Paris, le 26 juin 2009 Eléments d’analyse sur la Contribution Climat Energie Synthèse des études de l’ADEME et du MEEDDAT
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Liste des contributeurs Gaël Callonnec, Matthieu Orphelin, François Moisan, Nicolas Blanc, Thomas Gaudin. Les auteurs tiennent à remercier chaleureusement Jean-jacques Becker, Daniel Delalande, Richard Lavergne, Olivier Teissier, Laurent Meunier, Franck Cachia, Jeremy Gasc et Alexandre Baux pour leur aimable participation.
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Préambule ................................................................................................................................ 5 1. Introduction ......................................................................................................................... 6 1.1 La fiscalité comparée de l’énergie en Europe et en France........................................... 7 1.1.1 Les taxes sur l’énergie en France ................................................................. 9 1.1.2 Les taxes intérieures sur les combustibles fossiles...................................... 10 1.1.3 La fiscalité carbone/énergie en Europe ....................................................... 12 1.2 Les scénarios étudiés .............................................................................................. 39 1.2.1 Les hypothèses ........................................................................................... 40 1.2.2 Les recettes fiscales attendues selon les divers scénarios ........................... 48 2. Les incidences d’une Contribution Climat Energie (CCE) sur les ménages ............... 52 2.1 Dépenses énergétiques des ménages et niveau de vie......................................... 53 2.1.1 Le poids des dépenses énergétiques dans le budget des ménages.............. 56 2.1.2 L'identification des sous-populations les plus exposées ............................ 58 2.2 Les effets sur le niveau de vie des ménages d’un relèvement des taxes sur l’énergie............................................................................................................................. 61 2.2.1 Coût de la CCE sur les combustibles (hors carburants) .............................. 61 2.2.2 Impact différencié en fonction du type d’habitat et du mode de chauffage 62 2.3 Les effets sur le niveau de vie des ménages d’un relèvement des taxes sur le carburant............................................................................................................................ 67 2.3.1 Le régime fiscal des carburants ................................................................... 67 2.3.2 Le coût de la CCE sur les carburants .......................................................... 69 2.4 Conclusion............................................................................................................... 71 3. Les effets sur la compétitivité des entreprises françaises .............................................. 72 3.1 L’agriculture et la pêche.......................................................................................... 74 3.1.1 Impact de la mise en place d’une taxe carbone sur les résultats des exploitations agricoles en France ................................................................................ 74 3.1.2 Impact de la mise en place d’une taxe carbone sur la pêche professionnelle 77 3.2 Le secteur tertiaire ................................................................................................... 80 3.2.1 La taxe additionnelle pour le tertiaire ......................................................... 80 3.2.2 Taxe différentielle pour le tertiaire.............................................................. 82 3.3 Les secteurs industriels............................................................................................ 94 3.3.1 Le poids de la taxe en pourcentage de la VA des divers secteurs ............... 94 3.3.2 Une analyse par sous secteurs intensifs en énergie ..................................... 97 3.3.3 Analyse des effets économiques et environnementaux de la taxe ............ 100 4. Mesures d’accompagnement .......................................................................................... 105 4.1 Les mesures d’accompagnement pour les ménages .............................................. 105 4.1.1 Une redistribution des recettes .................................................................. 106 4.1.2 Les aides à l’efficacité énergétique : crédits d’impôt, CEE et prêts bonifiés 107 4.1.3 Exonération d’une tranche forfaitaire équivalente à la consommation moyenne des ménages ............................................................................................... 110 4.2 Les mesures d’accompagnement pour les entreprises.......................................... 115 4.2.1 Le potentiel de baisse de charges ou d’impôts ......................................... 115 4.2.2 Vers un crédit d’impôt entreprise et/ou une aide à l’investissement dans l’efficacité énergétique .............................................................................................. 116
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5. 6.
