La budgétisation du FED, une étape dans la modernisation de l'aide

Viallon Stéphane, Bocquet Dominique, Des Finances Et De L'Industrie, Ministère De L'Économie

Description

Dominique Bocquet et Stéphane Viallon rappellent tout d'abord que le FED (Fonds européen de développement) bénéficie d'un statut dérogatoire qui le place en dehors du budget communautaire et des procédures qui le régissent. Ils estiment qu'il est impossible de maintenir un mode de financement (le fonds est alimenté sur une base intergouvernementale par des contributions nationales) qui reflète des circonstances dépassées et qui est devenu une entrave aux réformes. Ils étudient également l'impact de la budgétisation sur la coopération avec les pays de l'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (modalités du partenariat, répartition des fonds entre pays bénéficiaires...). Dans tous les cas, les auteurs considèrent qu'elle permettra de donner à la coopération avec les pays partenaires une place plus importante dans les choix politiques.

Sujets

• Union européenne
• Budget de l'Union européenne
• FED
• Coopération
• Développement
• Financement
• Proposition

Informations

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• Publié le: 01 août 2003
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Extrait

L  DU UDGÉTISATIONA B FED,   UNE ÉTAP E DANS LA MODERNISATION DE L ’ AIDE

R  LEAPPORT POUR M  LINISTRE DE ’E CONOMIE , DES F INANCES ET DE L ’I NDUS TRIE

Dominique Bocquet

Mai 2003

 Stéphane Viallon

Introduction

S OMMAIRE

P REMIÈRE PARTIE : L ’ IMPOSSIBILITÉ DE MAINTENIRLE FINANCEMENT INTERGOUVERNEMENTAL DU FED

Chapitre I : une s pécificité qui reflète des circons tances dépassées

A/ La s pécificité institutionnelle du FED, un archaisme vidé d’une partie de s on contenu B/ La s pécificité financière du FED, un archaisme persis tant

Chapitre II : une s pécificité devenue entrave aux réformes

A/ La "protection de la ress ource", un pos tulat boomerang B/ La rénovation du FED à l’intérieur de son s tatut particulier, une voie largement explorée. C/ La persis tance des reliquats , un démenti aux prévisions de Cotonou D/ Un enclavement budg étaire incompatible avec une logique de décaissement D EUXIÈME PARTIE : LE SENS DE LA BUDGÉTISATION : UN PARTENARIAT POUR LE DÉCAISSEMENT

Chapitre III : budg étisation et partenariat, des modalités à discuter

A/ Les dis positions du partenariat UE-ACP ne font pas obs tacle à la budgétisation B/ La budg étis ation obligera à revoir non le principe mais les modalités du partenariat. 1/ Concilier le cadre budgétaire avec la pluri-annualité des eng ag ements 2/ Poser la ques tion des « ordonnateurs nationaux » du FED

Chapître IV : B udgétis ation et g estion de l’aide, un aiguillon indis pens able

A/ L’impact de la budgétis ation sur le choix des ins truments d’aide B/ L’impact de la budgétisation s ur la prog rammation 1/ L’équilibre entre les paramètres de la prog rammation. 2/ Le triangle d’incompatibilité du décaissement C/ L’impact de la budgétis ation sur la répartition de l’aide entre pays bénéficiaires.

Chapitre V/ B udg étis ation et choix politiques : une meilleure maîtrise des priorités

A/ Une vision globale des actions extérieures et de la politique de coopération de l’Union B/ Un g ain pour chacune des trois g randes ins titutions de l’Union C/ Une meilleure aptitude de l’Union à faire valoir ses priorités , y compris en faveur des ACP 1/ En matière de vote des crédits de paiement, il faudra s’attacher à conforter le caractère pluri annuel du FED. 2/ Une fois conforté le montant des crédits , il subs istera le problème de leur cons ommation.

C ONCLUSION

T ABLEAUX

A NNEXES

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Introduction

Dep uis sa naissance, en 1958, le Fonds europ éen de Dévelop p ement fonctionne selon un statut dérogatoire qui le p lace en d ehors du budget communautair e et des p rocédures qui le régissent.

