21. Le droit minier ne doit pas apparaître comme un « droit sans juristes ». Un effort de formation des étudiants et de recherche juridique universitaire doit
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Récapitulatif des propositions
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 TITRE I. MIEUX ARTICULER LE DROIT MINIER ET LE DROIT DE
L’ENVIRONNEMENT  Proposition n°1 une réflexion sur le transfert de la police des mines Engager au sein de la police des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE).
 Proposition n°2  
Insérer un article premier au sein du code minier qui précise explicitement que l’ensemble des dispositions du code minier sont interprétées et élaborées en considération des intérêts et principes directeurs du droit de l’environnement, tels que mentionnés par la Charte de l’environnement et l’article L.110-1 du code de l’environnement.
 TITRE II. APPLIQUER LE PRINCIPE DE SECURITE JURIDIQUE  Proposition n°3 Inscrire le principe de sécurité juridique dès le premier article du code minier et en vérifier constamment le respect
par toutes les dispositions, présentes et à venir, du code minier.
 Proposition n°4Confirmer explicitement, sans délai et par voie réglementaire que la géothermie à très basse température n’est pas soumise aux dispositions du code minier relatives à la recherche et à l’exploitation.      
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TITRE III. LES RESSOURCES MINIERES : UN PATRIMOINE COMMUN  Proposition n°5de mine de « patrimoine commun » les substances  Qualifier dès le premier article du code minier.
 TITRE IV. INVERSER LA CHARGE DE LA PREUVE  Proposition n°6 Inverser la charge de la preuve en demandant aux pétitionnaires et aux auteurs des décisions d’octroi de titres et d’autorisations de démontrer par écrit que la solution retenue est la plus respectueuse de l’environnement. 
 TITRE V. UNE NOUVELLE GOUVERNANCE DE L’ACTIVITE MINIERE   Proposition n°7Adapter l’organisation administrative de l’Etat et la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales, aux enjeux d’une meilleure articulation du droit de l’environnement et du droit minier 
 Proposition n°8 une Commission des pétitions au Parlement Créer  Proposition n°9 Créer un Haut Conseil des ressources minières, garant, notamment, du pluralisme de l’expertise et du dialogue à cinq.
 Proposition n°10 Mieux associer la Commission nationale du débat public aux problématiques d’exploration et d’exploitation du sol et
du sous-sol  Proposition n°11 des Commissions départementales des mines en Créer métropole.
 
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Proposition n°12 Réformer en profondeur le régime juridique du permis exclusif de recherches de manière à en préciser l’objet, à prévenir tout risque environnemental et à assurer la participation du public et des collectivités territoriales.  
Proposition n°13 Assurer la participation du public et des collectivités territoriales lors de l’instruction de la demandede prolongation du permis exclusif de recherches.  
Proposition n°14 la participation du public et des collectivités Assurer territoriales lors de l’instruction de la demanded’extension du permis exclusif de recherches.  
Proposition n°15 Assurer la participation du public et des collectivités territoriales lors de l’instruction de la demande de permis d’exploitation déposée avant l’expiration de l’autorisation de recherches  
Proposition n°16Assurer la participation du public et des collectivités territoriales lors de l’instruction de la demande de prolongationde la concession de mines.  
Proposition n°17Réduire la durée de la concession d’exploitation.  
Proposition n°18Soumettre au régime de l’autorisation, les travaux de recherches d’hydrocarbures liquides ou gazeux, conventionnels ou non.     
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