L'évaluation de l'état d'invalidité en France : réaffirmer les concepts, homogénéiser les pratiques et refondre le pilotage du risque

Aballea Pierre, Etienne Marie, Inspection Générale Des Affaires Sociales

Description

Par lettre du 8 juin 2011, le Ministre du travail, de l'emploi et de la santé a demandé à l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) de rédiger un rapport visant à étudier un barème d'attribution des pensions d'invalidité cohérent avec le barème d'attribution de l'allocation aux adultes handicapés et à mieux encadrer la définition de l'inaptitude. Dans un premier temps, le rapport définit un référentiel de l'évaluation de l'invalidité, faisant notamment la synthèse de travaux internationaux sur le sujet. Puis, il présente la situation de la France et analyse la question de l'hétérogénéité des décisions prises en matière d'attribution d'une pension d'invalidité tant dans le cadre du régime général de la CNAMTS que dans celui des autres régimes. L'impact des deux leviers principaux à disposition des caisses permettant de réduire certains des indicateurs d' hétérogénéité, soit un barème et un pilotage de réseau, est détaillé. Enfin, le rapport propose des réformes visant à harmoniser la définition de l'invalidité quel que soit le régime concerné, à expérimenter le barème de l'allocation adulte handicapé ou celui du droit commun pour l'évaluation des capacités fonctionnelles articulée avec un processus de mesure de l'employabilité et associé à la mise en place d'un pilotage renforcé du risque invalidité.

Sujets

• Personne âgée
• Handicap
• Allocation aux adultes handicapés
• Société
• Santé
• Bioéthique

Informations

• Publié par: rapports-societe
• Publié le: 01 décembre 2012
• Nombre de lectures: 36
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

Inspection générale
des affaires sociales
RM2012-059P
L’évaluation de l’état d’invalidité en
France : réaffirmer les concepts,
homogénéiser les pratiques et refondre
le pilotage du risque
RAPPORT

TOME 1
Établi par
Dr. Pierre ABALLEA
Etienne MARIE
Membres de l’Inspection générale des affaires sociales