L’intégr ation du FED au budget est à l’ordre du jour. Elle est discutée au sein d e la Convention sur l’avenir de l’Union europ éenne, notamment à l’initiative d e la Fran ce, qui l’a p rop osée dans le cadre de sa contribution sur la réforme d es disp ositions financières du Traité. Elle f era l’ob jet d’une communication de la Co mmission europ éenne à l’automne.

Quelles p euvent être les imp lications de la bud gétisation du FED sur la coop ération qu’il finance ?

En 2003, la coop ération finan cièr e avec les p ay s d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) continue d’être, p ar les montants mobilisés, la p lus imp ortante des p olitiques menées p ar l’Union europ éenne en direction du mond e en dév elop p ement. Elle s’adresse à un group e de p ays marqués p ar la p auvreté et, à ce titre, hautement concernés p ar les objectifs du millénair e, tels qu’ils ont été énoncés en sep tembre 2000 lors du Sommet de l'ONU.

La bud gétisation du FED mettrait fin à une situation p rofondément dérogatoire : le Fonds europ éen de Dévelop p ement échapp e p our l’essentiel au droit commun d es dép enses de l’Union. Cette situation se manifeste de diverses manières. La p lus connue est le mod e de financement du FED, alimenté, sur une base inter gouvernementale, p ar des contributions nationales, elles mêmes détermin ées selon une lo gique d e tours de tables des Etats membres de l'Union. M ais la sp écificité du FED s’étend bien au-delà de ce mod e de fin ancement : il constitue une «caisse arée» totalement sép règles du budget et son fonctionnement obéit à des sui generis.

Le finan cement du FED p ar le budget emp orterait l'app lication des règles bud gétair es de droit commun de l'Union europ éenne.

Certes, il s'agit de règles qui v alent p our l'Union et ses Etats membres et n'ont p as p our objet p remier de lier leurs p artenaires en coop ération.

M ais elles les concern ent indirectement car elles détermin ent en p artie les conditions d'accès aux crédits commun autaires. L'intégration du FED au bud get communautaire aurait un imp act sensible sur les modalités de gestion de l'aide.

Quelle sera la teneur exacte du chan gement et sera-t-il en p hase avec les évolutions souhaitables de la coop ération Union europ éenne-ACP ?

Cette dernière est marquée p ar un besoin de modernisation qui s’est exp rimé sous trois formes lar gement conver gentes au cours des années récentes.

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-  p uis la ConférenceAu p « mondial lan le Sommet du millénaire (sep », 2000), tembre de M onterrey sur le financement du dévelop p ement (mars 2002) ont successivement défini les objectifs du millén aire (ODM ) et les moy ens de les réaliser. A ce titre, un consensus s’est dégagé sur la nécessité de renforcer l’aide au x p ay s montrant le p lus d’efforts dans la lutte contre la p auvreté.

-  accords UE-ACP, et notamment de l'AccordDans le cadre d es de Cotonou (23 juin 2000), le besoin d’une gestion p lus flexible et p lus efficace du FED a été reconnu. Avant même M onterrey , le p rincip e de réallocation de l’aide en f aveur des p ay s « p erformants » avait été consacré.

-  uis trois gestion des aides est considérée depAu sein de l’Union, l’amélioration de la ans comme un imp ératif d’ensemble, tant p ar la Commission que p ar le Conseil.

Toutefois, à ce jour, entre tradition et modernité, l’évolution du FED reste incertain e : le besoin de modern isation est reconnu mais la rép onse qui lui est ap p ortée demeure p artielle, imp arfaite.

Tel est le contexte dans lequ el il convient d’inscrire la question de la bud gétisation. C’est la démarch e que p rop ose le p résent rapp ort.

Ce rapport fait suite à une in itia tive du service des Affaires européenn es et in ternationa les de la Direction du Trésor.

Il a été prépa l r o é  1 oi nimssnu eap r ,teuqcoB euqiniom Dar pteuindcod econcoursavec le  Ce. Stéphane Vial n tte mission a notamment bénéficié de l’appui de la Représen tation permanente à Bruxelles et du Service financier et de l’Ambassade de France à Berlin, a insi que des conseils de Philippe Bertoux, Conseiller des Affaires étrangères, qui siège au nom de la France au Comité du FED.

