Horizon 2020 : l'Etat face aux enjeux du développement durable.

Commissariat General Du Plan

Description

Ayong Le Kama (A). Paris. http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/document.xsp?id=Temis-0052486

Sujets

• Économie
• Aménagement du territoire
• Administration territoriale
• Decisión
• Démocratie
• État
• Mobilité
• Participation
• Politique économique
• Politique sociale
• Scénario
• Service public

Informations

• Publié par: temis-developpement-durable
• Publié le: 01 janvier 2005
• Nombre de lectures: 16
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 2 Mo

Extrait

   Horizon 2020 : l'État face aux enjeux du développement durable     Alain AYONG LE KAMA Chef du projetEQUILIBRES Conseiller scientifique Commissariat général du Plan 

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Avant propos, par Alain Etch egoyen, Commissaire au Plan

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 La notion dedéveloppement durableest aujourdhui installée dans notre vocabulaire courant. Elle peut être contestée dans certains mésusages, soupçonnée dêtre une traduction approxim ative, discutée dans ses trois dimensions reconnues  sociale, économique, environnementale , elle nen prend pas moins une double signification qui marque notre é poque. Dune part, nous savons que la plupart des acteurs, dans notre système économique, sont soum is à la tyrannie du court terme ; dautre part, le principe de responsabilité est un principe moral émergent qui implique un réel souci des c onséquences de nos actes et décisions. Cest une évidence : la notion même de développement durable est homogène avec la nouvelle identité du Plan. En effet, le Plan se confronte à lavenir sous toutes ses formes et, même sil propose des recommandations applicables dans un temps court, son souci concerne toujours le long terme : quels seront les rôles de lÉtat à quinze ou vingt ans ?

Les deux publications simultanées du Plan, portées par les groupesÉquilibres et Isis, enregistrent cette double signification et la situent aux commencements mêmes de leurs travaux. Dans les deux cas, il sagit bien de proposer une prospective des rôles de lÉtat stratège. Mais les deux a pproches sinscrivent dans deux perspectives différentes. La première concerne lÉtat par rapport à lui-même ; la seconde lÉtat en relation avec les entrepri ses. La distinction des rô les nest pas innocente car lÉtat est souvent plus prompt à énoncer des normes pour les autres que pour lui- même.

Dans le présent texte, produit de s réflexions menées par le groupeÉquilibres, nous nous situons au cur de lÉtat qui tente de se penser lui-même. Très vite le groupe fut confronté à une évidence assez courante : lÉtat avait réussi à imposer aux entreprises des normes quil ne sappliquait pa s à lui-même. Ce fut le cas de la loi sur les Nouvelles Régulations économiques  dite loi NRE laquelle était dans imposée lobligation dinclure dans le rapport annuel des données sociales et environnementales pour toutes les entreprises cotées. Faut-il déplorer cet empressement de lÉtat à imposer des devoirs aux autres acteurs tout en négligeant davoir la même rigueur pour lui-même ?

Ledéveloppement durable le paradoxal. En effet, est sans doute un bon exemp cest sans doute en pensant les normes du développement durable pour les autres que lÉtat sest vraiment mis à réfléchir sur lui- même : soit que des fonctionnaires, ici ou là, aient attiré lil sur linc onvenance ou linconséquence dun comportement contradictoire, soit que le mo uvement même de la réforme de lÉtat ait contribué à la formulati on de nouvelles interrogations le concernant directement à travers ces questions itératives pos ées par le développement durable.