- Mai 2012 -IGAS, RAPPORT N°RM2012-059P 3
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Synthèse
[1] L’article 80 de la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites prévoit que
« le Gouvernement dépose au Parlement avant le 1er janvier 2012 un rapport visant à étudier un
barème d'attribution des pensions d'invalidité cohérent avec le barème d'attribution de l'allocation
aux adultes handicapés…; ce rapport propose des indications pertinentes de pratique pour les
échelons locaux du service médical de l'assurance maladie en vue d'une réduction de l'hétérogénéité
des décisions ».
[2] Le présent rapport estime justifiée la visée de fond du Parlement de créer un barème
d’évaluation de l’état d’invalidité cohérent avec celui du handicap pour réduire l’hétérogénéité des
décisions d’attribution des pensions par les caisses du régime général. Le rapport estime toutefois
que la mise en œuvre d’une telle réforme ne saurait être ni suffisante, ni immédiate pour sept
raisons et qu’elle doit donc être en conséquence complétée et pilotée dans le temps :
1/ Evaluer l’invalidité n’est pas évaluer l’altération grave et stabilisée de l’état de santé d’une
personne ; c’est évaluer les effets de cette altération sur sa capacité de travail, donc de gain, en vue
de sa compensation financière. Cette définition est universelle et depuis l’origine au cœur des
principes de la sécurité sociale. Il en ressort que, si l’altération grave de la santé peut être évaluée
par des barèmes médicaux, ses conséquences en termes d’employabilité nécessitent des barèmes ou
des processus d’examen particuliers qui peinent à être développés et nécessitent que les caisses
chargés du risque invalidité aient recours pour les appliquer à une expertise en matière d’emploi.
2/ Parmi ces processus figure au premier rang celui de prévention de la désinsertion professionnelle
que le régime général commence à développer. Il s’agit, dès la période d’arrêt de travail, d’avoir
une politique active de retour au précédent d’emploi ou dans la précédente entreprise, mobilisant le
salarié et son employeur. Durant cette période, qui peut s’échelonner de 2 à 5 ans selon les régimes,
l’organisme maladie voit évoluer l’état de santé d’une personne, il peut préconiser des mesures de
réadaptation médicale et professionnelle, il suit ses tentatives de reprise de travail, il a connaissance
de sa situation sociale. L’entrée dans le régime d’invalidité s’analyse au final comme l’échec de ce
processus de prévention de la désinsertion professionnelle qui constitue alors l’évaluation en
situation réelle de l’employabilité de la personne.
3/ Quels que soient les barèmes médicaux ou d’employabilité déterminés, ceux-ci resteront
indicatifs et l’évaluation de l’état d’invalidité restera un programme parmi les plus compliqués des
régimes de sécurité sociale. Il faut alors accompagner l’implantation de ces outils d’une animation
permanente du réseau des évaluateurs organisée autour de l’assignation d’objectifs aux acteurs, de
leur suivi en gestion et de leur évaluation, la définition de procédures standardisées, la mise à
disposition de système d’information, le recrutement et la formation d’évaluateurs de haut niveau,
l’amélioration collective des pratiques professionnelles. Cette animation de réseau, bien que
perfectible, se met en place clairement dans le régime général et dans une moindre mesure dans les
deux autres réseaux MSA et RSI. Elle est particulièrement défaillante s’agissant des régimes de
fonctionnaires.
4/ Une réforme de l’évaluation de l’état d’invalidité ne saurait se limiter au seul régime général.
Seule parmi les pays de l’OCDE, la France compte un tel nombre de régimes d’invalidité : au-delà
du régime général, des régimes complémentaires pour plus de 200 branches professionnelles ; une
dizaine de régimes pour les salariés du secteur public ; une vingtaine de régimes pour les non
salariés ; enfin de très nombreuses assurances individuelles. Le risque invalidité est dès lors illisible
et inégalitaire, qu’il s’agisse de ses critères donc de son évaluation et de son indemnisation et ses
coûts de gestion élevés. Le rapport estime donc aussi important de rétablir une homogénéité entre
régimes qu’au sein des régimes et, sur la base d’un régime harmonisé, que les nouvelles méthodes
d’évaluation proposées soient appliquées par des réseaux gestionnaires limités en nombre. 4 IGAS, RAPPORT N°RM2012-059P
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5/ Il existe plus d’une dizaine de barèmes actuellement utilisés en France dans les différents
dispositifs que l’on peut répartir selon leur finalité principale en deux grandes classes : les barèmes
visant à réparer un préjudice fonctionnel dans une logique de réparation intégrale et ceux visant à
ouvrir des droits à revenu de remplacement au regard d’une incapacité de travail. Le taux
d’incapacité est mesuré finement en réparation ; il conditionne directement le niveau de la rente (ou
du capital) : ce modèle est celui des accidents du travail et des maladies professionnelles, des
assureurs dans le droit commun, de l’indemnisation des victimes d’accidents médicaux ou exposées
à l’amiante. Le taux d’incapacité est mesuré à grosses mailles en compensation de perte de gain et
le franchissement de grands seuils détermine le taux du revenu de remplacement qui sera servi : ce
modèle est celui de l’allocation aux adultes handicapés.
L’attribution d’une pension d'invalidité répond à une logique de compensation de perte de gain et
d’une mesure à grosse maille répartissant les demandeurs en trois catégories. Pour ces raisons, et
aussi compte tenu son actualisation récente et de sa facilité d’usage au regard des flux importants
qu’il convient de traiter la mission a privilégié le recours au barème de l’AAH pour évaluer
l’invalidité.
La mission a mené sur un département, celui de la Vienne, une comparaison de l’évaluation de
l’état d’invalidité sur une centaine de mêmes dossiers entre la maison départementale des
personnes handicapées utilisant le barème de l’AAH et les échelons locaux du service médical du
régime général évaluant aujourd’hui sans barème. Elle arrive à une prudente conclusion que les
décisions de la MDPH sont plus strictes que celles de l’ELSM.
Elle estime que toute réforme doit être ex