                                                 1   Dominique Bocquet a été Secrétaire général du Mouvement européen et Conseiller financier pour l'Afrique et il est depuis le 1 er  de l'aide au Développement (CAD demars 2003 Délégué permanent de la France au Comité l'OCDE). Stéphane Viallon a occupé différents postes de responsabilité à l’Agence française de Développement, notamment en Martinique et au Cambodge. Il est actuellement chargé de mission à la Direction du Trésor et président du Comité de la Facilité d'investissement de Cotonou.

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P REMIÈRE PARTIE

L’ IMPOSSIBILITÉ DE MAINTENIR LE FINANCEMENT INTERGOUVERNEMENTAL DU FED

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Il est deux manièr es d’évalu er le b ien-fondé du statut dérogatoire du FED et, p artant, la p ossibilité de le maintenir d ans l’aven ir.

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On p eut revenir sur les motifs qui avaient insp iré ce choix : ces motifs sont-ils encore p ertinents aujourd'hui ?

On doit, en tout état de cause, confronter ce statut aux objectifs actuels de la coop ération avec les ACP : contribue-t-il à leur réalisation ou constitue-t-il un frein ?

Ces deux p oints seront examin és successivement.

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C HAPITRE  I : UNE SPÉCIFICITÉ QUI REFLÈTE DES CIRCONSTANCES DÉPASSÉES

Le FED a vu le jour dans les tous p remiers temp s de l’app lication du Traité de Rome 2 , bien avant que la Communauté europ éenne n'atteigne le stade que nous lui conn aissons, avant également que la notion d'Union europ éenne n e soit consacrée p ar traité (1993).

Cette naissance p récoce est à l'origin e d'une doub le sp écificité p ar rapp ort aux actions extérieures ap p arues ultérieurement : la sp écificité des mécanismes dedécision - l'on que p ourrait qualifier de sp écificité "institutionnelle" - et la sp écificité des mécanismes de financemen t- que l'on ap la sp p ellera "budgétaire". écificité

L’une et l’autre étaient censées exp rimer le caractère intergouv ernemental de l’ instrument mais elles ont connu, dans la p ratique, des évolutions bien distinctes.

A/ L A SPÉCIFICITÉ INSTITUTIONNELLE DU FED, UN ARCHAISME VIDÉ D ’ UNE PARTIE DE SON CONTENU

A l'origine, deu x éléments motivèrent le refus d’intégrer la coop ération avec les p ay s ACP dans le moule institutionnel des p olitiques communes :

-  actèrele car p ionnier de cette coop ération, p romue p ar la France avant même la décolonisation des p ay s concernés et dont le p rincip e avait fait l'objet d’un comp romis franco-allemand lors de la négociation même du traité de Rome ;

- sa très e ce à un olitique, grande sensibilité p où n'existaient ni la Politique ép oque étrangèr e et de sécurité co mmune, n i aucun e p rocédure p ermettant d'organiser le dialo gue Co mmission-Conseil sur les sujets comp ortant des imp lications de p olitique extérieur e.

Avec le temp s, ces deux motifs sont devenus caducs.

- De nombreuses actions extérieures ont vu le jour d ans le cadre du bud get communautair e. Certaines d’entre elles p résentant une sensibilité p olitique au moins égale à celle de la coop ération UE-ACP (cf. M oy en-Orient, M aghreb, Balkans).

-  et de sécurité commune. ailleurs dotée d'une Politique étran gèreL’Union s’est p ar Elle a ensuite élaboré des outils lui p ermettant d’articuler cette "PESC" d’insp iration intergouvernementale av ec la gestion d’aides co mmunautair es (cf. Conclusions du Conseil Affair es générales sur la coord ination des aid es, Janvier 2001), cela sans qu'il soit besoin de conférer à ces aides un statut à p art.

                                                 2  evant des Etats membresLe FED avait initialement servi à financer l’aide aux pays et territoires d’outre-mer rel (PT OM). Mais, dès la signature de la Convention de Yaoundé, en 1963, il a financé la coopération Communauté européenne-ACP, la coopération avec les PT OM représentant moins de 10% du total. Cette dernière est aujourd’hui éligible au budget communautaire et sa part dans le FED est devenue marginale (de l’ordre de 1%). Aussi, lorsqu’il est question du FED dans le présent rapport, il faut comprendre par là le « FED-ACP ».

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