On ne saurait penser avec sincérité la réforme de lÉtat sans remettre en cause cette asymétrie entre ce que lÉtat prescrit aux autres et ce quil simpose à lui-même. Le cas est encore aggravé qu and les normes imposées peuvent poser, pour les autres acteurs économiques, des problèmes de concurrence ou de compétition internationale dont lÉtat nest apparemment guère victime. La réforme de lÉtat doit certainement intégrer le temps long et ne pas se limiter aux questions formelles (effectifs, simplification, adaptation, etc.). Elle est aussi affaire de contenu et, justement, le développement durable offr e à lÉtat loccasion dun examen de conscience généralisé qui débouche sur lanalyse très précise de ses

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responsabilités. Dès quil est question d une réforme dans lÉtat, on évoque les notions de responsables (cf. LOLF) ou de responsabilisation (cf. Plan). Le développement durable une traduction en langue universelle du estprincipe de responsabilité. Le problème nest cependant pa simple à résoudre car lÉtat, s quoiquil dure, est dirigé par des hommes et des femmes dont laction politique souffre souvent de sinscrire dans la durée , tant elle est contrariée par dautres rythmes qui la parasitent souvent (temps électoral ou temps médiatique).

Il nest donc pas étonnant que, dans le choix opéré par le groupeÉquilibresau sein des quatre scénarios quil élabore, lÉtat soit invité à se réformer pour mieux adapter son fonctionnement.

Le travail de ce groupe fut difficile. Les trois dimensions du développement durable sont difficiles à ménager et les questions a bordées couvrent des champs très divers. Cest pourquoi, lÉtat ne fera rien deffic ace si ses propres agents ne sont pas directement mobilisés autour des enje ux du développement durable et mieux formés à cet effet. Tel est le se ns du dispositif qui est proposé.

Je tiens à remercier Alain Ayong Le Kama pour lanimation quil a su donner à son groupe de projet, mais aussi tous les me mbres du groupe ainsi que les membres du Comité dévaluation du Plan qui ont c ontribué, par leurs orientations, leur expérience et leur exigence, à la qualité du texte produit.

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Alain Etchegoyen

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SOMMAIRE 

Avant propos, par Alain Etchegoyen, Commissaire au Plan .... .................................................................. 3

Synthèse du rapport............................................................................................................ .................... 11

Introduction................................................................................................................... ......................... 21

I Le développement durable ..................................................................................................... ........ 25

I.1 Les composantes du développement durable ......................................................................... 25

I.1.1 Lexigence dune intégration des piliers écon omique, social et environnemental.............. 25 I.1.2 Une nécessaire participation de tous à lélabo ration et à la prise de décision ................... 27 I.1.3 Une démarche progressive et adaptative de long terme .................................................... 27 I.2 LÉtat et le développement durable......................................................................................... 28

II Des références de l'action de l'État : à redéfinir .......................................................................... .... 31

II.1 Un état des lieux......................................................................................................... ............ 31

II.1.1 Quels objectifs et quelle mesure du développement durable ?.......................................... 31 II.1.2 Quel système d'information pour un développ ement durable ? ........................................ 34 II.1.3 Quelle évaluation des politiques publiques mises en uvre au titre du développement durable ? ...................................................................................................................... ..... 38 II.2 Les tendances lourdes observées en matière de références de l'action de lÉtat ...................... 47 II.2.1 Des objectifs stratégiques non encore défini s et un système de mesure à développer ....... 47 II.2.2 Un système d'information à organiser ............................................................................... 49 II.2.3 Une méthodologie d'évaluation du développem ent durable à construire ......................... 49

II.3 Quelles évolutions futures possibles du référentiel daction de lÉtat ?.................................... 51

II.3.1 Les hypothèses prospectives............................................................................................. . 51 II.3.2 Quatre scénarios partiels d'évolution des références de l'action de L'Etat ......................... 55 Scénario partiel (SP 1.1) : références territoriales et intégrées ......................................................... 56 Scénario partiel (SP 1.2) : références normatives et quantitatives .................................................... 58 Scénario partiel (SP 1.3) : références participatives et territorialisées .............................................. 59 Scénario partiel (SP 1.4) : références au marché et hégémonie des acteurs privés .......................... 61 III Des modalités et outils d'action de l'État : à transformer................................................................. 63