4.2.3 L’exonération des combustibles à « double usage » et de la fabrication des produits minéraux non métalliques ........................................................................... 116 Conclusion générale ................................................................................................ 119 Annexes .................................................................................................................... 124 6.1 Article 24 de la Directive 2003/87/CE .................................................................. 124 6.2 Une taxe sur l’électricité ....................................................................................... 125 6.3 Bilan sur la couverture des coûts externes des circulations routières ................... 129 6.4 Eléments comptables des entreprises de transport ................................................ 135 6.5 Données complémentaires sur l’agriculture .......................................................... 135 6.6 Données complémentaires sur la pêche ................................................................ 147 6.7 EÉlvéolmuetinotsn dd’easp dpréépceinastieos né dnue rpgréitxi qfuuetsu re dn epsourcentage du revenu des ménages.....148 6.8 énergies .............................................. 152 6.9 Liste des matériels susceptibles de bénéficier d’un crédit d’impôt entreprise ..... 159 6.10 Régime fiscal de la taxe professionnelle .......................................................... 162 6.11 Le Grenelle de l’environnement et la croissance verte .................................... 167 Le regard de l’ADEME ................................................................................................... 167 6.12 Références bibliographiques ............................................................................. 192
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Préambule Le Grenelle a conclu à la nécessité d’étudier la création d’une taxe « climat-énergie », c'est-à-dire une taxe sur les énergies fossiles qui permettrait de modifier les comportements, de favoriser de nouveaux modes de production et de nouvelles innovations. Dans son discours du 25 octobre 2007, le Président de la République a souligné que la création d’une éventuelle taxe « climat-énergie » devait être envisagée à pression fiscale constante et donc en contrepartie d’un allégement de la taxation du travail pour préserver la compétitivité des entreprises et le pouvoir d’achat des ménages. Il a posé comme principe que tout impôt nouveau devait être strictement compensé. La question de la fiscalité carbone a été directement ou indirectement abordée dans de nombreux rapports administratifs, parlementaires, du conseil des impôts, de parties prenantes (ONG, associations d’entreprises, syndicats
), ou de consultants depuis une dizaine d’années. Les éléments d’expertise dont on dispose se sont sensiblement enrichis depuis un an, avec à la fois les travaux menés au sein de l’administration mais aussi par des parties prenantes, avec des rapports de très bonne facture technique, de FNH et l’Institut de l’entreprise, notamment. Afin d’apporter un éclairage aussi précis que possible sur la question, l’ADEME et le MEEDDAT ont réalisé une étude d’impact de la contribution climat énergie. Les estimations figurant dans ce document ont été élaborées sur la base de recommandations figurant dans des rapports publics ou des études scientifiques. Les évaluations portent sur plusieurs scénarios d’assiette et de taux, pour chaque catégorie d’assujettis potentiels. Par ailleurs, l’étude recense et évalue un certain nombre de mesures d’accompagnement permettant de limiter l’impact de la contribution climat énergie sur les ménages et les entreprises. Cette étude a simplement pour vocation d’éclairer les décideurs publics en donnant une évaluation aussi précise que possible des volumes et des valeurs en jeu. Les scénarios étudiés et les mesures d’accompagnement recensées ne préjugent en rien des décisions qui seront prises.