III.1 Un état des lieux........................................................................................................ ............. 63

III.1.1 L'État « acteur exemplaire » ........................................................................................... ... 63 III.1.2 Les leviers d'actions de L'État ........................................................................................ .... 65 III.1.3 L'organisation instituti onnelle de l'État .............................................................................. 68

III.2 Les tendances lourdes observées en matière de modalités et outils daction de lÉtat ............. 69 III.2.1 Des objectifs et des signes en faveur dune gestion de l'État compatible avec un développement durable .................................................................................................... 69 III.2.2 Evolutions observées des usages des leviers d' actions de l'État : des résultats mitigés........ 70 III.2.3 Des réponses institutionnelles, contrastées selon les échelons géographiques................... 73

III.3 Quelles évolutions futures des modalités et outils d'action de l'État peut-on anticiper ? ......... 76

III.3.1 Quelques hypothèses prospectives.................................................................................... 76 III.3.2 Quatre scénarios partiels d'évolution des modalités et outils d'action de L'État ................ 78 Scénario partiel (SP 2.1) : État acteur modeste du développement durable ..................................... 79 Scénario partiel (SP 2.2) : État gestionnaire pragmatique du développement durable ..................... 81 Scénario partiel (SP 2.3) : État animateur ........................................................................................ 82 Scénario partiel (SP 2.4) : État coordonnateur ................................................................................. 83

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IV Des partenariats de l'État face aux enjeux du développement durable : à améliorer....................... 85

IV.1 Un état des lieux......................................................................................................... ............ 85 IV.1.1 Partenariats de l'État avec les autres acteur s publics.......................................................... 85 IV.1.2 Participation des populations et des acteurs privés aux décisions publiques en matière de développement durable .................................................................................................... 89 IV.2 Les tendances lourdes passées ............................................................................................. ... 94 IV.2.1 Evolutions observées des partenariats de l'État avec les autres acteurs publics .................. 94 IV.2.2 Développement de la par ticipation des populations et des acteurs privés ....................... 102 IV.3 Quelles évolutions futures possibles ?................................................................................... 1 07 IV.3.1 Quelles évolutions envisageables des partenariats de l'État ......................................... 108 IV.3.2 Trois scénarios partiels d'évolution des partenariats de l'État face aux enjeux du développement durable .................................................................................................. 109 Scénario partiel (SP 3.1) : Subsidiarité territoriale ......................................................................... 110 Scénario partiel (SP 3.2) : Coalition locale et marché ................................................................... 111 Scénario partiel (SP 3.3) : Décision publique et cogestion généralisée ......................................... 111 V Quatre scénarios globaux d'évolution du rôle de l'État face aux enjeux du développement durable ..  .............................................................................................................................. ....................... 115 V.1 Les enjeux de développement durable retenus par le groupe ...... ......................................... 115

V.1.1 La lutte contre le changement climatique........................................................................ 119 V.1.2 Territoires et développement durable, les enjeux de la mobilité...................................... 119 V.2 Présentation des scénarios globaux et co nfrontation avec les enjeux majeurs du développement durable ...................................................................................................... 139 V.2.1 Scénario global 1 (SG1) : rôle prééminent de s collectivités locales (É tat gestionnaire)..... 140 V.2.2 Scénario global 2 (S G2) : État partenaire ......................................................................... 146 V.2.3 Scénario global 3 (SG3) : Ét at libéral et pragmatique....................................................... 151 V.2.4 Scénario global 4 (S G4) : État « chef d'orchestre » .......................................................... 155 V.2.5 Une mise en perspective de la posture de l'État da ns les différents scénarios .................. 159 VI Six propositions de recommandati ons de politiques publiques............ ......................................... 162

VI.1 Quelles actions pour un État « chef d'orchestre » du développement dur able ?.................... 162

Recommandation 2 pour être crédible, l'État doit se montrer exemplaire en matière de développement durable.................................................................................................. 164 Recommandation 3 : intégrer le développement durable dans l'action territoriale de l'État et ses relations avec les collect ivités territoriales........................................................................ 166 VI.2 La nécessaire réorganisation du cadre institutionnel de l'État ......... ...................................... 169

Recommandation 4 : créer une entité interministéri elle indépendante en charge du développement durable............................................................................................................................ 169 Recommandation 5 : améliorer la participation de la société à la prise de décision en matière de développement durable.................................................................................................. 172 Recommandation 6 : regrouper la pr oduction d'indicateurs de développement durable au sein d'un organisme unique, l'INSEE............................................................................................... 175

Références bibliographiques.................................................................................................... ............. 179

Liste des principaux sigles .................................................................................................... ................ 181

Annexes........................................................................................................................ ........................ 185

Annexe 1 : liste des personnes ayant participé aux travaux ................... ........................................... 185

Composition du groupe de projet ................................................................................................ . 185 Personnes ayant collaboré au x travaux du groupe ......................... ............................................... 187 Intervenants et auditionnés .................................................................................................... ....... 189

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Annexe 2 : un exemple de grille de lecture du dévelo ppement durable, la gril le du CERTU ............ 193

1. Mode demploi de la grille RST.01 ........................................................................................... 193 2. Guide de questionnement de la grille RST.01........................................................................... 202

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Synthèse du rapport

 Le fait de privilégier pendant des siècles la seule dimension économique du développement a conduit lhumanité à une situation préoccupante en termes denvironnement et dinégalités sociales. Il est aujourd'hui indispensable de rechercher une forme de développement qui suppose la construction permanente déquilibres en tre les trois principaux piliers (économique, social et environnemental) du développement. La solution passe par l'adoption d'une démarche de développement durable qui encourage justement lintégration et favorise des évolutions concomitantes et équilibrées des trois piliers du développement. La démarche de développement durable repr ésente en ce sens une opportunité d'avenir.

L'adoption de cette démarche n 'implique cependant pas de repr oduire les erreurs du passé, en ne privilégiant que l'un des p iliers, l'environnement notamme nt, au risque de voir les générations futures nous reprocher davoir pénalisé leur potentiel de croissance, leur capacité à se créer des richesses. Les trois piliers du développement ont des évolutions totalement imbriquées. Il nest donc pas possi ble den favoriser un au détriment des autres. Ceci créerait des déséquilibres persistant s, des irréversibilités.

Le débat sur le développement doit donc aujourd hui passer du strict prisme environnemental aux interconnexions à long terme des enjeux économiques, sociaux et environnementaux, du prisme national à linternational et dun scén ario « mauvais à meilleur » à un scénario « gagnant  gagnant ».

De nombreuses acceptions du déve loppement durable existent. La plus représentative a été proposée en 1987 1  peut être résumée ainsi : et aux besoins du présent sans« répondre compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs ». démarche de La développement durable offre ainsi une possib ilité exceptionnelle pour lhumanité, selon les termes mêmes du secrét aire général de lONU Kofi Annan : sur le plan économique, de créer des marchés et des emplois ; sur le plan socia l, de lutter contre lexclusion ; sur le plan politique, de réduire les pressions sur les ressource s, qui risquent de conduire à des violences ; sur le plan de lenvironnement, de protéger les écosystèmes et les ressources dont la vie dépend.

Le préalable à cette démarche de long terme est la réalis ation dun consensus et dune collaboration entre lopinion publique, lÉtat et le s acteurs économiques, bref une adhésion de tous. 