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1. Introduction L’instrument fiscal peut contribuer efficacement à la lutte contre le changement climatique, Or les émissions de gaz à effet de serre générées par les combustibles fossiles sont très peu taxées en France, si l’on fait abstraction de la TIPP sur les carburants. Certes, il existe des dispositifs incitatifs adaptés pour encourager les particuliers à réaliser des travaux d’efficacité énergétique mais il y a peu de mesures pour inciter les industriels non soumis au système européen de quotas CO2 et les acteurs du tertiaire à décarboner leurs activités. Dans ce contexte et suite aux conclusions du Grenelle de l’environnement, le gouvernement a souhaité que des études soient réalisées sur l’opportunité de créer une Contribution Climat Energie (CCE), qui préserve à la fois le pouvoir d’achat des ménages et la compétitivité des entreprises. En favorisant la réduction de notre dépendance énergétique, une CCE pourrait atténuer les effets inflationnistes liés à la raréfaction des combustibles fossiles. La récente hausse des prix du pétrole et du gaz a entraîné un renchérissement de la facture énergétique française. Elle a eu une incidence négative sur la croissance économique en aggravant le déficit de la balance commerciale et en renchérissant les coûts de production et de distribution des biens et services. En générant un signal prix adéquat, une taxation de l’énergie pourrait conduire les entreprises et les ménages à réaliser de substantielles économies d’énergie. Par ailleurs, la lutte contre le réchauffement climatique pourrait avoir un effet d’entraînement sur l’économie en relançant l’activité des secteurs du bâtiment, des transports collectifs et de l’industrie ferroviaire. Cependant, le prélèvement de nouvelles recettes fiscales dans le domaine de l’énergie pourrait donner lieu à un accroissement des inégalités entre les différentes catégories sociales. En effet, la part des dépenses énergétiques dans le budget des ménages les plus défavorisés est plus élevée que la moyenne. En outre, une taxe énergétique peut altérer la compétitivité extérieure de certains secteurs industriels intensifs en énergie. Des mesures d’accompagnement de la CCE mériteraient donc d’être examinées et le présent rapport explore un ensemble de pistes sur ce point. L’ADEME et le MEEDDAT ont réalisé une étude d’impact de la CCE (selon deux scénarios : taxe additionnelle et taxe différentielle) à partir des bases de données sur la consommation énergétique des ménages, des exploitations agricoles, des entreprises du tertiaire, notamment celle de la branche transport, et des différentes branches industrielles, par type de combustibles et par usage. Les estimations figurant dans ce document ont été élaborées sur la base d’éléments disponibles dans des rapports publics ou des études scientifiques. Elles ne préjugent en rien des décisions qui seront prises. L’ADEME et le MEEDDAT ont souhaité évaluer plusieurs scénarios d’assiette et de taux, pour chaque catégorie d’assujettis potentiels, de manière à ce que les autorités publiques puissent avoir une idée aussi précise que possible des volumes et des valeurs en jeu.
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1.1 La fiscalité comparée de l’énergie en Europe et en France En France, le carbone est globalement taxé à un niveau supérieur à la moyenne européenne : une tonne de CO2 est taxée à environ 64 euros en France, alors que la moyenne européenne s’établit à 47 euros. Cette moyenne cache des disparités de taxation selon l’usage et la nature des produits fossiles. La France taxe les produits fossiles utilisés comme carburant à un taux relativement élevé, tandis que les produits fossiles utilisés comme combustible sont peu taxés. Par exemple, le CO2 issu de la combustion de l’essence est fortement taxé en France (265 euros la tonne de CO2 alors que la moyenne des pays de l’UE 27 se situe à 214 euros). En revanche, le fioul lourd est peu taxé (6 euros la tonne de CO2, contre 15 euros en moyenne). Certains combustibles fossiles et certains usages bénéficient même d’exonérations totales, comme le charbon à usage industriel (en Europe, ce combustible est imposé en moyenne à hauteur de 11,6 euros la tonne de CO2). Les taux de la TGAP (Taxe Générale sur les Activités Polluantes) ont récemment augmenté ; une taxe sur le charbon (TICC) a été instaurée en 2006 et l’assiette de la TICGN (taxe intérieure de consommation de gaz naturel) a été élargie (LFR 2007) si bien que la France respecte désormais les minima communautaires prévus par la directive UE 2003/96. La fiscalité française sur l’énergie est l’une des plus faibles d’Europe. D’après Eurostat, les accises énergétiques françaises représentent 1,35 % du PIB et 2,7% des dépenses publiques, contre respectivement 1,5% et 3,3% dans l’Europe des 25.