La mission assignée au groupe de projetÉquilibrespar le Commissaire au Plan était de réfléchir au rôle de « lÉtat stratège » f ace aux enjeux du développement durable. C'est-à-dire la manière dont lÉtat peut favoriser, encourager, acco mpagner et promouvoir la démarche de développement durable, en s'a ppliquant notamment à lui mê me certaines des exigences qu'elle impose. Bref, il sagissait de mene r une analyse prospective de la gestion du développement durable par lÉtat. Pour mener à bien cette analyse prospective, le groupe a tout d'abord tenu à distinguer les deux modalités très différentes selon lesquelles s'exerce l'action de lÉtat : dune part, il agit directement avec ses moyens financiers et ses ef fectifs propres (éducation, achats publics etc.), il est alors un « acteur » comme les autres ; dautr e part il influe sur laction des autres acteurs, en fixant un cadre, en créant des incitations, etc., il est en surplomb.

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Par ailleurs, le caractère abst rait du développement durable fait que chacun lappréhende et le définit de manière singulière. Ce la donne limpression à certains quils ont toujours agi dans le sens dun développement durable, même si tel nest pas le cas, et à dautres le sentiment que lon peut tout faire au titre du développement durable ; le développeme nt durable est alors considéré comme « un tout . Dans le même ordr e d'idées, le développement durable peut tout » aussi bien être considér é comme « un rien », car dès que l'on essaie de lui donner un caractère opérationnel, il perd toutes ses vertus théoriques.

Face à cette difficulté à trouver une accep tion consensuelle, à donner une définition du développement durable, le groupe a choisi de le caractériser par ses principales composantes. Le groupe a ainsi mis laccent sur le fait qu une politique orientée par une démarche de développement durable est une politique qui sait équilibrer les objectifs de développement économique, de respect de lenvironnement et de progrès social. Cela demande quelle sache aussi prendre en compte le long terme, intégr er les différents niveaux de décision, depuis le niveau européen (voire mondial) jusquau niveau local et promouvoir la participation de tous au processus de décision.  Les réflexions du groupe, ainsi que l'élabora tion des recommandations de politiques publiques qui en découlent, ont été guidées par deux idées directrices. La première idée consiste à considérer le développement durable comme une démarche de pur bon sens : on ne peut stimuler l'évolution d'un des trois piliers au détriment des autres. La mise en application d'une démarche de développement durable devrait permettre d'éviter un certains nombre d'écueils observés jusqu'alors, consistant par exemple à gérer la chose publique sans rendre des comptes, sans élargir au grand public le processus de prise de décisions, qui pourtant ont une incidence sur le bien être collectif. De même, dans une dynamique de développement durab le, on se souciera d'évaluer systématiquement, avant leur mise en uvre, les conséquenc es que pourraient avoir les acti ons entreprises aujourd'hui sur les générations à venir, ou les contraintes qu' elles seraient susceptibles de leurs imposer. L'usage des outils d'évaluation socio-économique de s actions de l'État et des règles du calcul économique public devra donc être systématisé, comme le recommande le récent rapport du groupe de travail du Plan 1  sur la mise en uvre du calcul économique public, qui propose notamment une baisse c onséquente du taux d'actu alisation permettant de mieux prendre en compte, dans la décision publique, les cons équences à long terme (sur la santé, l'environnement, la qualité de vie, etc.) des actions entreprises aujourd'hui.

La seconde idée directrice postule que le dé veloppement durable, ou du moins les politiques publiques et l'organisation institutionnelle mise s en uvre à ce titre, ne peuvent être « marginalisées » si on a l'ambition, légitime, d'en faire à terme l'orientation cardinale des actions de l'État. Il faut que la démarche de développe ment durable s'inscrive, y compris dans le court terme, dans les grande s évolutions de fond en cours : la réforme de l'État (LOLF, décentralisation, etc.) est engagée, il semble difficile, voire inutile, de construire « en parallèle » une réforme spécifique au titre du développement durable. Le développement durable ne peut se construire pa r la mise en place d'instances pa rallèles qui, de plus, sont, pour des raisons budgétaires et de rationalisation des deniers publics, dotées de très peu de moyens de fonctionnement, et souffrent d'un manque de légitimité.