2,1%
1,9%
1,7%
1,5%
1,3%
1,1%
0,9%
0,7%
0,5% 1,5%
Taxes énergétiques en pourcentage du PIB et des rec ettes publiques en 2006 (ADEME d'après Eurostat 2009)
Gre
2,0%
Bel
Hon Mal
Fra
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2,5%
Sue
Dan
P-B
Fin Ita P r AutUE25oR-U UE15 Chy SloSlova Pol Lit
3,0% 3,5% en % des recettes publiques
4,0%
All Lux Rep Tch
4,5%
5,0%
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Cette singularité s’explique pour plusieurs raisons : - La consommation de charbon est quasi exonéréeen France, ce qui n’est pas le cas dans le reste de l’Union. - Les ¾ du gaz naturel consommés en France étaient exonérés en 2007. (La réforme prévue par la LFR du 31/12/2007 de la TICGN a cependant élargi l’assiette de la taxe). - Le fioul domestique est taxé à 5,66 €/hl soit un niveau très inférieur à la moyenne pays fondateurs de l’Union Européenne (12,64 €/hl).des 15
300
250
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150
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50
0
2005 2006
46 47 51 39
60 52
Taux d'imposition implicite de l'énergie en € par t ep (source Eurostat)
74 78 79
152 154 156 138 139 123 126 92 99 104 109 109
177183190193195
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1.1.1 Les taxes sur l’énergie en France
Accises énergétiques et taxes spécifiques sur la production et la distribution d’énergie en France Taxe intérieure sur les produits pétroliers et taxe spéciale sur les carburants Taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel Taxe sur les titulaires d'ouvrages hydrauliques concédés Taxe sur les installations nucléaires de base (2000) Taxe additionnelle sur les installations nucléaires de base (2006)
2006 2007 26197 25470 190 193 123,7 120 337 357 130
Estimation 2008 pour 2009 25569 25673 194 219 122 124 362 367 138 138
Redevance proportionnelle sur l’énergie hydraulique (taxe sur l'énergie hydraulique) 2 2 2 Redevance due par les titulaires de titres d’exploitation de mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux 6 2 2 Contribution annuelle des distributeurs d’énergie électrique en basse tension 313 335 342 Taxe locale sur l'électricité 925,5 1163 1160 Imposition forfaitaire annuelle sur les pylônes 130 182 190 Taxe intérieure de consommation sur les houilles, lignites et cokes 5,4 2 0 taxe sur les éoliennes maritimes 0 0 Total en millions d'euros28230 27956 28081 PIB en milliards d'euros1792 1892,2 1922,6 Part des recettes énergétiques en % du PIB1,58% 1,48% 1,46% sources : INSEE (PIB), Lois de finances, voies et moyens tome I. Si l’on ajoute aux accises énergétiques les taxes qui frappent spécifiquement les installations de production énergétique, les prélèvements obligatoires qui pèsent sur l’énergie atteignent 1,46% du PIB en 2008. Cette part est en constante diminution depuis 1999, date à laquelle elle représentait 1.97% du PIB.
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2
2 342 1160 198 0 0 28225
1.1.2 Les taxes intérieures sur les combustibles fossiles La Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP) pèse essentiellement sur les hydrocarbures utilisés comme carburant. En comparaison la TIPP qui pèse sur le fioul domestique et le fioul lourd est extrêmement faible. En euros par hectolitre, elles s’élèvent respectivement à 5,66 € et 1,85 €. La taxation actuelle du fioul domestique équivaut à une valeur de 21,3 € par tonne de CO2 et pour le fioul lourd, de 6 € par tonne de CO2. Le taux de la Taxe Intérieure sur la Consommation de Gaz Naturel (TICGN) et sur le charbon (TICC) égal à 1,19 € /MWh, est relativement faible. Il équivaut respectivement à 5,8 et 3,5 € par tonne de CO2 émise par ces ressources fossiles. Énergies fossiles Taxe en euros par tCO2 Super sans plomb (TIPP) 263,7 Diesel (TIPP) 156,6 TIPP GPLc1 43,8( ) Fioul domestique (TIPP) 21,3 Fioul lourd (TIPP) 6,0 Gaz naturel (TICGN) 5,8 Charbon (TICC) 3,5
Source : ADEME De nombreuses exonérations Il existe de nombreuses exonérations de TIPP. Les combustibles utilisés en guise de matière première sont exonérés, notamment lorsqu’ils sont utilisés (art. 265 et suivants du code des douanes) : - Par les aéronefs (sauf les avions de tourisme privé) - Pour la navigation maritime et la pêche - Autrement que comme carburant et combustibles - Pour la défense nationale - a un double usage2,
1Seul le GPL carburant est taxé. Le propane et butane combustibles ne sont pas taxés. 2fois comme combustible et pour des usages autres que carburant ou «C’est-à-dire lorsqu’ils sont utilisés à la combustible. Sont notamment considérés comme produits à double usage les combustibles utilisés dans des 10