 (1) « Le prix du temps et la décision publique », rapport du groupe de travail du CGP présidé par D. Lebègue, la Documentation Française, février 2005.

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L'orientation des travaux du groupe  Pour analyser la prospective du rô le de l'État face aux enjeux du développement durable, le groupe a choisi de travailler non pas sur les politi ques qui sont en lien avec le développement durable mais sur la façon dont sont élaborées et mises en uvre ces politiques. Le groupe a ainsi centré ses travaux sur troi s grandes « dimensions », qui lu i ont parues essentielles pour une intégration raisonnée des enjeux du dé veloppement durable par lÉtat. Le groupe a considéré en effet que la gestion du développement durable par lÉtat : −passe tout dabord par uneredéfinition du système de ré de laction de lÉtat férenceau titre du développement durable : la définition des objectifs stratégiques, les systèmes de mesure et dévaluation et le mode dorganisation et de diffusion de linformation. Il y a sur ce point une urgence. En effet, tant que l'on ne dispos e pas d'outils de mesure et d'évaluation on ne pourra pas élaborer de politique e fficace de développement durable ; −nécessite aussi et outils daction de lÉtat sune transformation des modalitéet, en particulier, le réagencement des institutions ; −suppose enfinune amélioration des partenariats de lÉtat, que ce soit par rapport aux autres acteurs publics ou autres niveaux de décision (local, europé en et mondial), ou par rapport aux populations et autres acteurs privés (acteurs économiq ues et de la société civile).  En outre, pour rendre les résultats prospectifs lisibles et utiles, en termes d'éclairage de la décision publique, le groupe a évité de sengager dans une voie qui laurait conduit à passer au crible du « développement durable » pratiqueme nt toutes les politiques publiques. Il a préféré élaborer, pour chacune de ce s dimensions essentiellesun diagnostic, permettant de mettre en lumière la manière dont les enjeux spécifiques à la dimension considérée sont aujourd'hui pris en compte par l'État,une analyse rétrospective, permettant de se rendre compte des évolutions récentes des actions de l'État relatives à chaque dimension etdes scénarios contrastés d'évolution future du rôle de l'État par rapport à chaque dimension. Ces scénarios spécifiques, propres à chacune des dimensions du rôle de l'État face aux en jeux du développement durable, ont été combinés pour construire des scénario s prospectifs globaux, intégrant l'ensemble des dimensions et décrivant les différentes posture s » de l'État dans sa gestion du développement « durable. 

Quatre scénarios d'évolution de la gestion du développement durable par l'État  Le groupe a eu une conscience très claire du fait que la politique de lÉtat, cest-à-dire les objectifs retenus, léquilibre des pouvoirs et des re sponsabilités entre les act eurs, la nature des moyens utilisés etc., dépendra beaucoup dun cont exte général sur lequel il pourra influer sans doute mais qui, pour lessentiel, simposera à lui. Cest pourquoi le groupe a imaginé plusieurs hypothèses sur cet « état du monde », sur le co ntexte dans lequel sinsc rira laction de lÉtat. Les paramètres de contexte les plus influents sont, entre autres les relations entre les institutions nationales et européennes, la na ture et le degré dapprofondisseme nt de la décentralisation et plus généralement de la réforme en cours de l'État, léquilibre entre la responsabilité individuelle et la responsabilité collective, l efficacité plus ou moins grande, auprès des citoyens, des mesures dincitation, etc.  Il n'en demeure pas moins qu'au-delà de ces él éments de contexte sur lesquels son action risque de n'être que marginale, l'État reste le « principal » ac teur du développement durable ; il est notamment le « seul » à pouvoir mettre en pl ace les instruments d'internalisation des coûts externes générés par l'activité économique. D'une pa rt, dans son rôle de législateur et/ou de régulateur, il a le pouvoir d'inciter, d'accompagne r et d'aider les autres acteurs à internaliser une démarche aussi exigeante et qui nécessite un temps long et de créer des formes de

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